公共财政制度.docx

1、公共财政制度第二章 公共财政制度（16605）2008年3月，温家宝总理在回答中外记者时说：“我们要推进财政体制改革，使公共财政更好地进行结构调整和促进经济发展方式的转变，更好地改善民生和改善生态环境。”公共财政制度是和谐社会的基石，建立公共财政制度是我国未来财政改革的重要目标。公共财政，是以满足社会公共需求为主旨而进行的政府收支活动或财政运行模式。公共财政制度则是现代市场经济条件下，国家为保证公共财政活动所建立的法律和政策规范，是国家对公共财政活动的内容、目标、组织机构、行为主体、管理方法、运作程序等方面的原则规定。公共财政制度是一国经济的重要组成部分。按具体内容，公共财政制度可分为公共预算

2、制度、公共支出制度、公共收入和税收制度、公债制度、公共财政管理制度、固有资产管理制度等。第二次世界大战以后，西方国家普遍建立了公共财政制度。公共财政制度是与市场经济相适应的一种财政体制和运行机制，是市场经济国家通行的财政体制和制度。是经济市场化和国际化的必然要求。第一节 财政与财政体制 财政是一种国家或政府的经济行为。财政体制的确立取决于多方面的因素，既要受政治经济环境的制约，又要受到历史文化传统的影响。毫无疑问，不同的国家或不同时期的财政体制是不一样的，并必须随着客观情况的变化而不断改革和完善。1998年，我国就提出建立公共财政，并逐步将财政体制纳入法制化轨道，实行规范管理，接受社会监督，做

3、到民主理财和科学理财，通过努力，最终建成公共财政制度。一、 财政1财政的涵议从经济学的意义来理解，财政是一种以国家为主体的经济行为，为了实现国家职能，参与社会产品的分配和再分配，以及由此而形成的国家与各有关方面之间的分配关系。财政包括财政收入和财政支出两个部分。同时，财政又是政府集中一部分国民收入用于满足公共需要的收支活动，以达到优化资源配置、公平分配及经济稳定和发展的目标。2财政的起源财政一词最早起源于西欧。1315世纪，拉丁文finis是指结算支付期限的意思，后来演变为finare，则有支付款项、裁定款项或罚款支付的含义。到16世纪末，法国政治家波丹将法语finances作为财政一词使用，

4、认为财政是“国家的神经”，随后逐步泛指国家及其他公共团体的理财。中国古代一般采用国用、国计、邦计、度支、理财等词语。“财政”一词出现在中文词汇中至今却只有百年的历史。据考证，清朝光绪24年（1898年），在戊戌变法“明定国是”诏书中有“改革财政，实行国家预算”的条文，这是在政府文献中最初启用“财政”一词。“财政”一词是日本明治维新以后传入中国的。孙中山先生在辛亥革命时期，宣传三民主义曾多次应用“财政”一词强调财政改革，中华民国政府成立时，主管国家收支的机构命名为财政部。美国政府相应机构的英文用词为“Department of Treasury”，其本意是金库或国库，在我国也译为财政部。3财政职

5、能的理论分析从理论上分析，财政的职能可以概括为三个方面，即：资源配置、收入分配、稳定和发展。 （1）资源配置职能由于市场存在失灵，市场自发形成的配置不可能实现资源配置最优化，因而需要政府介入和干预。财政的配置职能是由政府介入或干预所产生的，其特点和作用是通过本身的收支活动为政府提供公共物品、提供经费和资金，引导资金流动，弥补市场的失灵和缺陷，最终实现全社会资源配置的最优效率状态。财政配置的机制和手段有五方面：第一，根据政府经济职能确定财政收入占GDP的合理比例，从而实现资源配置总体效率。第二，优化财政支出结构，保证重点支出，压缩一般支出，提高资源配置的结构效率。第三，合理安排政府投资的规模和结

6、构，保证国家的重点建设。第四，通过政府投资、税收政策和财政补贴等手段，带动和促进民间投资、吸引外资和对外贸易，提高经济增长率。第五，提高财政资源配置本身的效率。 （2）收入分配职能在市场经济条件下，由于各经济主体或个人所提供的生产要素不同、资源的稀缺程度不同，以及受各种非竞争因素的干扰，各经济主体或所获得的收入会出现较大的差距，甚至同要素及劳动投入不相对称，而过分的悬殊将涉及社会公平问题。因此财政的收入分配职能主要是确定显示公平分配的标准和财政调节收入分配的特殊机制和手段。财政实现收入分配职能的机制和主要手段有四方面：第一，划清市场分配与财政分配的界限和范围。第二，规范工资制度。第三，加强税收

