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1、漕泾河开发区市场化运作样本：没有管委会的漕河泾2013/02/01 09:57来源： 搜狐焦点产业新区 作者：葛翠0 评论 用手机看扫描到手机，新闻随时看扫一扫，用手机看文章更加方便分享给朋友在国家级开发区中，漕河泾开发区没有通常意义上的“管委会”，而以“漕河泾开发区发展总公司”为经营平台，市场化的运作机制使漕河泾获得了更多发展可能性，包括品牌化、异地复制，目前，漕河泾已形成1区8园2分区的布局，连锁化经营之路逐渐明晰。 漕河泾开发区建立在20世纪50年代末上海仪表电子工业区和80年代中期漕河泾微电子工业区的基础上，目前，规划总面积14.28平方公里，集国家级高新区、国家级开发区和国家级出口加

2、工区于一体，是上海唯一融“三区一体”的开发区。1月24日，记者跟随商务部投促局，走进上海漕河泾新兴技术开发区，对园区进行了实地考察，并对上海漕河泾新兴技术开发区发展总公司管理层进行了采访。 没有管委会的开发区没有管委会、市场化运作、公司制经营，在众多国家级开发区中，漕河泾是具有鲜明特色的另类。“对政府的企业，对企业的政府，这是我们的战略定位”，上海漕河泾新兴技术开发区发展总公司副总经理吕鸣在采访中说，“我们是政府眼中的企业，又是企业眼中的政府，既要体现政府意志和国家战略，又要体现市场规律和效率，这个角色很尴尬，但如果用得好，也很出彩。”据介绍，在分工上，上海市人民政府全面领导漕河泾开发区的建设

3、和发展，上海市、区两级政府各职能委、办、局在开发区内行使各自的职权；上海市漕河泾新兴技术开发区发展总公司则负责漕河泾开发区的开发、建设、经营、管理和服务，统一负责漕河泾开发区的基础设施建设、资金筹集和运用、土地开发和土地使用权转让、房产经营，创造投资环境，吸引国内外资金和先进技术，兴办各类企业及技术和产品贸易等综合服务，并行使市政府授予的部分管理事权，包括外资项目初审权、入区项目规划方案预审权、入区项目环保预审权、高新技术企业认定的初审、在地化统计及人才引进等。品牌主导战略体制上的突破，极大塑造了开发区的面貌。漕河泾在早期就有了品牌的觉醒，“2002年，在国内园区中，漕河泾最早将园区徽标、司标

4、注册为商标”吕鸣说，“我们希望把这个商标从上海重点商标，变为全国知名商标。”据介绍，在公司制下，漕河泾高层一般会在任十年以上，这一定程度上规避了由官员任期所导致的政治短视病，而能够从相对长远的角度来考虑企业发展，注重品牌便是其中一个表现。“我们不是一个政府，作为公司，必须要有自己的战略体系，漕河泾形成了以品牌战略为主战略的战略体系”，吕鸣说。以品牌战略为统领，随着本部园区的发展成熟，漕河泾开始大规模拓展新的发展空间。在上海，除本部区域和浦江高科技园外，还设立了漕河泾开发区松江高科技园、新经济园临港产业园、科技绿洲康桥产业园、外高桥亿威园等，在长三角建立了漕河泾开发区海宁分区和盐城分区，形成了“

5、1区8园2分区”的分布格局。在品牌战略之下，以“走出去“和“标准化”为支撑战略，辅以招商、服务、科技、财务、规划和建设等子战略，漕河泾构建了自己的战略体系。连锁挑战连锁经营的挑战，无疑是漕河泾开发区为自己提出的全新挑战。作为较为成熟的园区，漕河泾本部园区每年形成的利润可达4-5亿，人均绩效并不低，但在企业制度之下，公司必须寻求新的增长点，连锁化园区是漕河泾的选择。若非有企业化经营的条件，实现园区模式的异地复制并非易事。“不能在本部一个样，到其它园区就大变样，通俗来说，像麦当劳一样，我们必须要使企业在每个园区都能看到一样的品质、享受相同的服务”，吕鸣说。标准化的连锁经营，也一定程度上，提高了漕河

