改革开放30年在应急中建立的中国社会保障制度.docx

1、改革开放30年在应急中建立的中国社会保障制度改革开放30年：在应急中建立的中国社会保障制度张秀兰等【内容提要】经过三十多年的改革实践，我国已形成了由社会保险、社会救助和社会福利服务组成的社会保障制度。这些政策对我国的经济和社会转型发挥了积极的作用，但也带来了很多政策性的衍生社会问题，如政策边缘人群、城乡差距的扩大以及政策管理困难等问题。构建和谐社会的目标提出后，政府在促进社会公平和社会发展中的角色被重新认识，建立和完善社会保障制度的决心和实际努力都明显加大。然而，政府重新进入社会福利的角色将会面临多方面的挑战，诸如流动人口、就业的非正规化趋势和人口老龄化等。为此，中国政府要借鉴发达国家“能促型

2、政府”与发展型社会政策的理论和政策实践，要从中长期战略角度出发，在社会保障制度中增加人力资本投资的功能。【关 键 词】社会保障/社会政策/社会发展一、导言在过去的二十多年中，伴随着改革开放所激发的经济高速增长，中国向世界展示了一个充满活力的国家形象。在社会发展领域，经过三十多年的努力，我国城乡社会保障制度的雏形正在形成，社会保险、社会救助和社会福利服务的功能正在得到不断的加强和改善。在城市，经济体制改革以来的大多数时间里，社会保险一直是我国社会保障制度改革的主要内容，并且取得了显著的成就。截至2007年底，基本养老保险覆盖了20137万人口，其中包括15183万职工和4954万离退休人员；基本

3、医疗保险覆盖人数为22311万人；参加失业保险人数为11645万人(其中包括1150万农民工)；纳入工伤保险的人数为12173万人(其中包括农民工3980万人)。20世纪90年代中期以后，随着城市贫困问题的出现，社会救助开始得到政府的重视。城市居民最低生活保障制度于1999年在全国全面铺开，自2002年以来每年的救助人数都保持在2200万以上。近年来中央及地方政府又在这些制度的基础上陆续实施了医疗、教育、住房和司法等一系列辅助的社会救助制度。这些制度的实施对解决贫困人群生活困难的问题有明显的帮助，对社会稳定也有积极的贡献。在农村，我国的反贫困实践取得了举世瞩目的成就。按照国家统计局公布的200

4、7年人均785元的贫困线，我国农村绝对贫困人口的数量从1978年的2.5亿迅速下降到2007年底的1479万，贫困发生率也相应地从30.7大幅下降到了1.61。在社会保障方面，人民公社制的解体导致了原来的集体保障和福利制度的自动消失，而自20世纪80年代中期以来，开发式扶贫政策的实施取代了农村社会保障制度的建立，除五保供养制度以外，在相当长的时间内广大的农村居民基本上处于无保障的状态。20世纪90年代初期开始，在沿海发达地区曾经有过农村养老保险的探索，但这项制度不仅覆盖面窄，而且从20世纪90年代后期以来一直处于下滑的趋势。1998年全国参加社会养老保险的农村人口有8025万人，到2005年下

5、降为5442万人，全年只有300多万农民领取了养老金。近年来，针对农村贫困人口分布分散、并以老弱病残为主的特征变化，中央对农村贫困群体的社会保障制度非常重视，对农村的转移支付力度不断加大，使农村最低生活保障制度由20世纪90年代的农村集体福利转变为财政支持的国家福利制度。截至2008年5月，全国31个省(自治区、直辖市)的2777个县(市、区)建立了农村最低生活保障制度，近1700万户和3800万人纳入了农村低保范围。此外，2003年以来农村新型合作医疗和医疗救助等卫生服务政策也迅速推开，为解决广大农村人口特别是贫困人口的就医问题增加了新的渠道。至此，我国农村社会保障制度的框架也已粗具雏形，其