7、调节。第四，通过转移支付，如社会保障支出、救济金、补贴等，使每个国民得以维持起码的生活水平和福利水平。 （3）经济稳定与发展职能经济稳定包含充分就业、物价稳定和国际收支平衡等多重涵义。发展是通过物质生产的不断增长来全面满足人们不断增长的基本需要。财政实现稳定和发展职能的机制和主要手段有四方面：第一，经济稳定的目标集中体现为社会总供给和社会总需求的大体平衡。第二，在财政实践中，可以通过一种制度性安排，发挥某种“自动”稳定作用。第三，政府通过投资补贴和税收等多方面安排，加快公共设施的发展，消除经济增长的瓶颈，并支持第三产业的兴起，加快产业结构的转换，保证国民经济稳定与调整发展的最优结合。第四，财政

8、就切实保证社会的公共需要。4我国现阶段财政职能定位实现科学发展，建设服务型政府和构建和谐社会都对我国现阶段的财政职能定位提出了侧重点不同的要求，以满足这些要求为导向，财政职能应当重新定位。（1）维护政权。维护政权是财政最基本的职能，主要是提供纯粹公共产品，维护国家机器的正常运转，保障社会正常秩序，具体包括国防、外交、司法、社会稳定和基本的社会管理。维护政权是任何经济体制下财政都应当履行的职能，也是各个国家具有基本相同内涵的一项财政职能，体现了“以财行政”的本质含义。维护政权为经济社会发展提供了最基本的制度保障环境。（2）公共服务。按照公共服务的层次划分，现阶段我国财政的公共服务职能包括两个方面

9、，即基本公共服务职能和社会化服务职能。基本公共服务职能是指基于公平正义和以人为本的准则，由财政向社会公众普遍提供最基本的生存条件和生活保障。社会化服务职能则是指基于效率和社会发展现实的考虑，由企业和社会中介组织在财政协助下提供公共服务，管理社会公共事务。第一，基本公共服务均等化。基本公共服务职能首先要保障基本公共服务的提供，包括义务教育、医疗卫生、社会保险、社会福利和社会救助、基本住房保障。当前财政基本服务职能的首要重点是实现基本公共服务均等化，使公众普遍分享经济发展成果。由于历史的原因，目前财政在提供基本公共服务方面存在缺位，必须通过加大财政投入加以克服。一方面要增加财政投入基本公共服务的总

10、量；另一方面要在承认区域差异基础上实现基本公共服务均等化，保证统一的最低公共服务标准在全国范围内得以实现。第二，收入、财富再分配。基本公共服务职能的第二个重点是要在兼顾效率与公平，更加注重在公平的原则下调节收入、财富再分配，遏制收入、财富分配两极分化的趋势，消除可能引发社会冲突的潜在经济根源。必须在实现基本公共服务均等化的同时，调整优化税收手段，完善对所得课税和财产课税的税收体系，发挥税收对收入、财富再分配的调节作用，实现收入、财富的合理再分配。基本公共服务均等化和相对公平的收入再分配有助于提高居民消费倾向，扩大社会总消费，改善经济增长需求动力结构，这意味着财政基本服务职能的发挥有助于财政经济

11、发展职能的实现。同时，财政经济发展职能的有效发挥也有助于削弱收入、财富分配的两极分化。第三，社会化服务。财政的社会化服务职能与我国公共服务社会化的发展趋势相联系。在社会服务需求日益膨胀的情况下，政府缺乏足够的效率和充分的资源来满足社会需求，势必要求政府将大量公共服务职能委托由企业和社会中介组织实施，即为公共服务社会化。我国财政公共服务职能的特殊性就在于，一方面要大力发展基本公共服务，实现基本公共服务均等化；另一方面又面临公共服务社会化的压力，要以适当的方式寻求公共服务提供效率与满足社会需求之间的平衡。财政社会化服务职能体现为政府以组织者、管理者、协调者和资助者身份间接向社会公众提供公共服务。（