6、泾在招商中的竞争力。目前，世界500强企业在全球范围内的选址决策，一般需权威中介机构的专业考察与评估，譬如戴德梁行等专业代理行出具的评估意见。所以，于园区而言，如何在代理行处取得信任和支持分外重要，同一品牌下，标准化的连锁园区可以提高中介机构成交率，同时增加选择空间，减少考察成本。“现在漕河泾形成了1区8园2分区的格局，启动十个园区的发展，如此大的规模，不管在投资、人才还是投融资方面，我们觉得压力很大”，吕鸣说，“我认为，关键要做别人区域里不做的、别人做不到的或者我们有规模优势的，所以我们提出三大战略，即所谓的创新创业服务、人才服务和商务服务三箭齐发，这是开发区的核心竞争力。” 服务集成商“企

7、业需要政府的时候，政府无处不在；企业不需要政府的时候，政府无影无踪”，吕鸣阐述了在漕河泾园区中，企业与政府的关系。事实上，在漕河泾开发区，目前有2000多家企业，很大一部分是中小微企业，规模较小的企业很有可能遇到棘手的问题。“说实话，这些企业可能只有几个人手，他们会碰到很多问题，而并无能力自己去协调各个政府委办。漕河泾设立了园区管理中心，来集成政府的服务资源来服务企业。企业涉及行政的问题，通过这一个平台就可以得到解决，对政府来说，也极大地提高了行政服务效率。”作为市场化企业，吕鸣认为，漕河泾的核心竞争力在于“服务”，漕河泾将服务分为三个部分，区区合作机制下、集成政府服务资源的“政府服务”是其中

8、之一，“市场服务”和“企业互助服务”则是另外两个重要组成部分。在机构上，漕河泾成立了专门的“企业服务部”，专门集合市场中的服务资源，并通过走访方式了解需求，形成数据库。如市场上有需求而无供给，漕河泾公司则自行介入，市场成熟后，引进供应商，交还市场。“开发区刚刚创立时，包括餐饮、交通，市场上的企业不愿意做，都由我们自己来完成。”“企业互助服务”则由“开发区企业协会”来承担。随着2000多家企业的集聚，企业间的互相作用开始显现。“有时候一个企业要找他的客户或供应商，需要参加广交会等各种展会，后来发现，这些企业就在隔壁，这种老死不相往来的情况，需要被改变”吕鸣说，开发区企业协会担负着这种沟通职能。此

9、外，漕河泾还形成了9个专业委员会，使他们在细分领域形成交流，包括技术促进、科研平台共享等。“集成服务是漕河泾相较其他园区的核心竞争力，也是一个重要模式”，吕鸣说。持有经营应对转型在上海，2012年很多工业园区都遭受冲击，这些冲击包括外商投资的低迷、制造业的转移等等，漕河泾开发区也无法与这些冲击完全隔绝，但漕河泾一定程度上，实现了转型软着路，吕鸣将之归功于“三个并举”。首先是一直坚持高科技产业定位，实施二三产并举；其次，坚持内外资并举，平等对待各种经济成分；此外，以工业为主，辅以自主创新，实施产业发展与科技创新并举。持有经营，极少出卖土地和物业是漕河泾经营园区的一个重要特点，这使得在开发区内进行

10、产业调整变得容易，进而一定程度上规避了产业转型带来的冲击。目前，漕河泾本部引进项目中“90%”为“三部一中心”项目，开发区中外高科技企业及研发机构2500多家，其中50多家世界500强跨国公司，区内投资了90多个项目，内外资比例“七三开”，二、三产业比例接近“六四开”，园区产业结构由原来的电子信息、新材料、生物医药、航空航天四大产业发展为“一五一”产业集群，即以电子信息为支柱产业，新材料、生物医药、航空航天、汽车研发配套和环保能源为五大重点产业，以及以现代服务业为主的支撑产业。不过，一间以出租物业为主的公司可能并不会受到投资者的青睐。吕鸣透露，漕河泾有过两次上市的尝试，但是逐渐意识到，单纯出租