6、主要的制度涵盖了从社会保险(如农村社会养老保险和新型合作医疗)、社会救助(如农村最低生活保障制度、农村特困户生活救助制度、农村五保供养制度以及农村医疗救助等)到社会福利服务(如覆盖全国乡镇的敬老院等)等各个方面。二、应急型社会政策的衍生问题无论是早期的社会保险，还是后来的各种社会救助政策的实施，我国大多数社会保障项目的选择和出台是为了应对当时的问题，而不是从长远的战略视角出发而制定的。与“摸着石头过河”的改革策略一样，我国社会保障制度的改革过程也是为了应对当时一些迫切需要解决的经济和社会问题而实施的。应急型社会政策属于“下游干预”的政策范畴，即在社会问题发生以后再予以事后的弥补，这样就很容易陷

7、入“政策衍生问题”的怪圈。当我们试图通过某一项社会政策解决一个问题时，往往会带来另外的新的问题。这也是尽管我国社会政策的推陈出新速度非常之快，但也有很多新的问题不能得到及时有效解决的重要原因之一。第一，以社会保险和社会救助为主要内容的社会保障制度覆盖的人群非常窄，导致大量的处于政策夹缝中的无保障人群和边缘贫困人口出现。事实上，无论是社会保险还是社会救助的实施，制度的实施往往伴随着大量的人群被排除在外的政策结果。例如，作为国有企业改革配套制度的城镇职工养老保险制度，的确为国有企业以及我国的经济体制改革起到了“保驾护航”的作用。但这项制度在使部分社会群体获得了较为充分的收入和服务保障的同时，也使相

8、当一部分“体制外”的、收入不稳定的社会成员被排斥在制度以外。特别是养老和医疗保险，只覆盖了不足一半的城市劳动力人口，覆盖的老年人口的比例也普遍很低。不仅造成了政策性的不公平，也带来了一些难以解决的遗留问题，如大量的非正规就业人口以及农民工等群体的社会保险问题，在现行的制度下很难被覆盖进来。我国的社会保险制度不仅覆盖面窄，总的来看也是一种“锦上添花”的制度，不仅没有起到缩小贫富差距、维护社会公平的功能和作用，反而存在逆向补偿和弱化公平的失衡倾向2。第二，大部分社会保障项目以地市级，甚至县级为单位建立，这显然难以适应建立统一劳动力市场的需要，也难以应对目前大规模流动人口时代到来的挑战。早在1998

9、年国务院就作出决策，要求各省区逐步推行社会保障基金的省级统筹。但此后这项工作进展速度一直不均衡，只有少数省市如北京、上海等实现了真正意义上的省级统筹，大部分省份仍是市、县一级统筹。各地方就依据本地的实际，制定或修订了自己的社会保险费征缴条例或规定，致使各个地区的基本社会保障覆盖范围和社会保险费征缴制度在具体规定上差别巨大，缺乏统一完善的操作规则。不仅不能很好地发挥社会保险“社会共济”的功能，反而带来了社会保险关系转移接续难的问题，影响了不同地区参保人员在全国范围内的自由流动，不能适应地区之间、多种经济成分之间共同发展的要求，不利于形成统一的劳动力市场。第三，应急型社会政策不利于制度的协调和管理

10、。以社会基金管理为例，根据社会保险费征缴暂行条例规定：“国务院劳动保障行政部门负责全国的社会保险费征缴管理和监督检查工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的社会保险费征缴管理和监督检查工作”。也就是说，社保资金的管理与监督的双重责任，其实共系于各级“劳动保障行政部门”。在实际运作中，社保基金都由当地的社保基金管理中心代为管理，而各地管理中心大都是事业单位编制，隶属于当地劳动社会保障行政部门。这样，实际上，社保基金的监督与管理职能，多年来集中于地方社保部门一身，身兼政策制定、费用收缴、投资运作、监督查处等数职，自己监督自己。在这种制度设计下，社保基金管理中心很难建立起有效

11、的监督管理机制、规范的会计审计、信息披露制度和风险防范机制，即使有健全的法律法规也极易成为摆设，社保基金基本安全问题必然难以得到保障。据劳动社会保障部统计显示，在1986年至1997年间，全国有上百亿元社会保险基金被违规动用；1998年以来，全国清理回收挤占挪用基金160多亿元，至2005年底，还有10亿元没有回收入账。而实际情况可能比劳动保障部门自身的统计严重得多。在上海社保案中，国家审计署审计结果表明，上海市社保局共运营八种社保资金，共计329.44亿，截至2006年7月17日，尚未收回255.41亿，占余额387.31亿元的66。其中社保资金随意放宽贷款条件发给不符合条件的企业共有159

