我国农村社会养老保险政策分析DOC.docx

1、我国农村社会养老保险政策分析DOC我国农村社会养老保险政策分析1 导言部分 31.1 研究背景 31.1.1 我国农村养老保障现状 31.1.2 关于农村养老保障选择渊源 41.1.3 目前我国农村老年人口现状 41.2 研究目的 41.3 研究意义 42 理论部分 52.1 我国农村养老保险政策出台原因 52.2 解决方法 102.2.1 新型农村养老保险政策探析 102.2.2 新旧农村养老保险政策区别 122.2.3全国部分地区解决方法 133 我国农村养老保险政策历史演变过程 144 结论 194.1 新型农村养老保险政策实施成效 194.2 存在的问题 194.3 理论对策 21参考

2、文献 24“社会保障是生产社会化和商品经济发展到一定阶段的产物，而农业生产的社会化和商品经济的发展相对滞后于工业生产，所以农业劳动者比城市工人享受社会保障更晚。基于工业化的需要，我国实行“城乡分治，一国两策”的政策，造成了城乡分割。这在养老方面的体现为：政府和企业承担了城市企事业单位职工的养老问题，而农民的养老保障只能依靠家庭和集体，农民除了在少数情况下能够少量的领取国家救助之外，政府在农民养老方面，很少承担责任。相比城镇老人来说，农民严重缺乏养老、医疗等基本的社会保障养老状况令人担忧，广大的农村老年人生活面临着更大的困难。这不仅制约着农村经济的发展。影响农民生活水平的提高，也事管着农村的稳定

3、，影响着国家的长治久安，因此随着农业生产向社会化和现代化的转变，发展农村社会养老保障，加强农村社会养老保障制度建设也是历史的必然。” 中国农村问题研究中心语示一、导 言1.1 研究背景1.1.1 我国农民养老保障现状目前，我国农民养老保障主要有六种方式：家庭养老，但随着农民观念和家庭规模的变化，其保障功能正在弱化；土地保障，但我国人均耕地少（1.52亩），农民没有卖土养老的权利，土地保障是附带土地经营风险的初级保障；大量农村人口正在离开土地进入城镇；1农村社区养老，仅在少数经济发达地区试行，主要方式是提供养老金和举办敬老院等；商业养老保险，仅在少数经济发达地区的富裕户中存在；2“五保户”制度，

4、由农民集体经济组织负担，实行费改税以后将由政府负担，这在中国不宜普及；农村社会养老保险，于1992年1月根据民政部县级农村社会养老保险基本方案（试行），在全国大部分县乡建立了统筹基金和个人养老金账户，但又于1999年根据国发1999）14号文件进入清理整顿至今。目前，“农保”亟待解决的问题有三个：政府承担支付养老金的最后责任，而承诺水平过高；县农保机构直接管理和运营农保基金，投资渠道窄，运作不规范，基金风险大；原制度设计已过时，且管理不规范。综上所述，一个综合的可持续发展的农村养老保障体系尚未形成，在土地初级保障的基础上，绝大多数农民的养老缺乏保障，这将加剧城乡差距，酿成一系列社会问题。1.1

5、.2 关于农村养老保障的政策选择我党和政府向农民提供养老金的思想产生于新中国建立之初：（1）法律渊源。我国宪法第45条规定的获得物质帮助权利包括城市居民和农村居民，第44条规定的退休制度没有将企业和事业单位限制在城镇。因此，农村人民公社工作条例（试行草案）提出：“有条件的基本核算单位可以实行养老金制度”。（2）政策渊源。党的十三届八中全会决定提出：“逐步建立农村社会保障制度。在有条件的地区，逐步开展农村社会养老保险。”党的十四届三中全会决定提出：“建立多层次的社会保障制度，为城乡居民提供同我国国情相适应的社会保障，促进经济发展和社会稳定。”1.1.3 目前我国农村老年人口现状( 1 ) 201