11、可能无法满足投资者的增长要求，“中国的资本市场也并不缺少一间房地产公司”，吕鸣说。多方面受惠于市场化公司化运作，漕河泾也在借鉴国外的成熟模式，以英国阿灵顿公司为例，其连锁发展已成功运作了19个科技园区。不过，尽管多方位受惠于市场化运营，吕鸣认为，这一模式并非广泛适用于各开发区。关于推进我县工业园区市场化运作企业化运营的建议近年来，我县按照“高起点规划、高标准建设、高效率管理、高效益经营”的发展思路，成功打造了县经济开发区、济宁化工园区和食品园区，同时进一步扩充了10个镇街产业园区，有力助推了全县经济的提质增速。但是，随着各地园区发展的竞争日趋激烈，土地、资金、招商已经成为园区建设和发展的瓶颈。

12、面对严峻形势，如何破解难题，实现我县工业园区的转型和可持续发展？通过“去行政化”，实行市场化运作企业化运营是关键。为此，县决策咨询中心在前期调研的基础上，形成了关于推进我县工业园区市场化运作企业化运营的建议，供参考。一、上级的有关政策党的十八届三中全会提出，市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。2011年1月省委、省政府印发的关于全面提升经济开发区发展水平

13、的意见指出，建立经济开发区资产运营管理机制，鼓励和引导外资、民营资本和各类社会资本参与经济开发区建设，实现投资主体多元化。2012年6月济宁市印发的关于加快全市经济开发区转型升级跨越发展的意见指出，突出开放引领，借鉴“飞地经济”成功经验，积极探索与境外、省外及大企业大集团共建园区。二、我县工业园区的基本情况我县的经济开发区、化工园区和食品园区三大工业园区，近几年已经开始探索一些市场化的路径，如BT、BOT等模式已经运用在园区道路、管廊、管网等基础设施建设方面，促进了园区的快速建设和发展，为我县工业经济的平稳健康运行提供了强有力支撑，这也足以证明运用市场化的手段来发展园区是切实可行的。但是，由于

14、目前我县三大工业园区整体上还是采用政府主导型的运作模式，“行政化”色彩过浓，在一定程度上束缚了各园区充分运用市场化的手段进行大建设、大发展。三、外地的先进经验上海漕河泾新兴技术开发区是国务院批准设立的经济技术开发区、高新技术产业开发区和出口加工区，现规划面积14.28平方公里。开发区不设管委会，以市场化运作、公司制经营。在分工上，上海市政府全面领导漕河泾开发区的建设和发展，上海市、区两级政府各职能委、办、局在开发区内行使各自的职权；上海市漕河泾新兴技术开发区发展总公司按照“对政府的企业，对企业的政府”的战略定位，负责漕河泾开发区的开发、建设、经营、管理和服务。目前，该区汇聚中外高科技企业250

15、0多家，其中外商投资企业500多家。81家世界500强跨国公司在区内设立126家高科技企业。2013年，开发区实现销售收入2778亿元，工业总产值1044亿元，地区生产总值（GDP）905亿元，进出口总额154亿美元，单位面积经济效益在全国开发区名列前茅。上海浦东软件园更是市场化运作的典范，浦东软件园从1998年5月建园开始，就以有限责任公司形式注册。2002年3月，浦东软件园以扩大资本金方式进行股权融资。在中国电子信息产业集团公司和上海市张江高科技园区开发公司两大股东的基础上，引进4个新股东：总资产182亿元的上海浦东发展集团和总资产14亿元的上海黄埔投资集团(这两个集团是上海市浦东新区和黄

16、埔区政府投融资政策的市场运作载体)、两个自然人股东美国WebEx公司总裁朱敏和上海喔喔集团董事长朱凤鸣。国外和国内以及私人资本和国有资本的联合改变了软件园区过于单一的股东结构，有利于改善管理体制，各家股东能够分享经验、博采众长。通过坚持走市场化、企业化经营的道路，当下的浦东软件园完全可以媲美美国硅谷。2009年，在陕西蓝田县华胥镇，政府没投一分钱，由5个民营企业家自己运作的西北家具工业集中区，仅用了一年时间就初具规模。目前，已发展成为由陕西省家具协会、蓝田县人民政府、蓝田县新港西北家具工业园建设开发有限公司三家联合打造的西北家具工业园，入园的家具企业已超过100家，2015年园区将落户450家