12、3）经济发展。现阶段我国财政的经济发展职能主要包括两个层次：一是经济稳定职能，即平抑经济波动，保持宏观经济稳定。二是经济结构调整职能，着力解决目前经济发展中存在的结构性矛盾，推动经济长期可持续发展。应该说，财政的经济发展职能是现代市场经济国家财政职能的共性内容。而对于中国这样的发展中、转型中国家，由于市场机制不健全、不完善，客观上需要更加注重发挥财政的经济结构调整职能，发挥政府弥补市场失灵和替代市场的重要作用，以推动经济长期持续发展。第一，经济稳定。财政的经济稳定职能是指运用财政政策平抑经济波动，为经济社会发展提供稳定的宏观经济环境。通过财政自动稳定器和相机抉择政策，调节经济运行中的社会总供给

13、和总需求，实现社会供求平衡，防止由于社会总供求失衡而导致宏观经济大起大落。 第二，经济结构调整。财政经济结构调整职能的履行，实际上就构成了现代市场经济体制框架内的产业政策。产业政策包括部门产业政策、横向产业政策和产业集群政策。部门产业政策是财政以直接介入方式扶持特定产业发展，如财政补贴、税收减免、直接投入、优惠贷款、政府采购等。横向产业政策即研发政策，注重创造环境和支持研发，建立公平竞争的法规环境，通过财政直接投入、税收优惠等方式鼓励研发和成果转化，促进技术升级，加强基础研究，扩大市场准入。产业集群政策即中观产业政策，主要是促进产业在区域内纵向和横向分工体系的形成与完善，财政在其中所发挥的作用

14、比较有限。依据我国经济发展中面临的主要矛盾，我国现阶段产业政策应逐步由传统部门产业政策向侧重创造环境和支持研发的横向产业政策转变。财政的经济结构调整职能重点应该是完善市场机制作用；支持研发，增强自主创新能力；推动经济发展方式转变和产业优化升级；促进经济与自然、环境协调发展。（4）社会协调经济社会长期可持续发展应该是统筹协调发展。当前我国经济社会发展中存在的城乡之间、区域之间发展不协调已经对经济社会长期可持续发展形成了障碍，客观上要求财政重视发挥协调城乡发展、地区发展的作用，而且相对于政府其他手段，财政在统筹协调发展方面具有优势，如转移支付。我国现阶段财政要具有社会协调职能。相应地，社会协调职能

15、主要体现为两个方面：城乡协调和区域协调。二、财政体制财政体制也叫财政管理体制。指国家通过规定各级政权管理财政收支的权限和各企事业单位在财务管理上的权限，据以处理国家各级政权之间，国家与企事业之间的财政分配关系的管理制度。它是国家财政管理工作中的一项主要制度。财政体制包括预算管理体制，企业财务管理体制，事业财务管理体制，税收管理体制，基本建设管理体制等。人类社会迄今为止存在着三种经济体制，从而也相应有着三种财政类型。这就是与自然经济相适应的“家计”财政，以及与计划经济相适应的“计划”财政，与市场经济相适应的“公共”财政。财政制度也随着社会变革而不断进步，随着世界改革的潮流而不断调整和完善。建立和

16、完善公共财政体制是当今世界的总趋势。1自然经济条件下的“家计”财政自然经济条件下，奴隶制和封建制王室财政模式统称为“家计财政”。由于“普天之下莫非王土，率士之滨莫非王臣。”因此，整个国家的财产，不管实际掌握在谁手中，最终都来源于君主或为君主所有。在这种情况下，国家财政与王室财务并无本质区别。虽然在有的地方也曾在形式上将二者分离，但实际运作过程中，王室财务可以随意动用国家财政的收入而不必付出代价。由于君主直接掌握着土地等重要的生产资料，财政收入的主要来源并不是以公共权力的身份获取的税收等公共收入，而是来源于王室的财产收入或特权收入，如地租、专营收费等。而财政支出基本都是满足王室和整个官吏阶层的消