12、.07亿。目前，新组建的人力资源与社会保障部统一负责管理全国的社会保险工作；民政部牵头主管社会救助、社会优抚、民政福利等社会保障项目；财政部负责编制中央社会保障预算草案，管理中央财政负责的社会救灾救济、劳动就业、医疗保险等方面的财务和资金，管理卫生、民政、劳动与社会保障等部门的经费，对社会保障基金进行财政监督等。各部门分管一块，缺乏必要的信息共享和协调机制。一些具体的社会保障项目，虽然从政策上统一归入某个系统管理，但实践中仍然由几个相关部门分别进行操作。如社会救助除民政救助外，还存在教育、卫生、建委等部门对特定对象的助学、医疗、住房等方面的救助。在实践中存在个别对象被重复救助，而部分救助对象则

13、得不到救助的现象。这种“多头管理、各自为政”的局面，势必造成机构设置重叠，职能不清，从而导致资源浪费、效率低下、问题拖延等弊端。尤其是，缺乏一个从总体上制定社会保障战略规划并指导和协调诸职能部门工作的权威机构，不利于各个相关部门的工作协调，不利于社会保障体系的合理布局。最后，应急型政策助长了城乡差别扩大的趋势。我国的城乡社会保障项目在筹资方式、筹资水平、管理体制以及待遇水平等方面存在巨大差异，二元社会保障制度使城乡制度平台处于不同的水平。特别是对于主要依靠土地和家庭保障的农村居民来说，随着城镇化和工业化的推进，土地保障和家庭保障的能力都在弱化。在传统的土地保障和农村家庭保障功能弱化的背景下，建

14、立一体化的城乡社会保障制度是非常必要的，但目前全国绝大部分地方分别在城乡建立了两套社会保障项目，由于城乡社会保障项目的筹资方式、管理体制以及待遇水平等等存在巨大差异，加之缺乏必要的衔接机制，城乡两套社会保障制度不仅没有缩小城乡享受社会保障的差异，反而扩大和强化了这种差异，并且将妨碍城镇化进程以及城乡劳动力流动。三、我国社会保障制度的重构面临着多重挑战回顾过去三十多年来我国经济和社会发展的历程，我国政府在社会保障中的角色经历了一个先退出后又进入的过程。改革以后的很长时间，大多数城乡居民失去了传统的单位或集体提供的社会保障，而社会化的政策安排又没有及时到位，直到近年来随着科学发展观与建设和谐社会目

15、标的提出，政府又重新进入了为社会大众提供福利的角色。然而，持续和不断深化的改革开放不仅使中国面临经济和社会转型的压力，更需要面对经济全球化的巨大挑战。尽管近年来政府对建立和完善社会保障制度的决心和实际努力明显加大，但中国的社会发展策略是在没有任何现成的理论或经验框架可供参照的情况下进行的，因而政府重新进入社会福利的角色将会面临多方面的挑战。首先，流动人口问题是现行社会保障制度框架难以逾越的一个障碍。进入20世纪90年代后，我国农村剩余劳动力持续进行着大规模的跨省区、跨县市的地域性转移。2000年第五次全国人口普查统计显示，中国流动人口达到12107万，其中，85左右是农村进城务工劳动力。200

16、4年农村流动人口首次超过1亿。在农村每100个人中，大约有15个人离开乡村而进入城市工作和生活。外出打工已成为农村人口重要的生活和脱贫策略。不仅在城乡之间存在较大规模人口流动，城市之间，企业之间以及行业之间也存在较大规模人口流动。中国已经进入了流动人口时代。长远来看，推进城市化是解决我国“三农”问题，缩小城乡差距，实现经济社会可持续发展的一个关键举措。城市化意味着农村人口不断向城镇转移，而他们能否在城镇获得养老与医疗等社会保障权益、劳动就业岗位和子女受教育权是进城农民是否融入城市，真正实现城市化的重要标志。党的“十六”大提出到2020年我国要全面建设小康社会，其主要内容就是要加快我国城镇化进程