17、家具及家具配套企业，预计年产值100亿元人民币，并形成5万左右就业岗位。四、工业园区推行市场化运作企业化运营的意义（一）有利于“去行政化”，凸显园区发展活力。园区本应是经济工作的前沿、政治舞台的边沿，但是，如今政府主导下的园区逐渐成为“二政府”，这在发展中就容易穿插种种利益、违背市场经济规律、导致管理和服务效能不高；同时，园区干部在工作中容易过多考虑一时的“政绩”和个人的“进退留转”。实行市场化运作企业化经营的模式，对园区的建设和发展进行实体化管理，有利于全方位破除行政壁垒，从根本上解决管理“两张皮”现象，消除职责不明、体制不顺、职能交叉、运作不畅、机构重叠、角色错位等障碍。（二）有利于招引项

18、目和资金，缓解政府财政压力。市场化运作的工业园区开放的政策、优质的服务、高效的管理、灵活的机制，必将吸引更多的项目和外来投资者。园区建设的大投入、大发展，也只有通过招商引资，引进有实力的开发商或企业实行市场化运作、企业化运营，才能从根本上解决资金难题。同时，市场化运作企业化运营还有利于实现园区生产要素的合理配置和效益的最大化。（三）有利于简化办事程序，提高服务效能和水平。服务是招商引资的重要手段，也是“招得进、留得住”的重要保证，工业园区建设涉及到的问题较多，如园区规划、建设用地、资金筹措、管理形式、政策措施等，牵涉到的部门也比较多。园区发展通过市场化运作企业化运营有利于简化办事程序、提高办事

19、效率、提供优质服务，让投资者满意。五、我县工业园区市场化运作企业化运营的几点建议把园区建设推向市场是在市场经济体制下，推动园区建设跨越式发展的必然路径。无论是上级的有关政策，还是外地的先进经验，都为我县工业园区的发展提供了借鉴和参考。为此，建议在我县食品园区先行试点深化管理体制机制改革（发展成熟后可推广到化工园区、经济开发区和相关镇街产业园区），推进经济行为实体化、园区建设市场化、公共服务社会化，全面实现园区建设大推进、规模大扩张、发展大提速、品质大提升。（一）坚定园区市场化运作企业化运营的发展方向。在园区的发展中，牢固树立“政府引导、企业经营、市场运作”的理念。所谓“政府引导”，就是说在园区

20、发展中，政府要确立规划先行，明确产业功能定位，实行按功能划分与产业重点进行开发建设，实现开发区的可持续发展。所谓“企业经营”，就是说园区要实行公司制运作，并成为“独立经营、承担风险、自负盈亏”的市场投资主体。所谓“市场运作”，就是按照市场经济规律来办事，最大限度的减少行政干预，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，以市场的理念、市场的方法、市场的平台破除园区发展瓶颈，促进生产要素优化配置。（二）创新园区市场化运作企业化运营的发展模式。按照管理与开发、政府与企业双重分离的原则，园区实行行政管理主体与开发建设主体相分离的管理体制。结合我县各工业园区实际，建立独立自主进行开发区建设的总公司，开发区建

21、设总公司（可与管委会一套班子）代表管委会行使资产经营管理权，享有管辖范围内土地一级开发权，具体负责园区的开发、建设、经营、管理和服务。当然，园区也可以选择国内外有专业运营经验的公司、团队，签订整体委托开发管理协议，提供相应政策支持。受委托公司全权负责园区的基础设施、项目招商、项目建设和对外合作等，以现代企业制度为基础开展园区经营管理，构建“专业化、扁平化、高效化”经营管理体制，政府主要对园区的发展定位、发展目标进行考核并给予相关政策支持。（三）进一步深化人事改革创新收入分配机制。按照“老人老办法、新人新机制”原则，园区工作人员由管委会（开区发建设总公司）自主配备，除管委会（开发区建设总公司）班

22、子成员外，其他人员实行全员聘任聘用制。实施企业化管理前属行政或事业编制的人员，其身份和级别存档保留，作为人员流动或退休时的依据，若工资晋升，只作为档案工资进行保留。退休时按原有身份办理和计算退休费。新进人员一律实行聘任聘用制，社会保险按企业进行统筹。内设机构的中层管理岗位及一般岗位工作人员在编制限额内可由管委会面向社会公开考核聘用。组织、人事部门要为园区干部人事制度改革创造条件。在收入分配机制方面，按照“因事设岗、以岗定酬”的原则，建立收入分配与岗位、实绩挂钩的目标管理机制，全员实行“岗位工资+绩效工资”的工资体系，在分配中坚持多劳多得，优绩优酬，重点向关键岗位、业务骨干和作出突出贡献的工作人

