中国土地制度概况.docx

1、中国土地制度概况第i章土地制度的一般与我国城市 土地制度概况i.i 土地制度的一般土地制度是一个经济社会的基本经济制度。从较为广泛的意义上来说，它是一定社 会历史条件下的土地经济运行中的各种经济规则和经济关系的总和。研究所指的土地制 度，包括土地所有制度、土地使用制度、土地管理制度等几个方面的主要内容。i.i.i土地所有制及其发展趋势所谓土地所有制，是指一定社会历史条件下人们拥有土地的经济形式。通常，它需 要通过国家法律的确认并受到保护。土地所有制是土地制度的核心和基础。一般而言，土地所有制作为社会生产关系的基本组成部分，是由社会生产方式所决 定的。而社会生产方式归根到底又是由社会生产力的发展

2、水平决定的。因此，历史地看， 土地所有制的发展，最终是由社会生产力的发展状况决定的。当然，在每个具体的历史 时期，土地所有制的具体形式还要受到社会制度、政治经济体制、历史传统与习俗、要 素禀赋状况、技术发展水平等多方面因素的影响，因其不同而不同。现阶段，从世界范围内看，土地所有制的形式是多种多样的。即使是社会制度相同 的国家，土地所有制的具体形式也是有差别的。对此，有的学者经过比较、综合，认为 当今世界上的土地所有制形式主要有 14种，并对这些不同的土地所有制形式的公私程度进行了比较排列，如图 1.1所示。土地所有制形式的多样性使我们看到，实际上土地所有制并不是可以简单地理解为 私有制和公有制

3、两种，而是在公有和私有之间存在着一系列形式。在一个国家或一个经 济社会中，往往同时存在几种土地所有权形式。例如， 在我国，农村土地的集体所有制与城市土地国家所有制，就是两种公有程度不同的所有制形式。私有程度图1.1各种土地所有制形式的公私程度注：1.表示土地的全人类所有一一共产主义所有； 2.表示土地的全民所有；3.表示土地的国家所有；4.表示土地的 公共部门所有；5.表示土地的合作集体所有；6.表示土地的部落、氏族所有；7.表示仅限于自用的私有；8.表示有一定 支配权的土地私有；，； X.表示绝对的无任何约束的土地个人所有。柴强.各国（地区）土地制度与政策.北京：北京经济学院出版社， 199

4、3, 110。作者认为，主要的土地所有制形式有:全民与国家所有、国家与中央政府所有、国家与各级政府所有、各级政府分别所有、国王与国家所有、土地上级所有权归 国家所有、合作组织集体所有、公共事业部门或团体所有、部落（或氏族、村社、宗族）所有、数人合有、数人共有、股 份公司式所有、区分所有建筑物持分所有土地、个人所有等。柴强.各国（地区）土地制度与政策.北京：北京经济学院出版社， 1993, 18对于土地所有制形式之间的比较分析，究竟是公有程度高好，还是私有程度高更有 效率，其实是一个争议很大的问题。对此，不妨看一下资本主义国家土地所有制的发展 趋势，从中或许可以得到一些感受和启示。1.趋势之一：

5、对土地私有的限制过去，可能认为土地私有意味着私人可以对其占有土地进行任意的使用、处分等。 但事实上，如果略加深入地比较和分析资本主义各国土地所有制的形式及其发展，就不 难发现这样一个引人思考的现象：随着社会经济的发展，当今即使在“私有财产神圣不 可侵犯”的资本主义国家，土地私有权也受到政府越来越多的限制、干预和管理。这些 政府的干预和管理，归纳起来，大致有两个方面：一是对土地拥有、土地市场交易行为的限制和管理。对土地拥有的限制和管理，主 要体现在土地私有权的取得、禁止私有的土地、私有土地的面积、对私有土地的征收等 方面。对土地市场交易行为的限制和管理，则主要体现在交易土地种类的限制、土地交 易