6、0年老年人口基本信息2010年第六次全国人口普查数据显示：全国60岁及以上老年人口已达1.7765亿，占总人口的比重达13.26%，与2000年第五次全国人口普查相比，上升了2.93个百分点。全国65岁及以上老年人口达1.1883亿，老年抚养比为11.9%，较上年末上升0.3个百分点。1 ( 2 ) 我国农村老年人口现状据“我国农村老龄问题研究”课题组陈昱阳的报告，农村老年人口规模是城市的1.69倍，城市老年人口比重为7.97%，而农村老年人口比重已超过18.3%。农村居民的人均收入更低，据国家统计局2010年国民经济和社会发展统计公报，全年农村居民人均纯收入为5919元，即约900美元。 1

7、.2 研究目的（1）本研究目的主要在于理清我国农村养老保险政策的历史发展脉络与进程，从而发现优劣势，为促进新型农村养老保险政策的顺利实施奠定理论基础；（2）通过梳理我国农村养老保险政策发展与改革的背景，从而引发对我国新型农村养老政策的思考与探析，分析存在的问题与可供参考的理论解决对策。1.3 研究意义（1）通过研究我国新型农村养老保险政策发展的演变过程与各个层面内容，促进新政策的顺利实施与推行，从而维护农村的和谐稳定与社会主义新农村建设；（2）通过研究进一步完善新型农村养老保险政策，促使这一政策能够更好的造福于广大农民，提高广大农民的生活水平，为建设覆盖全社会的保障制度创造重要条件。（3）通过

8、研究可以进一步明确地方政府在新型农村养老保险政策实施过程中的责任，推动转变政府职能，促进服务型政府的建设。 1 2010年度中国老龄事业发展统计公报二、理 论2.1农村养老问题出现的原因(一)我国农村已进入老龄化社会，养老社会问题突出人口老龄化是指老年人口在总人口中比重不断提高的过程。联合国有关老龄化的规定是国际上公认的老龄化标准：60岁及以上人口占总人口的比重超过10%，或65岁及以上人口占总人口的比重超过7%。由于我国农村实行的计划生育政策，加上近年来由于农村青壮年劳动力向城镇的大规模流动，使目前到未来的几十年内农村居民中的老龄化群体比重迅速增加，老龄化社会提前到来。2010年第六次全国人

9、口普查数据显示：全国60岁及以上老年人口已达1.7765亿，占总人口的比重达13.26%，与2000年第五次全国人口普查相比，上升了2.93个百分点。全国65岁及以上老年人口达1.1883亿，农村老年人口规模是城市的1.69倍，城市老年人口比重为7.97%，而农村老年人口比重已超过18.3%。从农村目前的老龄化发展趋势状况来看，它的直接后果之一便是农村养老需求加大，要实现广大农民群众生有所靠，老有所养的基本要求，维护社会安定，实现和谐社会，仅靠传统养老方式已经难以满足现实需求，因此农村社会养老保险制度的建设问题就应运而生。农民养老不完全是农民的个人问题，它同时也是社会问题，当一个问题的产生足以

10、影响整个社会大多数人的生活，影响到整个社会，依靠个人力量解决不了的时候就构成了社会问题，这个问题就必须动用社会和政府的力量来解决。养老问题虽然表面上看只是影响到老人本身，属于老人个人问题，但细看它的放大效应则是家、国、天下的社会问题，必须引起高度重视，在解决农民养老问题可供选择的方案中，建立农村社会养老保险制度占有重要的地位。(二)农村传统养老方式功能的弱化1、传统的家庭养老保障功能被削弱传统家庭养老模式是我国社会长期存在的养老方式，是中国社会经济制度在家庭的反映。传统家庭养老模式能够长期存在主要有四个方面的原因：第一，传统家庭养老依靠人数众多的联合家庭为支撑，发挥老人在家庭中的凝聚力维系着整