17、费性需求，即使存在兴修水利、防灾救灾等公共项目开支，其目的也是维护君主自己“家天下”统治的稳固。君主的命令即法令而导致的财政收入和支出的有很大的随意性，以及王室财政不受监督，任其挥霍则更是一个普遍现象。尽管其财政活动也是以国家的名义强制地、无偿地参与国民收入的分配，但是国家的代表是君主，不管是政治权力，还是财产权利，君主都可视其为“私权”。在这种历史背景下，“私人”与“公共”的区分因为缺乏对应的参照系而成为不必要，国家财政成为王室的“家计”财政就是自然而然的了。自然经济条件下的“家计”财政与其所处的经济体制一样，随着市场因素对自给自足经济状态的突破，“家计”财政 日益受到削弱和动摇，渐而为适应

18、市场经济需要的公共财政所取代。这个过程虽然漫长，但是随着商品生产和商品交换的日益发展和新兴资产阶级最终掌握政权，公共财政先后在各资本主义国家确立，并且其内容也随着经济的发展而日益丰富和完善。2计划经济体制下的“计划”财政计划经济体制下的“计划”财政。计划财政不是一般的以国家为分配主体的财政模式，而是特指在计划经济体制下财政活动的一种特殊历史类型。“计划”财政不同于“家计”财政，作为财政主体的国家完全摆脱了“家计”财政下“君临天下，唯我独尊”的状态。在政治上，国家是全体人民利益的代表，是全民所有制财产的所有人。“计划”财政也不同于“公共”财政，它建立在比较纯粹的全民所有制基础之上，虽然从政治上而

19、言人民的利益和需要是摆在第一位的，但在经济实现途径上，国家利益和国家需要是至高无上的，而个人或企业的利益即使不是完全被否定，也是被压抑到尽可能低的程度。在这种情况下，建立在私人需要基础上的公共需要也缺乏产生的土壤，国家财政的阶级性被强调到了无以复加的程度。“计划”财政的基本特征有以下三方面。（1）“计划”财政是国家计划配置资源的基本手段在计划经济体制下，由于生产资料几乎全部集中在以国家为所有者和直接经营者的全民所有制企业中，包括集体所有制企业也采取了类似于全民所有制的国家经营形式。因此，财政对效率发挥着直接的作用，即政府直接以指令性计划组织和安排整个社会的经济活动，财政也就取代了企业和个人，成

20、为社会资源配置的基本承担者，企业的人财物、产供销以及价格等基本经济要素的配置，都是由国家制定的国民经济计划确定的。与此相适应，国家财政不仅包括直接以国家名义发生的收支活动，而且还深入到了国营企业的内部财务，将国营企业的内部分配也纳入到了财政的范畴。这使得企业的一切利润和折旧基金上缴财政，企业所需流动资金、基本建设也由财政按照国家计划拨付，连企业人员的工资也是由财政决定和支出的。这样一来，计划经济体制下的“计划”财政虽然不同于君主时期的“家计”财政，但是又变成一个庞大的“企业财务”，整个国家是一个大企业，而各个企业无非是一个个无法和不需独立核算的车间，一切资金流动都必须经过“企业财务”之手，这的

21、确可以作为当时“国家”财政的一个形象描述。（2）“计划”财政是促进社会公平的重要手段计划经济时期的“计划”财政对公平的关切程度远不如市场经济条件下的“公共”财政。这并不是因为社会主义国家不重视公平，而是因为当时的分配政策所造成的已经是一种低水平的平均状态。人们的收入只能通过劳动获得，而且由于积累与消费政策所致，已经压低到了不能再低的程度。国家财政通过统一的工资政策已经可以控制这一点，而这恰恰又是当时的人民和国家所能理解和接受的公平。正因为如此，“计划”财政直接通过收支对社会成员的贫富差距加以调节的作用是非常明显的，不存在大规模的个人所得税等税收去削弱高收入阶层的富裕程度，也不存在用大规模的财政

22、济贫支出来改善低收入阶层的贫穷状态。这与市场经济条件下由于市场的自发作用导致贫富不均而必须通过财政予以大规模调整的状况形成鲜明的对比。（3）“计划”财政是调节宏观经济的基本工具在计划经济体制下，财政对宏观经济的稳定运行起着直接的调控作用。由于社会财富的绝大多数掌握在国家手中，因此国家一方面通过财政控制社会总需求，另一方面通过增加或减少财政的直接基本建设投资量，来加快或减缓经济的发展速度，以财政平衡求得宏观经济总量的平衡，以保持国民经济的正常稳定发展。与此同时，国家的直接投资还可以决定国民经济结构的形成和变动。因此，政府计划安排的财政投资的结构和比例是否合理，就成为国民经济结构平衡发展的关键。这