6、的价格管理与分配调节方面。二是对私有土地使用的限制、干预和管理。主要体现在土地产业用途、土地整理、 禁止闲置以及建筑规划控制（高度、容积率、覆盖率、与环境和谐度等）等方面。私有土地的这两个方面的限制，实际上体现着现代社会经济发展的必然要求：其一， 土地的稀缺引致的分配不公，受到公众、社会和政府越来越多的重视。这是因为，这种 不公如果不加以限制，反过来也会限制土地资源配置的效率。其二，土地私有分割与土 地利用空间联系之间的矛盾日益突出，社会经济的发展要求土地利用摆脱私有权的局部 性和狭隘性，提倡土地利用的整体性和系统性。这从经济学意义上可以将其归结为是要 素私有权与要素利用外部性之间的矛盾，而这

7、种矛盾，仅仅依靠市场机制是难以协调的， 往往需要政府进行有效的规制。2.趋势之二：对土地公有和私有比例的调节成为一种政策杠杆即使在土地所有制以土地私有制为主体的国家或地区， 也并不排斥公有土地的存在。而且，从当今世界范围内来看，也并不存在全部土地都归私人所有的国家或地区。资本 主义国家在其历史发展过程中，往往会根据社会经济发展的具体需要（这实质上是一个 很好的社会选择案例），调节公有土地与私有土地之间的比例关系。因此，土地公私之间 的比例调节，本身也就成为一种调节土地利用的杠杆。对此，伊利和莫尔豪斯是这样描 述的：“每逢土地的迅速开发似乎有必要的时候，我们就把这件事交给个别私人去办。另 一方面

8、，每当土地似乎有不给私人使用的必要时，我们就像在某些情况那样，把它收归公有。”以美国为例，据有关资料显示， 20世纪80年代，美国全国土地中，59%为私人所有，39%为公有（联邦政府32%，州及地方政府7%）,另有2%为印第安人保留地。2000 年左右，美国土地所有制比例为， 51%为私人所有，47%为公有，2%为印第安人保留地。这可以大体说明美国公有土地比重的上升趋势。1.1.2土地使用制度土地使用制度是对土地使用的程序、条件和形式的规定，是土地制度的另一重要组 成部分。在土地制度中，土地所有制决定着土地使用制。在每一个社会历史形态中，都 存在着与土地所有制相适应的土地使用制及其具体形式。土

9、地使用制不仅是土地所有制 的反映和体现，同时也是实现和巩固土地所有制的一种形式和手段。任何一个社会，只要存在土地所有权，土地使用就必须遵循一定的规则。在土地所 有权与土地使用权分离的情况下，土地所有者和使用者都要按照一定的规范（程序、条 件和形式）来确定双方的权利和义务。而通常情况下，土地所有者和土地使用者之间的 这种经济行为要受到国家政权的干预、调节和必要的限制，不仅资本主义国家如此，社 会主义国家更是如此。作为对土地所有制的实现和巩固，土地使用制有其相对独立性。某种意义上讲，在 一个特定的社会发展阶段，因为土地使用制直接规定土地的使用规则、方法和机制，所 以更具重要意义。1.1.3土地管理

10、制度土地管理制度是国家政府对土地资源在宏观上进行管理、监督和调控的制度、机构 和手段的综合。由于土地资源的特殊的社会经济性质，几乎任何一个国家的政府，无论在何种所有 制条件下，都会以社会代表的身份，对土地资源在宏观上进行管理、监督和调控。土地 管理的基本目的在于：维护已经确定的土地所有制和土地使用制，尽可能保证土地资源 的合理有效的利用。实施土地管理的手段主要有立法手段、行政手段、经济手段、计划 和规划手段、政策手段等。伊利，莫尔豪斯.土地经济学原理.北京：商务印书馆， 1992,162免柴强.各国（地区）土地制度与政策.北京：北京经济学院出版社， 1993, 21王怀坤.形散而神不散一一美国

11、土地制度考察与借鉴.国土资源报， 2001年2月9日第3版。土地管理机构的设置，不同国家根据自己的情况，选择了不同的模式，归纳起来， 可以分为两大类：一类是分类分级管理模式，例如美国、加拿大；另一类是垂直统一管 理模式，例如日本。我国的模式，应当说两种模式兼而有之。1.2我国城市土地制度的概况1.2.1我国城市土地的国家所有制我国宪法规定，城市土地属于国家所有。由社会主义国家代表全体人民拥有所 有的城市土地。因此，我国城市土地所有制具有三个基本特征：第一，城市土地所有权主体的唯一性。根据宪法以及有关法律的规定，国家是 城市土地所有权的唯一主体。第二，城市土地所有权行使的统一性。根据宪法及有关法