11、个家庭，老人自然也能从中得到他所需要的养老保障；第二，强调反哺的代际关系，以孝道来维持子女对家长的养老保障；第三，宗族制度中的相互救济，当家庭中的弱者出现问题时，不仅仅家庭，而且还可以发挥整个家族的力量来让老人过上体面安逸的晚年；第四，在以自给自足的小农生产方式为基本特色的农业社会中，生产技术基本稳定，社会分工程度很低，“子承父业”高度概括了上下两代人之间的密切关系，这种稳定的世代交替，能在家庭内部自然完成赡养老人的职能，并形成相应的道德规范。我国的传统农村家庭养老模式在建国后的一段时间依然起很大的作用，但改革开放和计划生育政策实施以来，家庭养老模式已不能适应农村养老的要求。原有传统家庭养老模

12、式赖以存在的一些基础条件受到外力的冲击而慢慢消失：第一，在计划生育政策和市场竞争下，家庭子女数量减少，家庭结构核心化发生了变化，青壮年取代家长(老人)而成为家庭的核心；第二，代际关系重心下移，老人地位有被小孩取代的趋势，财富也向年轻一代转移；第三，宗族宗法制度迅速瓦解或虚体化；第四，生产的社会化要求每个家庭或者个人作为社会生产分工的一部分，家庭部分生产功能外部化，家庭内部生产已经不能够完全满足家庭成员养老的需要。进入社会主义市场经济时期以来，伴随产业结构的调整和农村劳动力择业范围的拓宽，大批农业劳动力从农业转到非农产业，农村养老问题变得越来越突出。从传统自给自足的小农生产方式到工业大生产劳动方

13、式的重大转变，在一定程度上影响了劳动者作为养老义务承担者的角色，家庭赡养和生活照料功能随之受到削弱。农村的青壮劳力几乎全部成为流动人口，青壮劳力赡养父母的责任与流动就业之间产生了矛盾，这些青壮劳动力闯事业的时期正是其父母进入老龄阶段的时期。按照传统思想，这些青壮劳力应该守候在父母的身边，让父母免除老年生活之忧虑，但是竞争的市场经济和强烈的事业需求迫使青壮劳力不得不离开家乡到异地择业，形成事实上的父母与子女异地生活现状，传统家庭养老受到冲击。农村老人的养老问题单纯依靠家庭己经很困难，社会也应该承担起养老责任。为此，就有必要对农村养老向社会化模式过渡的实施策略进行深入探索，以求能达到一种多种方式共

14、同养老的平衡。 2、中国农村地区乡土观念的弱化。在中国乡土社会中，土地是农民的命根，农村社会和家庭的生产生活完全是围绕着土地来运作，土地对农村家庭的养老起着关键的作用。而迅速发展的工业化和城市化导致土地养老的模式在很多地方难以为继。我国现行的土地政策满足了农民祖祖辈辈想要拥有土地的夙愿，调动了农民种田的积极性，推动了农村生产力的发展。土地在充当农业家庭经营中最重要的生产要素的同时，也成为农民最基本的养老保障依托，形成了以土地为基础、以家庭保障为核心的农村保障体系。在农村社会保障制度一时难以建立的条件下，农民基本生活保障的功能实际上是由土地来承担的，土地具有极重要的生活保障功能。但现行的土地政策

15、客观上也构建了城乡二元的保障格局：农民有土地保障，工人有企业保障。城乡二元的保障格局使得农民的身份长期以来难以改变，限制了农村剩余劳动力的转移，特别是其向城镇的流动。随着改革的深化和经济的发展，农村逐步向农业规模化、非农产业化、农村城镇化的方向发展，相当一部分农民摆脱了土地的束缚而成为非农劳动力，原有的土地保障逐渐弱化。随着社会经济环境的变化，土地对农民的社会保障功能正在弱化，这种弱化首先表现在土地保障的“虚化”问题，土地保障的“虚化”即土地收益在农民收入中所占比重降低，从而对农民生活保障的实际能力逐步下降的现象。土地保障的“虚化，现象在一家一户耕种小块土地、劳动生产力水平低的条件下表现得较为