23、与市场经济条件下财政只可能通过年度财政赤字弥补有效需求的不足，以维持和恢复宏观经济总量平衡，而无法也无需引导社会资源的经济结构配置也是大不相同的。简言之，计划经济时期存在的是“计划”财政。这一时期财政从原来就属于国家的国营企业取得收入，财政支出则是国家为自己承担的经济建设任务提供资金。这是一个以国家的自我服务为直接目的的财政类型。3市场经济体制下的公共财政所谓公共财政，就是以满足社会公共需求为主旨而进行的政府收支活动或财政运行机制模式。它是与市场经济特点和发展要求相适应的一种财政类型。其中的社会公共需求，是指社会作为一个整体或以整个社会为单位而提出的需求，因其具有非排他性和非竞争性的特征，而与

24、一般的个人消费需求或某些局部的社会群体消费需求相区别。公共财政具有公共性，即公共财政是社会公众的财政，着眼于满足社会公共需求；公共财政具有法制和民主性，即财收支行为的规范化和民主化；公共财政具有非营利性，政府作为社会管理者以追求公共利益为己任，是对所有国民提供一视同仁的服务。其中公共性是其核心。第二节 公共财政制度的本质特征公共财政制度是国家财政活动的基本保证。目前世界上大多数国家已经或正在建立公共财政制度，公共财政制度已成为现代国外财政制度的一般形态。建立公共财政制度是新时期推动财政管理规范化、科学化，实现依法理财的必然要求。公共财政制度具有以下特征。一、提供公共品和满足公共需求公共财政制度

25、具有公共性特征。提供社会公共品和公共服务是其最基本的准则。公共财政的主导目标、工作的重心就是满足社会的公共需求。在现代市场经济条件下，国家财政活动以提供社会公共品为基本内容，体现了政府的职责，体现了财政活动与市场活动既相互分工、又相互补充的关系。也正是在这个意义上，现代国家财政才成为公共财政。从社会资源配置的角度看，私人市场配置活动以自身利益最大化为目标，通常向最有利的产业和产品领域集中资源，若财政配置活动不是定位于私人市场活动之外的公共品领域，不仅使社会需要不能满足，而且会造成资源的重复配置和浪费。资源有限性在客观上也要求国家财政活动遵循分工与效率原则。美国着名财政学家马斯格雷夫认为，市场机

26、制的缺陷要求公共政策的纠正和补偿作用，除了提供公共品、优化社会资源配置之外，现代国家财政还应发挥调节社会收入分配，保证经济稳定运行的功能。财政收入对于收入分配调整和平抑市场波动具有重要作用。公共品提供也包含着公众按各自能力公平地缴纳税收，以及根据经济运行调整提供量并相应调整税收的问题。所以，公共品提供准则构成公共财政制度的基础和核心。与此相对，封建专制财政是君主以维护其专制统治为准则的;而传统的政府财政则是一种自我利益型财政，它忽视公共品的提供，利用权力来扩大利益范围。它们都抑制社会发展和经济增长。正是由于封建社会的长期停滞和市场发展中经历的一系列的震荡或冲击，各国才逐渐抛弃旧的财政制度，开始

27、向公共财政制度转变。二、公共选择和民主监督公共财政制度在管理运行上必须具有现代意义上的公开性、透明度、完整性、事前确定，以及严格执行的预算。公共财政制度还体现了宪政与民主精神，从宪政层面给政府的财政活动以制度约束。这些来自公众的钱都是公权行使的对应财力，必须完整的进入预算文件，对公众做交代，接受公众监督，减少可能发生的运用公权中的公众资源错误配置。在这样的理念之下，必然要强调预算的完整性。公共财政制度与其他财政制度的区别，也在于它以公共选择和民主监督为运行机制。公共财政提供公共品这一本质内容客观上要求实行财政民主化，要求政府将包括所有收入和支出在内的财政预算方案和执行状况完整地向社会公布。以公

