安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法.docx

1、安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法已经2006年6月6日省政府第37次常务会议讨论通过，现予发布，自2006年8月1日起施行。第十二条 城市综合管理行政执法部门，集中行使下列行政处罚权： （一）市容环境卫生管理方面法律、法规和规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施； （二）城市规划管理方面法律、法规和规章规定的全部或者部分行政处罚权，对擅自搭建妨碍公共安全、公共卫生、城市交通的建筑物、构筑物等违法行为实施行政处罚； （三）城市绿化管理方面法律、法规和规章规定的行政处罚权； （四）市政管理方面法律、法规和规章规

2、定的行政处罚权，对违反市政工程设施管理违法行为实施行政处罚； （五）环境保护管理方面法律、法规和规章规定的部分行政处罚权，对环境污染危害较小，通过直观判断即可认定的，或者实施一次行政处罚即可纠正的，或者依法可以适用简易程序实施处罚的环境违法行为实施行政处罚权； （六）工商行政管理方面法律、法规和规章规定的对在道路、广场等公共场所无照经营违法行为的行政处罚权； （七）公安交通管理方面法律、法规和规章规定的对擅自挖掘道路、占用道路施工等违法行为的行政处罚权； （八）法律、法规规定和省人民政府批准集中行使的城市管理领域的其他行政处罚权。行政执法程序是指由法律规定的行政主体在实施法律及法定行政行为时所

3、必须遵循的步骤、方法、期限和可以采取的手段、措施及其应用范围和对象的总称。简单地说，它是一个由行政行为的方式、步骤、时间和顺序所构成的行为过程。对政府及其工作人员来说，增强程序行政意识，认真按照法定程序行使职权，履行职责，这是推进依法行政的题中应有之义，也是贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会对政府工作提出的新要求。 国务院全面推进依法行政实施纲要，把程序正当原则作为依法行政的基本要求之一进行了明确规定。依法行政，必须严格遵循法定程序，依靠程序来维护和保障行政公正。因为在行政执法的实践中，行政相对人的地位与行政执法主体比较，处于弱势和实际上的不平等地位，一旦行政执法主体行使行政职权侵害行政

4、相对人的合法权益时，有些权利就很难恢复原状，即使可以得到救济也多为事后救济。因此，法律预先设定公正的行政程序，赋予相对人一定的权利，如知情权、申辩权、陈述权、质证权、参与权、要求回避权和救济权等，这样，可以依法使行政执法的每一个环节都受到法定行政程序的约束，也就维护和保障了行政相对人的合法权益。 当前法治观念的淡薄，行政时效的紧迫，行政事务的繁杂等诸多主客观因素制约，在行政行为实施过程中，强调实体的合法，合理。而对行政程序却往往注重不够，一定程序上影响了行政相对人的合法权益。随着法律制度不断完善和充实，行政执法在实体上有了较大改观，但是在执法程序上，法律规定与具体实践间尚有相当的差距。目前出现

5、的行政法律在公众心目中信任度的降低、褪色，很大程度源自于执法程序中产生的问题。就此，笔者在调查的基础上，试图对执法程序中存在的问题进行剖析与思考。 就当前行政执法机关如何进一步规范行政执法程序做一粗浅探索。 一、行政执法程序是行政执法行为的生命线 何谓行政执法行为？简言之，就是行政执法主体为实现国家行政管理的目的，行使行政执法职权，并以自己的名义所作出的产生法律后果的行为。行政执法行为包括：行政立案行为、行政审批行为、行政调查行为、行政通知送达行为（包括接受调查通知书送达、处罚通知书送达等）、行政许可行为（包括行政执法人员上岗证等）、行政处罚行为、行政复议和听证行为等等。一般而言，城市管理行政

6、执法机关各部门所涉及到的行为，只要与行政相对人发生关系的，都是行政执法行为，都要受到行政法规的调整和规范，都要依法行政，而不仅将与几大部门相适应的刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法等有关司法程序法理解为程序法，然而，现代法制原则要求，行政行为无论在实体上还是程序上都应法制化。（一） 行政执法程序是法律的重要组成部分。法制建设与社会治理法治化中的思考法律是规范所有公民、组织、团体行为的一道“堤坝”。这道“堤坝”不仅要靠实体内容来构筑，也必须要依靠不可缺少的程序来维护和保障。虽然在法律实践中，人们往往更重视法律的实体内容，而在有关程序上表现出或多或少的疏漏，但就完整的法律体系来看，法律的实体与程序

7、却是不可分割和互为条件的。实体法律或法律的实体内容是规定人们在政治、经济、文化以及社会生活各个方面的权利和义务，而程序法律或法律的程序规定则是实体法实施的不可缺少的过程。法律程序对法律的公正实现有着举足轻重的作用，以至有的法律干脆以条文形式将这一重要法律精神表达出来。行政处罚法第3条就有以下规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”这一规定体现了这样的法律精神：行政执法机关职权活动，都必须有法律上的直接依据，否则即构成违法。同时，即使有法律上明确规定的依据，也必须按照法定程序行使，否则同样构成违法。伟大导师马克思在谈论到这一问题时指出：“程序和法二者之间的联系如此密切，就像植物