16、突出。对于农民来说，要使土地具有养老保障功能，必须满足以下两个条件：一是人均占有土地比较多，二是农业生产的经济效益比较好。然而，我国绝大多数农村地区都不具备这两个条件。我国人均耕地本来就远远低于世界平均水平，甚至低于印度。而且随着城镇化和非农产业的发展，人均占有耕地将越来越少，人多地少的矛盾十分突出。不仅如此，在市场化和加入WTO后的大环境下，我国农业早已成为薄利行业。在一些地区，农民种粮得不偿失，由此而引发严重的抛荒现象。直到近几年农民享受到种粮补贴以后，情况才有所好转。农业对于绝大多数农民而言，仅仅能维持基本生活，农民的收入大部分来自非农产业。因此，有限的土地越来越难以担负起农民养老的重任

17、。土地社会保障功能正在弱化的另一个表现是：农民被动或主动失去与土地的联系。具体说有以下几方面原因：第一，工业化、城镇化的推演必将导致耕地减少，从而将使部分农民永久失去土地而彻底失去土地保障。农地减少的趋势虽然可以减缓，但却不可避免。至2004年，城镇化进程中的失地农民己达4000多万。这些人失去了集就业、养老、最低生活保障为一体的土地，其中一些人成为“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无人员”，游荡于城市边缘。第二，随着农村剩余劳动力非农化就业的深化，将使部分进城农民自愿放弃承包地，这部分农民通常进城工作或脱离土地的时间较长，需要进入社会保障体系。第三，农村社区保障的发展为社区农民提供相应的

18、保障将促使农民放弃土地。在珠江三角洲、长江三角洲及一些大城市周边的农村，村集体经济组织经过多年的积累，为农民提供了一定的社区保障，社区保障的发展将直接弱化农民对土地的依赖关系。这都从不同的角度表明，不管是农民主动还是被动失去与土地的联系，原来土地对他们所提供的养老保障功能都出现了弱化的现象。由此可见，来自土地的农业收入已难以保证农民的基本生活，失去与土地联系的农民欲以之养老更困难。因此在农村建立社会养老保险政策，让农民参与并享受养老保险所提供的老年保障，从长远看是非常必要。3、大多数地方集体经济解体，保障功能弱化农村家庭联产承包责任制的实行，改变了人民公社时期的农村经济体制，实行了以分散经营为

19、主的生产方式。这种经营方式的变革，极大地调动了农民的生产积极性，促进了农村经济的发展。但与之相适应的分配方式也发生了变革，使集体的内部积累机制受到严重削弱。以前的分配方式是劳动成果归集体所有，留足用于发展生产的公积金和用于公共福利事业的公益金，剩余部分分配给社员。现在分散经营，农民的劳动成果归个人所有，除了上交农业税和各种提留外，发展公共福利事业的公益金难以提取，集体保障的基础几乎不复存在。原先由集体经济负担的烈军属群众优待和五保供养，能够实行优待工分，集体处于主动地位，表现为“给予”的形态。现在只能采取现金或实物的形式向农民征收，集体对广大农民来说，处于“索取”的被动地位。其结果是影响了集体

20、对社区保障的投入，使集体丧失了对农民的福利保障。通过以上分析，我们可能得出一个结论：传统农村养老方式虽然还是我国农民赖以养老必不可少的途径，但其养老的功能弱化也是不争的事实。因此，实现农村养老多元化是必然的选择，发展农村社会养老保险事业无疑是选择之一。(三)农民生产生活市场化的需要20世纪80年代以来，随着农村改革的推进，我国已经基本确立了农业资源的市场化配置机制。在市场化条件下，对于广大农民而言，传统的勤快和懒惰，似乎已不是富裕和贫穷的主要原因了，他们或贫或富，更多的是取决于市场。但市场带给农民的并非总是福音，实际的情况经常表现为市场主宰农民，而不是农民主宰市场。对于高度分散的小农经营，社会

21、化的大市场是一种难以驾驭的力量，二者之间的对接问题已严重地困扰着农业的稳定发展和农民的持续增收，而且随着农业生产能力的提高，这个问题变得日益突出。其实，发达国家的实践早已证明，在现代农业中，决定农业效益和农民收入的主导因素是市场需求，而不是生产和供给。农产品需求弹性不足，对供给总量规模的扩张构成了强劲的制约。正因为如此欧美国家农业政策的重心放在应对过剩条件下的农民利益保护问题上，而不是主要用以促进生产。20世纪90年代末我国已基本上告别了农产品短缺的时代，进入了总量基本平衡、丰年有余的新阶段。粮食、畜产品、水产品、水果和蔬菜等都得到持续的快速增长。与此同时，我国居民的食品消费需求增速已经明显降