12、律的规定，城市土地 所有权只能由国家（中央政府）统一行使，非经国家授权，任何单位或个人都无权行使 城市土地使用权。在城市土地所有权行使的统一性的前提下，按照有关法规，中央政府 可以授权各级地方政府在一定范围和程度上行使城市土地所有权。第三，城市土地所有权与使用权的可分性。根据我国宪法和其他有关法规的规 定，国家作为城市土地所有权的唯一主体以及城市土地所有权行使的统一主体，并不等 于国家直接占有和支配所有的城市土地。国家在享有城市土地最终所有权的前提下，可 以将城市土地所有权的权能中的某几项派生而形成的城市土地使用权交给具体的用地者 行使。这种可分的形式，并不意味着国家放弃城市土地的所有权，而是

13、国家行使城市土 地所有权的一种有效形式。我国的城市土地国家所有制，从理论上讲，是具有优越性的：一方面，它有利于体 现社会分配公平的原则。随着人类社会的发展，土地资源的不可再生性、稀缺性，相对 于社会需求的广泛性之间的矛盾越来越突出。在这种情况下，土地私有表现出越来越多 的弊端，极有可能造成分配的严重不公和土地供应的僵化。相比之下，土地国有制显得 更为合理；另一方面，如前已述，在土地利用方面，它也可以有效避免土地整体利用与 土地私人所有之间的矛盾和冲突，使得土地的利用更能符合社会经济发展的需要、更能 体现公众的意志，从而有利于促进土地资源的合理配置。但是，从现实来看，所有权制度的优越性并不等同于

14、土地制度的全部，也并不一定会体现为现实的优越性。众所周知，城市土地国家所有权本质上是一种公共财产权，土 地资产是一种国有资产，与其他国有资产一样，也必然面临“所有权主体”如何体现以 及如何提高资产运作效率的难题。而解决问题的关键，对于城市土地而言，就在于城市 土地使用制度的完善与否。如果城市土地使用制度存在缺陷，不能适应社会主义市场经 济的发展需要，就必然会影响、抑制城市土地所有制优越性的充分发挥。1.2.2我国城市土地使用制度的历史与改革现状我国城市土地使用制度改革的性质，属于社会主义土地制度的自我完善与发展。城 市土地使用制度改革的目的，绝不是要改变城市土地的国有性质，而是要结合社会主义

15、市场经济发展的需要，消除传统城市土地使用制度的种种弊端，建立起一套既有利于巩 固和维护城市土地国有制、又有利于社会经济发展的新型的城市土地使用制度。1.改革以前的城市土地使用制度新中国刚成立的一段时间内，国家对城市土地曾实行有偿使用，无论是全民所有制 用地单位，还是集体所有制用地单位， 都必须向国家缴纳租金。 但是，由于1954年以后,我国建立了高度集中统一的计划管理模式，国有企业在财政体制上实行了统收统支，所 以，土地有偿使用制也相应地被取消。 1954年2月24日，财政习字第15号文件明确规定，“国营企业经市人民政府批准占用的土地，不论是拨给公产或出资购买，均应作为该 企业的资产，不必再向

16、政府缴纳租金或使用费；机关、部队、学校经政府批准占用的土 地，亦不缴纳租金或使用费”。对此，当时的政务院在其批复中是这样解释的： “国营企业、国家机关、团体、学校、军队使用的国有土地不再征收租金。因为，收取使用费或 租金，并非真正增加国家收入，而是不必要地提高企业的生产成本和扩大国家预算，并 将增加不少事务手续。”从此，全民所有制单位用地一律采取无偿划拨的方式。尽管集体 用地单位和个人用地仍收取使用费，但因数额较低，基本上也是无偿的。直至改革开放 以前，我国城市土地的使用基本上沿用这种单一的无偿划拨方式。城市土地的无偿行政划拨是指由用地单位提出用地申请，经县级以上人民政府依法 批准，在用地单位