23、员倾斜，充分调动园区干部职工的积极性和创造性。（四）强化园区市场化运作企业化运营的保障措施。建议县里抓紧研究制定我县工业园区实行市场化运作企业化运营的方案和实施意见，召开专门的工作会议，明确各部门的工作职责任务，推进我县工业园区实行市场化运作企业化运营。大工业运行指挥部要加强对各园区体制机制创新改革工作的指导、协调和服务，组织、发改、财政、规划、国土、环保、人社等部门要按照“分工负责、协调配合、共同推进”的原则，保障园区市场化运作企业化运营的顺利实施。（县决策咨询中心 张剑 李泼 时光）完善开发区体制机制自1984年国务院批准我省设立秦皇岛第一家国家级经济技术开发区以来，全省开发区已经走过了3

24、0年的发展历程。但是跳出河北看河北，我省开发区在全国发展格局中还处于落后地位，呈现出总量规模小、产业层次低、承载能力差、品牌园区少、整体实力弱等问题。究其原因，主要是体制不顺、机制不活、政策不优，以致带来管理不善、效益不好、实力不强等一系列问题。对策建议调研组一致认为，要加大管理体制改革力度、完善内部运行机制、强化资源要素配置，加快形成“权责一致、决策科学、执行顺畅”的体制机制，努力打造开发区经济升级版，在加速河北转型升级、绿色崛起中形成新的增长极。（一）改革管理体制，扩大开发区自主权限强化顶层设计，应尽快设立由省政府主要领导挂帅的开发区建设发展综合协调机构，加强对开发区建设发展的统一领导和统

25、筹协调。推进改革试验，探索体制创新路径。选择市场化程度高、产业基础好的开发区（高新区），围绕体制机制、简政放权等关键问题进行改革试点，大胆创新，允许“试错”，勇于“纠错”，探索开发区建设发展新路子。整合处于成熟期的开发区经济功能和行政功能，实行“政区合一”模式，扩大自主管理权限。下放行政审批权限，推行扁平化管理模式，通过授权、委托等方式，将规划、土地、建设等关键审批权限下放给开发区。（二）创新运行机制，焕发开发区内在活力对开发区进行分类差异化考核评价，制定专项考核办法，区别于县区、乡镇考核。强化考核结果运用，建立机构规格和主要领导职级与开发区发展水平挂钩的动态管理机制。完善薪酬体系，建立绩效挂

26、钩竞争机制，形成能上能下、能进能出的人才激励机制。实行开发区管理模式市场化，推广固安工业园区“政府推动、企业经营、市场运作”开发经营模式，吸引境内外有实力、有经验的专业管理团队或公司机构等各类社会资本参与开发区投资运营。坚持因区制宜，改进招商方式，完善项目建设机制，推进重点产业布局系统化、项目落地规划化。（三）优化资源配置，保障开发区健康发展坚持节约集约用地，实行土地指标计划单列，全力破解土地瓶颈制约。加大财税政策支持力度，实行“核定基数、超收全返”的财政激励政策，发挥财政资金的杠杆作用。积极搭建投融资平台，多渠道筹集建设资金。制定适度超前、涵盖全面、创新发展的系统性、纲领性文件，整合完善各类

27、相关政策法规，为开发区建设发展提供政策支持和法律保障。创新体制机制 优化审批流程全力打造规范、透明、高效政务服务平台太原市政务服务中心改革创新案例来源：紫光阁杂志 2015年09月08日审批制度改革是推动政府职能转变、深化行政管理体制改革、建设服务型政府的重要抓手和突破口。面对长期以来群众反映的办事难、时间长、效率低等突出问题，近年来，太原市站在效能政府建设是事关改革发展全局的高度，以更大的勇气和魄力深化行政审批制度改革，切实推动政府职能转变，努力建设全国一流的服务型政府。太原市政务服务中心是集中办理行政审批、公共服务的综合性政务服务平台，共进驻34个行政部门、5个公共服务部门，办理审批事项1