22、了下来，特别是城镇居民的食品需求已经稳定，没出现大的消费增长。从供求两方面的变化看，我国农产品生产总体过剩的情况在加剧，农产品的市场风险也随之增加。从各地的实践看，农产品价格低贱而伤农的现象屡见不鲜，市场经济波峰浪谷的冲击，对广大农民的利益而言，是一个实实在在的巨大威胁。在市场冲击下，我国城乡贫富差距、不同社会阶层之间的贫富差距都有扩大的趋势，贫困农村及贫困农民的养老问题日趋严重。1、市场经济条件下，城乡贫富差距有扩大的趋势城乡之间的贫富差距并不是改革开放以后才有的现象。建国后，由于我国在政治社会领域采取的是城乡二元化的社会控制模式，并且禁止劳动力的自由流动，大批人口被强制性地纳入农村，城乡之

23、间的收入分配也明显呈两极分化态势。 1978年一1985年，随着我国农村生产承包责任制的制度创新，城乡贫富差距曾经有一定程度的减小。但是，1985年后至今，尤其是社会主义市场经济确立以后，城乡贫富差距再次拉大，到1994年达到历史的最高点，城乡居民家庭人均收入的比率达到了2.86。下表列出了1978一1998年中国城乡居民家庭人均收入的有关统计数据，从中可以大致看出贫富差距的演变情况，尤其是市场经济制度实施以来城乡贫富差距一直维持在高位。图表一：城乡居民家庭人均收入及其比率(单位：元)2、市场经济条件下的农村地区发展不平衡，地区收入差距大1985年以前农村地区收入差距在3倍左右，20世纪90年

24、代中期差距接近5倍，90年代末以后基本稳定在4.2倍。2002年农村居民家庭人均纯收入高于全国平均水平的地区有10个，从高到低依次为上海、北京、浙江、天津、江苏、广东、福建、山东、辽宁、河北，后10位的地区从低到高依次为西藏、贵州、甘肃、陕西、云南、青海、新疆、宁夏、广西、内蒙古。最高地区上海的收入(6223.55元)是最低地区西藏收入(1462.27元)的4.26倍，最高地区收入是全国平均水平(2475.63元)的2.51倍，最低地区收入是全国平均水平的59%。目前这种农村地区经济发展差距并没有好转，财富积累的“马太效应”在市场经济条件下将显现得越来越充分，经济发达地区始终是资金流入的首选地

25、，而经济不发达的贫困地区却很少流入。3、市场经济条件下农民的绝对贫困问题仍然十分严重中国的贫困人口绝大多数在农村，自改革开放以来，特别是20世纪80年代中期开展有组织、有计划、大规模的扶贫开发以来，农民贫困问题明显缓解，贫困率降低，贫困人口规模大幅度下降。但是，我国绝对贫困线标准定得太低，绝对贫困人口的“食物需求比重即恩格尔系数占80%左右，远远高于60%的国际标准”，难以满足这部分人口的基本生存需要。市场化背景下的城乡贫富差距扩大，农村地区发展不平衡，农民绝对贫困问题严重不是农民一厢情愿就能解决的。农村经济尤其是中西部的经济发展缓慢或止步不前，而城市的发展却一年比一年好，农村和城市老年人生活

26、状况的差距也显而易见地随着经济的差异表现出来。城镇老人虽然也受到市场经济的冲击，但城镇养老保险等保障制度的建立让他们可以转嫁市场风险，老年时可以得到保障补偿。而市场经济冲击下的农村老年弱势群体却是最经不起市场考验的，市场转嫁给他们的风险同样需要政府提供保障来化解，因此，农民的晚年更需要政府的扶持，政府对农村社会养老保险建设的支持力度应加大，以维护社会公正，切实地保障农民的养老权益。2.2 解决方法2.2.1 新型农村养老保险政策探析（1）概念界定新型农村社会养老保险，称为“新农保”，是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等政策之后的又一项重大惠农政策。采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合