17、，到2020年人口城镇化率要达到56以上。由于我国农村人口占全国人口近60，要实现这个目标，就意味着在十多年之内要转移农村人口2亿多。提高城市化水平很重要的措施之一就是建立容纳农民工的社会保障制度，然而，在农村人口向城市转移过程中，相应的社会保障制度及服务并没有及时跟进。以社会保障制度、城乡差别就业制度和户籍制度为主要内容的城乡二元隔离制度，使得大量“进城”的农民工无法转变为真正的城市居民。尽管从统计意义上讲他们已经成为城镇常住人口，但他们还不是真正意义上的城镇户口居民，城市政府在社会保障、就业、教育、住房等公共服务提供上，仍然对他们进行着制度性的排斥。这些农民工成为城市边缘群体，而他们之中许

18、多人缺乏农业生产技能，因此也无法融入农村社会，长期在城乡之间像候鸟般流动。因此，来自农村的城镇流动人口并没有真正实现城市化的过程，反而阻碍了城乡之间劳动力资源的优化配置。近年来，在中央政府的推动下，一些社会保障项目也把农民工纳入了参保范围，但是农民工参保积极性不高，其主要原因是农民工工作流动性较大，然而当前中国社会保障主要是以地市为单位建立的，社会保险在城乡之间和城市之间接转存在较大困难。中国养老和医疗社会保险采取社会统筹与个人账号相结合的保障模式，如果到新工作地，只能够取出个人账户的8，单位缴纳的20社会统筹部分没法退。如果新工作地接收，当地财政需要另外补贴20，因此，新工作地通常都不愿接转

19、承认外地缴纳的社会保险。这打击了农民工参加社会保险的积极性。以深圳为例，2007年深圳市共有493.97万人参加基本养老保险，退保人数为83万人，成功转保的只有9672人。也就是说，深圳每10000个参保的人中就有1680个人退保，而每10000个参保人中成功转保的只有19人，比例仅为退保人数的13。城镇居民工作地变动同样存在异地社会保险接转困难问题，这给劳动力自由流动带来了极大的障碍。总的来看，我国大多数城市的社会保障制度吸纳农民工的能力非常有限。目前需要的是如何构建使城乡两种社会保障制度形成有效的对接机制或城乡一体化的社会保障制度，这也是我国政府面临的严峻挑战之一。其次，就业的非正规化或灵

20、活化趋势使社会保险制度的扩面和管理都面临着严重挑战。我国非正规就业人员主要包括部分注册登记的个体工商户从业人员，在社区内类似个体工商户的非登记注册经济实体的从业人员，其他不被掌握的从事个体经营的人员，打零工者，以及在大中小型企业、事业、机关、社会团体等单位中就业的非正式职工。国际上，非正规就业也一直是发展中国家最主要的城市就业渠道和新增就业岗位的来源。改革以来，我国的就业模式一直处于从计划经济时代的单一正规就业向市场配置的分散、灵活、多元化的非正规就业模式转变过程中。加之我国人口众多、农村人口比重大、低技能劳动力长期供大于求的基本国情，我国的就业模式向“非正规化”转变是必然的趋势4。在1990

21、年-2004年间，城镇非正规就业迅速发展，年平均增长率相当于城镇就业增长率的3.9倍；其创造的就业岗位远高于传统正规部门消失的就业岗位，2004年占城镇就业比重的58.69，成为城镇新增就业和农村转移劳动力的主导就业模式5。在很大程度上，非正规就业人群的增加也是城镇社会保险扩面缓慢的一个主要原因。近年来，城镇社会保险覆盖的人口规模有较大的增长，但由于城镇新增从业人员同样经历了高速增长，尤其是大量乡村人口进入城镇就业，主要社会保险项目覆盖率一直徘徊不前，甚至走低。2006年城镇从业人员2.83亿，而当年参加失业保险的人数为1.12亿，覆盖率仅为39.5；参加基本医疗从业人员达到1.16亿，覆盖率

22、为40.9；基本养老保险覆盖城镇从业人口相对较多，2006年达到1.41亿，覆盖率达到49.96。这意味着城镇大部分从业人员还缺乏社会保障项目的保护。社会保险一般适用于正规雇佣关系与收入稳定的正规就业，但不适合收入低且不确定、流动性较大的非正规就业者。如果把适用于正规部门的社会保险制度在非正规部门强制推行，将会提高非正规就业者的劳动成本，减少了非正规就业机会；并且在非正规部门推行社会保险项目的筹资成本以及管理成本都将远远高于正规部门。但另一方面，如果把他们完全排斥在城市社会保障体制之外，他们在生活条件、就业、医疗等诸多方面，都处于一种随时受到威胁的状态。不仅损害了非正规就业者的正当权益，而且不