17、缴纳土地补偿费、劳动力安置费等费用之后，将该幅土地无偿交付其 使用的行为。这一制度的特征是：(1)划拨手段的行政性。土地的划拨首先必须经县级以上人民政府批准，再由同级 土地管理部门负责实施。(2)使用的无限期性。以划拨方式取得的土地，除法律、法规另有规定外，没有使 用期限。(3)土地使用的无偿性。使用划拨土地的单位既不用缴纳租金，也不承担税赋。(4)土地使用权的无流动性。土地经划拨使用后，土地的所有权与使用权发生分离， 但土地使用权禁止买卖和流转，也就是说，禁止土地使用权的交易行为。从程序上看，城市土地划拨程序主要包括这样几个环节：(1) 申请。用地单位持经批准的设计任务书或初步设计、 年度基

18、建计划等有关文件, 向拟划拨土地所在的县级以上人民政府土地管理部门提出建设用地申请。(2)审核。由县级以上人民政府土地管理部门在收到用地申请之后，对建设用地进 行审核，划定用地范围，组织商定用地补偿、劳动力安置或者拆迁安置方案。(3)批准。由县级以上人民政府土地管理部门按规定权限报县级以上人民政府批准。 经批准后，由县级以上人民政府发给用地批准书。(4)划拨。由用地所在的县级以上人民政府土地管理部门根据批准用地文件所确定 的用地面积和范围，到实地划拨用地。(5)登记。项目完工后，由县级以上人民政府土地管理部门核查实际用地，经认可 后办理土地登记手续，核发国有土地使用证。从以上内容来看，城市土地

19、划拨的无偿主要体现在土地所有权收益方面，但并不是 完全没有成本，即土地使用者无须向土地所有者一一国家支付土地使用代价，但必须支 付有关的成本费用(主要包括补偿费、安置费、拆迁费等) 。所有权收益本质上是地租，与用地成本不同，两者不可以混淆。对于这一点，直至今日，在实际工作中仍有不少人 是认识不清的。显而易见，直接造成城市土地划拨使用的一个观点就是，国有企事业单位的收支都 是由国家统一管理的，是国家财政收支的一部分，在这种情况下，即使向其征收土地使 用租金，也“并非真正增加国家收入”，反而增加不必要的环节和手续。这种观点显然带 有当时浓重的计划色彩。从理论上讲，土地的无偿划拨使用，使得土地收益得

20、不到显化。土地收益尽管客观 存在，但它被包含在企业的总收益中，并没有相对独立的表现形式。在计划经济条件下， 国有企事业单位被看作是国家整个“大生产企业”中的一个部分或组成单位，没有独立 的经济利益，其全部收支均由国家统一支配。土地的所有者是国家，企业对土地的开发 利用投资也被列入国家的投资计划，属于国家投资计划的一部分，投资者也是国家，自 然土地收益的享有者只能是国家。加上企业资产本身属于国有资产，企业的总收益属于 国家，从产权方面看，并没有其他的产权主体，所以土地收益也就被包含在企业的总收 益中，统归国家所有。然而，实践证明，这种土地无偿使用制度对于土地资源配置是不利的。从形成划拨使用的初衷

21、来看，抹杀国家与企业之间、企业与企业之间的利益差异本身就是不现实的。2.城市土地有偿使用制度的建立党的十一届三中全会以后，随着经济体制改革的不断深化，城市土地行政划拨使用 制度的弊端日益暴露：(1)国家所有权虚化。由于城市土地的无限期使用，用地者成为真正的“土地所有 者”，本该归国家所有的所有权收益，被用地者无偿占有。(2)土地资源配置效率低下。土地的无偿、无限期、无流动性使用，使得城市土地 资源短缺和浪费现象并存，严重影响了土地资源的配置效率，城市土地利用呈粗放扩张 形态。(3)高估企业经营效益。土地使用的无偿性，使得尽管土地的使用效益是客观存在 的，但土地使用权并不被计入成本，大大降低了生