27、，其中中央财政将对地方进行补助，并且会直接补贴到农民头上。（2）政策解读1、政策参保范围是什么？答：年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保。 2、如何筹集基金？答：基金筹集：新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。 答：（一）个人缴费：参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费，缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元800元、1000元8个档次，参保人可自主选择档次缴费，多缴多得（其中100元、200元为特殊群体缴费档次）。个人缴费以当地县级行政区上一年农民人均收入为缴费基数，原则上费率为4

28、%8%，农民自愿多缴不超过15%，具体标准由当地政府确定。（二）集体补助：有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。 （三）政府补贴：政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。 地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省（区、市）人民政府确定。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保

29、险费。 3、新型农村社会养老保险养老金如何计算？答：月养老金待遇基础养老金（55元）个人账户总额139。4、领取新型农村社会养老保险金需符合哪些条件？ 答：以2009年11月30日为基准日，新农保参保人已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费（享受基础养老金人员的子女为：儿子、儿媳、未婚的女儿以及入赘的女婿、女儿）；距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年，补缴应按补缴当年的缴费标准，补缴部分享受政府的缴费补贴；距领取年龄超过15年的，应按年足额缴费，累计缴费不少于15年，中断缴费后又补缴

30、的，补缴部分政府不再给予补贴5、参保人在缴费期间或领取养老金期间死亡，个人缴费如何处理？ 答：参保人死亡，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可以一次性支付给法定继承人或指定受益人。2.2.2 新旧农村养老保险政策区别新型农村社会养老保险之所以被称为新农保，是相对于以前各地开展的农村养老保险而言，胡晓义表示，过去的老农保主要是农民自己缴费，实际上是自我储蓄的模式，而新农保最大的特点是采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的模式，有三个筹资渠道。“特别是中央财政对地方进行补助，这个补助又是直接补贴到农民的头上。我认为它是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等一系列惠农政策之后的又一项重大的惠

31、农政策。” 此外，不同于老农保主要建立农民个人账户的模式，新农保借鉴了目前城镇职工统账结合的模式。胡晓义介绍，新农保在支付结构上分两部分：基础养老金和个人账户养老金，基础养老金由国家财政全部保证支付，这意味着中国农民60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金。不过胡晓义强调了即将启动的新农保仍处试点阶段，“新农保政策要通过试点完善之后逐步推开，并不是说从明天开始大家就可以领钱了。”根据规划，将于2020年前全部实现所有农民都享有新农保。新型农村社会养老保险与10多年前开始实行的由个人负担的“旧农保”相比有了很大的进步2 ：一是建立了农民参保政府补贴的制度，体现了政府的责 2徐清照：现阶段新型农村社

32、会养老保险制度的优点与缺陷分析J.山东经济，2009，(3). 任；二是新农保制度设计了激励农民参保和缴费的机制；三是新农保制度确定了最低缴费标准和缴费年限，建立待遇调整机制，以解决老农保保障水平过低的问题。 四是与老农保相比，新农保更具有社会福利性。 五是与老农保相比，新农保将基金纳入财政管理,解决基金的安全运营问题。 六是新农保注意到与其他有关养老保险制度的衔接。2.2.3 全国部分地区解决方法山东 山东省烟台市，最早开始县级农村养老保险试点，到目前98的适龄农民都参保了（这个覆盖面是比较广的），参保农民基本上每年交一次费，从最初一年交二三十块钱，到现在一年交几百元。现在这个市的农村养老保险基金积累已经达到16个亿，已经有十多万农民在领养老金，人均每月80多元。对农民来说，口粮基本自给，如果有80元零花钱，农村老人生活基本没有问题。北京(一)个人账户养老金月领取标准 2004年7月1日前参加农村社会养老保险的人员，在2008年1月1日前缴纳的保险