23、利于社会稳定。最后是人口老龄化的挑战。我国的社会保障制度将承受着人口众多和老龄化加速的双重压力。我国是世界上第一人口大国。虽然经过近30年来实行计划生育国策，人口的增长率平缓下降，但总人口数量仍呈现持续增长的势态。据联合国预测，2015年中国内地人口将达13.9亿，2025将达14.4亿，2030年将超过15.5亿6。规模空前巨大的人口，使我国的就业与社会保障面临着日益增加的压力，并将给实现社会经济的协调和可持续发展造成很大困难。在总人口持续增长同时，还伴随着人口迅速老龄化。2000年第五次全国人口普查主要数据公报显示：我国65岁及以上人口为8811万人，占总人口的6.96。2004年我国60

24、岁以上的老年人已达1.34亿，老年人口年平均增长速度是3.12，大大超过总人口的年平均增长速度0.68，也高于劳动人口的增长速度。随着人口平均预期寿命的提高，以及五六十年代即两次生育高峰期出生的人口进入老年阶段，预计到2025年我国老年人口将达到2.8亿，占总人口的18.5，65岁以上老年人口数量在2040年将突破3.1亿7。目前我国80岁及以上的高龄老人每年增长率约为4.5，相当于总人口年平均增长率的6倍。根据联合国提供的预测数据，2010年，中国高龄老年人口将达到1858万人，2015年达到2323万人，2020年达到2739万人，2025年达到3156万人，2050年高达1亿人，尤其是2

25、025-2030年间，80岁及以上高龄老年人口的增长率达到了286。值得注意的是，世界上发达国家都是在经济发展水平较高的情况上出现人口老龄化现象的，即所谓的“先富后老”；而我国的人口老龄化快速发展是经济尚处于工业化中级阶段时出现的，即所谓的“未富先老”。在经济尚不发达的条件下，巨大的人口压力和快速的老龄化进程将带来医疗和养老支出的膨胀，从而严重危及社会养老保险制度和社会医疗保险财务的可持续性。因此，我们在社会保障模式选择上不能盲目引进外国模式，特别不能和欧洲那些人口较少高福利国家进行攀比。在对社会保障政策进行调整过程中，必须纳入考虑人口变化趋势，确保社会保障水平与经济发展水平以及人口变化趋势相

26、协调。四、“能促型政府”与发展型社会政策全球化形势下的共赢机制20世纪80年代以来，西方发达国家的社会福利制度渐呈多元化的模式。一方面，这是福利国家私有化改革的结果，但另一方面也导源于美国“财政福利”模式的影响，并由此而引出了福利国家“美国化”的讨论。20世纪70年代中期开始的私有化改革运动的主要目标是降低成本和提高服务质量。与此同时，新公共管理(NPM)运动在西方国家逐渐演变成了一个普遍性的政府改革运动，其广为传播的“(政府)是掌舵者，而不是划桨者”的概念同样被应用到社会福利领域中89。因此，在操作上，私有化改革将很多社会福利产品和服务的生产和递送环节由政府转向了私人部门。私有化改革并没有改

27、变公共福利的性质，只是通过购买服务或福利券等形式试图将公共部门的公益目标与私人组织的高效率相结合。私有化改革既有成功的经验，也有很多备受争议的地方，但这次大范围的实践使人们认识到，人们的需要是通过包括政府、市场、家庭、社区和公民社会组织在内的多种渠道得到满足的，而不是单纯依靠政府或市场或某一个系统就可以实现的。特别是政府购买服务的普遍实施，使得市场组织和公民社会组织等都可以和政府形成各种形式的“伙伴关系”而成为政府为社会成员提供福利的工具。按照Neil Gilbert的观点，福利国家的这一变化意味着社会政策已经从传统的福利国家模式转向了“能促型政府”(Enabling State)的模式，即政