22、产经营的账面成本，从而“夸大” 了 企业的经营效益，同时也造成企业间的不公平。(4)抑制了市场价值规律作用的发挥。用地的无偿性和无流动性，使得土地资源的 稀缺性无法通过市场价值规律的作用表现出来，从而无法达到“地尽其力”的资源配置 目的，并造成市场体系和价格体系的不完整，严重制约了市场经济体制的建立与完善。(5)孳生土地交易黑市。尽管法律规定通过行政划拨取得的土地禁止任何形式的转 让，但由于供需的严重失衡，事实上总存在一个被扭曲、非公开的土地交易市场。(6) 严重影响城市建设投入产出的良性循环。 政府在城市土地划拨和使用中无收益， 造成城市建设投入资金回收困难，从而无法形成城市建设投入产出的良

23、性循环。在财政拮据的情况下，这也是造成政府在很长一段时间内忽视或压缩城市基础设施建设的重要 原因。行政无偿划拨用地制度日渐明显的负面作用，使得人们逐渐意识到土地制度改革的 必要性。而改革的方向，自然是针对划拨土地使用权的无偿、无限期和无流动的特点， 向着有偿、有限期、有流动性的使用权改革方向进行。最早的有偿用地是随着引进外资而出现的。 1979年，国务院颁布了中外合资经营企业法，其中规定：“中国合营者的投资可包括为合营企业经营期间提供的场地使用权。如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府缴纳使用费。 ”1980年，国务院又颁布了 中外合营企业建设用地暂行规定 ，规定“中

24、外合营企业用地，不论新征用土地，还是利用原有企业的场地，应计收场地使用费。 ”场地使用费一般包括土地使用费和场地开发费两部分，前者一般按年计收，后者可一次性计收。尽管从场地 使用费的费用水平来看，还不足以体现全部的所有权权益(两项费用之和远远低于后来实行的土地出让金水平。例如，当时北京为 1150元/年平方米，上海为 0.5100元/ 年平方米，天津为 0.570元/年平方米，广州为 0.370元/年平方米），但是，它 毕竟标志着我国城市土地有偿使用的开始。此后，为了将这一做法推广到其他类型的建 设用地，1983年，国家决定在抚顺市首先进行土地使用费征收试点。随后，深圳、大连、 重庆、西安、柳

25、州等十几个城市都开征了城市土地使用费，并制定了具体的实施办法， 取得了很好的效果。有偿出让土地使用权形式的正式出现是在 1987年下半年，当时深圳市率先试行了这一办法，使土地供应改变了以往只能依靠行政划拨的做法，引入市场机制，从而正式拉 开了城市国有土地使用制度改革的序幕。同年 11月，国家又批准了上海、天津、广州和 海南试行土地使用权的有偿出让和转让。不久，上海、深圳分别出台了上海市土地使 用权有偿转让办法、深圳经济特区土地管理条例。这些地方法规的制定和实施，标志 着我国的土地使用制度改革在理论和实践上都取得了重大的进展， 其影响意义是深远的。城市国有土地使用制度的改革得到了全国人大常委会和

26、国务院的重视与支持。 1988年4月，全国人大常委会修改了宪法的有关条款，规定土地使用权可以依法转让。 同年12月，土地管理法得到修改，明确规定国家将依法试行城市土地的有偿使用制 度。1990年，国务院发布了城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例和外商投资 开发经营成片土地暂行管理办法，为城市土地使用制度改革的进一步深入进行提供了法 律依据。随后的几年里，城市土地有偿使用制度的推行逐渐扩展到全国各个城市，成为 政府工作的重要内容。伴随着城市土地有偿使用形式的出现和推广，作为城市土地有偿使用制度有机组成 部分的城市土地税收和收费制度也得以发展起来。改革开放以前，我国几乎没有以土地、用地行为、土地收