28、开透明和民主选择的方式让公众参与决策和表达对公共品的偏好与需求，对财政活动进行监督和管理。从实践看，在市场经济条件下，政府也是经济人，缺乏适当的约束机制，政府从事财政活动也会优先考虑自身利益;同时，公共品的具体内容和需求也是不断变化的，即使是一个负责任的政府，也很难准确地把握公共品的内容范畴和提供规模，只有采取公共选择的方式，才能保证财政决策的合理性和公共性。因此，只有采取公共选择和民主监督的方法，才能抑制财政腐败和保证财政的公共性。公共选择和民主监督是公共财政所要求的运行机制。财政制度是广义政治宪章的一个组成部分。很多国家在宪法、基本法中都明确规定财政活动的原则和机制。现代国家在财政活动中运

29、用公共选择和民主监督机制，对于转变政府观念和行为，使财政沿着民主化和规范化的方向发展意义重大。封建财政和传统的政府财政之所以不同于公共财政，关键是缺乏这种公共选择和民主监督的机制，它不反映公众意愿和社会要求，不依据民主决策规则来确定财政收入和支出的规模与方向，不以公共品提供为宗旨。封建财政和传统政府财政是一种权力型财政，公共财政是民主型财政，国家财政是否实行公共选择和民主监督机制，是公共财政制度与传统财政制度的分水岭。 三、财政分权，事权与财力相适应公共财政制度是分权财政，公共财政的公共性、民主性以及效率要求，是它在财政活动的组织和管理上坚持中央与地方分权的内在原因。从公共品的适用范围看，公共

30、品既有全社会共同需要的全国性公共品，也有适应各个地区需要的地方性公共品，只有根据不同范围内的公共需要，采取分权和分层提供的方式，才能满足整个社会和各个地方的需要，才能真正保证财政的公共性和民主性。同时，从财政活动的效率看，中央与地方划分事权和财力，可以调动各级财政的积极性促使各级政府和财政能动地开展工作，形成公共服务上的创新和竞争机制，从而提高公共品提供的效率、优化财政资源配置。公共财政的收支安排是以公共利益最大化，而不是以政府投资赚钱或投资赚钱的因素为出发点和归宿。即便是有时提供物品或服务的活动也会附带产生数额不等的收益，但其基本出发点和归宿仍然是满足社会公共需要，而不是盈利。相反，封建财政

31、和传统的政府财政制度是一种高度集中、僵化和低效率的制度，中央财政和地方财政是一种支配与被支配的关系。由于缺乏财政自主权，地方财政很容易形成依赖习惯，很难自发地对本地居民的要求做出积极回应，更难期待地方财政会有所创新。公共财政制度提倡分权模式，重视地方财政的作用和创新精神，充分顾及地方利益，并不是倡导各级财政完全独立，而是要建立一种以分权自主为基础，又具有合作协调功能的结构体系，从总体上和各个部分上适应现代市场经济的发展。在联邦制国家，财政分权协调的结构模式是与宪法规定的政府关系一致的，又称为财政联邦主义模式。在非联邦制国家，财政分权协调结构是以宪法或财政法中的有关规定为基础的。第三节 公共财政

32、制度形成和发展公共财政制度的形成与发展是人类文明史上的历史进步。英国公共财政制度变迁分析（经济科学出版社2009）一书，通过分析英国国家财政制度的变迁，证明财政制度的演变往往是“纳税人与专制王权争夺财政权”的历史过程。公共财政制度的不断改革与发展正是在不同时期这一历史过程的延续和制度本身的完善。世界公共财政制度的历史资源和文明资源必将对发展中国家的经济社会转型产生深远影响。一、公共财政制度形成的社会背景第二次世界大战以后，大多数国家开始建立公共财政制度。第一，因为一次大的经济危机和两次世界大战的教训，必然要求建立一个能够有利于社会稳定，体现公平正义、民主宪政精神的财政制度框架。第二，因为被世界大战所打断的工业化过程需要继续推进。工业化使生产专业化和社会化程度进一步提高，技术进步加快，使市场竞争和工作压力增大，使劳动就业、教育培训、医疗卫生、住房交通、生态环境问题社会化，家庭、个人、企业和社会团体都难以应对。同时，社会生产力的发展使社会财富大量增加，客观上为公共财政制度的建立和发展提供了物质条件。二、公共财政制度形成的理论依据1954年，着名经济学家美国的保罗?萨缪尔森发表公共支出的纯理论一文，提出公共品概念，并运用一般均衡分析方法证明财政提供公共品可以优