28、府的角色从直接提供服务转向“民办公助”(public support for private responsibility)的方向101112，政府的作用就是形成一个使这些不同系统共同发挥作用的制度框架。政府制定政策和提供资金，而这些政策的实施者则变成各种形式的营利或非营利组织，即“第三方政府”。这样，福利多元化的模式使社会政策变成了一个政府治理的问题。在福利多元化的框架下，政府的社会福利角色并没有弱化，而是提供福利的方式发生了变化，即政府仍然是社会福利的投资主体，但其筹资责任是通过多种途径实现的。除了传统的直接财政拨款以外，美国的“税收支出”(tax expenditure)方式，即通过税收

29、激励政策鼓励企业或其他民间资金进入社会福利服务，被很多西方国家效仿。美国一直是福利国家中直接公共福利支出水平最低的国家之一，一些最主要的社会保障项目，如养老和医疗保险等，主要由企业和个人营办，而政府则是通过形式多样的税收优惠政策鼓励人们通过多种渠道参与社会保障和服务计划。这样，如果人们将自己的收入或资源用于住房、养老、医疗服务和儿童照顾等方面的支出，他们都可以通过税收优惠政策而得到政府的支持。值得注意的是，这次大范围的社会实验过程使西方福利国家普遍认识到，人们的需要是通过多种渠道或多种系统来满足的，这些系统包括政府、市场、家庭、社区和公民社会组织等。社会政策要想发挥持久有效的作用，就必须促进和

30、支持这些不同系统共同发挥作用，而不是仅仅依靠某一项目或某一部门甚至某一社会系统来承担对社会成员提供福利的责任131415。换言之，社会政策必须将社会看作一个整体，其作用是形成一个促进不同社会系统共同发挥作用的制度框架。其中，家庭作为对社会成员的工作和生活都有直接影响的社会单位，既是社会不同系统的政策最终产生作用的地方，也是经济政策和社会政策的结合点，因而也是社会政策促进社会整体功能有效发挥的焦点。这样，以增强家庭功能为目标的家庭政策所体现的则是政府对经济和社会发展的投资。换言之，家庭既是社会政策的起点，也是其终点。政府对家庭提供帮助，增强家庭功能，投资人力资本，一方面是对市场、社区及公民社会组

31、织的投资，另一方面也是社会政策以人为本的体现，这是社会政策的最终目标。与能促型政府理论相提并论的另一个社会政策理念是发展型社会政策，其核心是人力资本投资，包括投资儿童、支持家庭和促进就业等。这是近年来西方发达国家改革其福利制度的主要内容，很多国家的新的社会政策基本上都是围绕这三个方面展开的。面对全球化对国内经济和社会福利制度的挑战，发展型社会政策试图将个人、家庭、群体和国家等不同层面的利益和目标有机地结合起来，最后形成一种帮助个人、帮助国家的政策机制。发展型社会政策对经济和社会发展的支持都是显而易见的。从理念上说，发展型社会政策的人力资本投资理念在经济发展和社会发展的关系中找到了一个使二者相结

32、合的支点；另一方面，它是从支持市场的立场对市场的积极干预，而不是像传统的社会政策那样从克服市场失灵或不公平的立场出发：无论是对家庭功能还是对个人能力的干预，目的都是为了使他们更好地适应市场经济的需求，特别是劳动力市场的变化。换言之，按照发展型社会政策的理念，诸如收入差距、贫困和失业等各种社会问题不是市场失灵所致，而是社会成员未能在劳动力市场发挥其正常角色的结果。过去是市场有问题，而现在是家庭和个人有问题，因此社会政策从对社会基本制度的干预下降到了对参与这个制度的个体进行干预。另一方面，发展型社会政策也是一种整合和协调公共和私人利益的机制：个人能力的提升对预防贫困和提高国家竞争能力具有根本性的作用。尽管我们对发达国家的社会政策不能直接照搬，但上述能促型政府以及发展型社会政策背后的基本理念则是有普遍性的。例如，在全球化的形势下，无论是发达国家还是发展中国家都面临着挑战，都需要采取有效的政策来应对挑战。在高税收和高福利都面临困难的情况下，发展型社会政策通过为社会成员提供社会保护而支持经济的做法无疑是件一举两得的事情。发展型社会