27、益为对象的税种， 20世纪80年代以后，随着用地制度改革和财政管理体制改革的深入进行，逐渐开征了耕地占用 税、城镇土地使用税、城市维护建设税、土地增值税等税种，初步形成了适合我国特点 的土地税收体系。同时，各地城市政府出于筹集城市维护建设资金和增加财政收入的需 要，对土地建设、开发、使用、交易等的收费项目也逐渐增多，形成了各具特色的城市 土地收费体系。3.城市土地市场规范与强化宏观调控城镇国有土地使用制度改革由沿海扩及内地， 由增量土地延及原来的存量土地。 19901991年，杭州、重庆、抚顺、乐山等城市进行试点，探索对原来的存量土地即行政划 拨用地制度的改革，重点放在如何使之根据市场需要合理

28、流动方面。 1992年，这项工作在全国全面展开。随之，中国出现了 “土地热”和“开发区热” ，土地开发过度、出现供过于求，地皮炒卖盛行。随着国民经济的宏观调控，这些过量供应的土地后来又被闲置。1997年，党中央、国务院要求把土地清理工作作为土地管理的一项重要任务。城市 土地的开发过度，不仅扰乱了地产市场的正常发育，而且占用了大量农田，危及我国农 业生产。1998年8月，新的中华人民共和国土地管理法问世，并于 1999年1月1日起施 行。它从内容上突出了切实保护耕地这一主题，加强了对土地使用的宏观管理。 2001年国务院下发的关于加强国有土地资产管理的通知明确指出：商业性房地产开发用地 和其他土

29、地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政 府土地主管部门依法以招标、拍卖方式提供。自此，经营性国有土地招标拍卖供地作为 一种市场配置方式被正式确立。新土地法颁布和实施以来，中央政府历经数年调控，逐步开始形成了较为完整的政 策体系。2003年，国家正式提出运用土地政策参与宏观调控，而且首先是从运用土地政 策参与房地产市场、稳定住房价格作为重点的宏观调控而展开的。数年调控历程中的各 种措施，逐步形成了一个比较完整的土地政策调控体系。 2003年6月5日，中国人民银行发出关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知 ，收紧了地产信贷，被认为是加强土地市场宏观调控的肇端。该文至今

30、仍有深远影响。同年 7月18日，国务院办公厅发出关于暂停审批各类开发区的紧急通知 ，提出“一律暂停审批新设立和扩建各类开发区”，土地调控全面启动。当月，国务院办公厅又发出关于清理整顿各类开发区加强建 设用地管理的通知，全面清查和整顿规范各类开发区，并加强开发区建设用地的集中统 一管理。11月，国务院发出关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通 知，加大治理整顿力度，纠正地方政府等待观望的态度，调控由开发区建设用地向整个 土地市场延伸。2004年的土地政策进一步加强了土地宏观调控的力度。 2004年3月18日，国土资源部和监察部联合发出关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执

31、法监 察工作的通知，全面推行经营性用地招拍挂出让制度， 严肃查处违法违规批地用地行为。要求各地在2004年8月31日前将历史遗留问题处理完毕， 即影响深远的“8 31大限”。同年4月，国务院办公厅发出关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通 知，实施“三个暂停” 。5月，国土资源部发出关于贯彻落实国务院紧急通知精神进一 步严格土地管理的通知。这两个政策实质上暂停了半年农地转用审批。 2004年10月，国务院印发关于深化改革严格土地管理的决定 。该文件系统提出了严格执法，加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理，完善征地补偿和安置制度， 健全土地节约利用和收益分配机制，

32、建立完善耕地保护和土地管理的责任制度，明确土 地管理的权力和责任等深化改革严格土地管理的各项措施。该文件被认为是新一轮土地宏观调控的标志性文件。2005年，土地政策以总体调控为基础，在“稳定房价” 、从严控制建设用地等方面发挥了重要作用，备受各界关注的“国八条” 、“新国八条”、“七部委意见”等文件中，土地政策都是重头戏。2006年，是调控政策从总量到结构转变和深化的一年。 5月，温家宝总理主持召开国务院常务会议，提出住房供应结构、税收、信贷、土地、廉租房和经 济适用房建设等六项措施，称为“国六条” ，开启了 2006年的房地产调控。当月，国务院办公厅转发建设部等九部委联合制定的关于调整住房供应结构稳定住房价格的意 见，出台了涉及税收、信贷、土地等政策、对“国六条”作了细化，即“九部委意见” 。7月，国务院办公厅发布关于建