28、15项、公共服务和便民服务事项100余项，年办件量10万余件。近年来，按照中央、省、市行政审批改革和政务服务中心建设的要求，太原市政务服务中心以投资者和群众需求为导向，以转变政府职能、提高行政效能、方便群众办事为目标，以政务服务平台为载体，以“两集中、两到位”体制突破和机制创新为关键，围绕“简、改、优、管”全方位推进，最大限度地简政放权，最大限度地深化体制机制改革，最大限度地优化流程，最大限度地提高行政效能，基本实现了审批服务的集中、公开、限时办理。一、从简政放权入手，行政审批实现“五个简化”。按照 “凡是上级取消的一律取消、凡是红头文件设定的一律取消、凡是以备案等名义实施的一律取消、凡是先进

29、省市取消的一律取消、凡是量大面广基层便于实施管理的一律下放”的要求精简审批事项。一是大幅精简行政审批事项。近年来，通过取消、合并、下放等举措，行政审批项目由原来的383项减少到168项，减幅56.1%。2014年除承接中央、省下放审批事项外，又净减少17项，目前市级保留行政审批事项151项。二是加大审批事项及权限下放力度。2013年将73项审批事项下放县区办理，2014年又下放92项审批事项和事权。三是减少前置审批。取消工商登记前置审批30余项，取消了投资项目审批中互为前置的审批事项，项目立项、核准仅保留规划、国土审批。四是简化审批事项申请材料。累计减少申报材料264项，规范材料337项，极大

30、地方便了办事群众。五是简化了办理环节。将每项审批事项的办理环节压减到5个以内，审批环节平均减少近70%。二、以体制改革为核心，强力推进“两集中、两到位”体制突破。原有体制下行政审批分散在部门不同处室和人员，群众办一件事要跑多个部门多个处室，经过办事员到副局长甚至局长层层审批，需要少则几十天、多则几个月，既降低了审批效能，也形成了重审批、轻监管、轻服务的“选择性”履职，虽然成立了政务服务中心，但窗口“只挂号不看病”。为此，市委、市政府决定突破体制瓶颈，全面推行“两集中、两到位”。将34个部门分散在106个处室的审批职能全部集中到各部门新成立的审批处（如发改委将原来的14个处审批职能集中到一个处）

31、，审批处整建制进驻到市政务服务中心，“一个窗口”对外审批服务。各部门向首席代表（审批处长）充分授权，将原来的层层审批简化为办事员首席代表两个层级，专家论证会、联审会在中心现场召开，首席代表签发，在中心办结。中心窗口由形式转变为实体性的“办事处”， 从体制上解决了存在的衙门层级、官僚习气，群众办事不再“门进门出、楼上楼下”到处跑。三、以优化流程为重点，创新“一口进出、限时办结、并联办理、闭环运行”的审批服务机制。行政审批改革在简政放权的同时，还要管住管好、优化流程、提高效能。太原市从单一事项、跨部门事项、审批加服务三个方面进行优化，着力解决流程“碎片化”问题，对行政审批服务流程进行系统化、全程优

32、化。一是优化单一审批事项办理流程。对每个事项细化了具体办理流程，绘制了流程图，明确了责任人和时限,每个部门的工作人员都成为流程上的作业者、勤务员。审批服务事项按即办件和承诺件进行了分类，当场办结的即办事项增加到31项，承诺事项平均办理时限压缩到7个工作日内。二是优化跨部门审批并联办理流程。改变原来串联办理流程，推行了部门之间并联办理流程，各部门审批事项在政务服务中心统一受理、同步办理。推行了工商、国税、地税、公安、质监五部门“五证联办”，一次申请、并联办理、内转外不转。三是优化审批加服务的系统化流程。以服务投资项目为中心对审批服务流程顶层设计，将行政审批、公共服务、中介服务统一纳入，形成系统化的全生命周期流程。2012年1月起，在太原市政务服务中心搭建了项目立项、规划设计、施工准备、竣工验收4个阶段的投资项目联合审批服务平台。将16个部门39项审批事项、20项事业单位和水、电、气、热等公共服务事项、29项中介服务事项整合纳入流程、三层联动。行政审批4