8、的外形和植物的联系，动物的外形和血肉的联系一样，审判程序和法律应该具有同样的精神，因为审判程序只是法律的生命形式，因而也是法律内部生命的表现。”马克思恩格斯全集第1卷，第178页。法律必须通过程序才能实施以体现其生命力，而程序又不是执法者可以任意编制的。执法程序必须以法律形式加以确定才有其约束力，体现出同样的法律精神，两者缺一不可，任何重实体轻程序或者相反的实践对法律的公正实施都是极为有害的。（二）规范行政执法程序，是对行政执法行为的有力设防和监督。克服执法不当的现象，保护相对人的合法权益。在城市管理行政执法法律关系中，行政执法局作为城市管理行政主体，处于领导的地位，而相对人（被处罚人等）则处

9、于服从地位。所有行政行为都具有确定力，行政执法行为有效成立并生效后，具有非依法不得随意变动的效力，执法的随意性，往往造成执法的不当，相对人的合法权益受到侵害，诸如，在处法过程中，处罚额度问题要根据相对人违法行为重轻来定。而我国法律对公民权利、个人隐私等的保护也缺少比较明确的法律规定，这就形成了始终存在的执法机关对公民、法人和其他组织合法权益侵害的可能性。一旦行政执法权被滥用，这种潜在的可能性就会转化为侵犯的后果。于是就有了这样的要求：在这种不平等状态下，执法行为的相对人的合法权益如何得到有效保障。从我国目前执法机制、执法队伍的各方面素质来看，幻想仅依靠执法者个人的觉悟、良知显然是极不可靠的，也

10、不可能具有真正的约束力。为了防止这类情况的频繁发生，并且一旦不良后果发生能有所监督、有所纠正。立法机关在法律设计上采取了两个方面的对应措施。一方面以法定形式确定了对当事人的法律救济制度，以便在事后对不良后果作出一定的补救，如行政执法中的申诉、诉讼、听证等；另一方面则在执法过程开始之前，就建立起严密的法定程序，这些程序有时看起来甚至是太过于细致和琐碎，然而，正是通过看起来琐碎的程序细节，使行政执法的每一环节都受到程序的约束，决不允许偏离依法行政的轨道，减少不良执法造成的非法后果的发生，以充分保障和维护当事人的合法权益。随着民主与法制的深入发展，渴望行政权力和执法权力真正按法律的规范来运作，已成为

11、公民群体追求社会正义和公平的重要目标。长期屈服于行政执法权滥用和行政权力的无限扩大，造成对国家行政执法机关充满了恐惧感的人们正是从不断完善的法定程序中看到了克服恐惧的希望，对法律的信任度、安全感得以逐渐恢复。行政执法程序过程的规范，能够减少行政执法的随意性，克服执法不当，从而定性而罚，也保护了相对人的合法权益。（三） 规范行政执法程序，有利于增强行政执法行为的合法性、科学性，提高城市管理工作的质量。在日常的城市管理行政执法中，城市管理法律、法规、规章对系列的行政执法行为的程序都作出了具体规范，这些都是必须要认真贯彻执法的，不履行这些程序上的义务，也就是违法，从另一方面来讲，讲究一定的程序，可使

12、城市管理行政执法之外的科学性得到极大的提高，这是由于在一个良好的程序中，必须要具有一定专业知识的人员参与对行政行为认定审批环节，通过层层把关，行政执法行为的质量，也必然得到极大的提高，不经过严格的认定审批，这样行政执法行为的质量是难以保证的，同时，要积极听取相对人的意见，也不至于作出不近人情的行政执法行为来。 （四） 规范行政执法程序，有利于加强行政执法，明确行政执法系统主体的权利和义务。行政相对人的权利和行政执法主体的义务是相辅相成的，其权利是以行政执法主体机关的义务为前提的，权利不受侵犯，权益不受侵犯，直接取决行政执法主体机关，执法是否“不作为”是否“走样”是否“超越化”，强调行政执法程序

13、，以严格的执法程序为标准，来加强行政执法，使行政法监督制，监督内容是全方面的，包含了对行政执法程序的监督，以不至于出现违规操作的行迹。从而也明确了行政执法主体，机关的权利和义务，行政执法程序的有关问题。 行政执法程序的规范意味着通过公民对行政的直接参与，不仅对于规范行政行为，确保行政权的公正行使，保护公民、法人和其他组织的合法权益有着不可低估的作用，而且对于提高行政行为的合法性和公正性，防止和减少违法或不当行为，减少行政争议，以及提高行政效率等也都是有重要意义的。因此，实行依法行政，健全行政执法程序就成为当务之急。二、目前行政执法程序中存在问题和原因随着法制的发展， 行政部门执法活动正沿着依法

14、行政的轨道健康发展。依法办事、严格执法已成为广大执法者的指导方针。以法律规范各类执法活动所取得的效果已逐渐赢得了社会上广大公众的赞扬和信任。但由于对“依法”的观念存在的某些偏差，纵观行政执法实践，我们仍可发现许多遗憾，笔者经过考察、分类、综合，发现执法中出现的问题大多存在于执法程序方面。 （一） 行政执法过程失职、滥用职权、超越职权，不属于执法范围的违规操作现象频频出现，甚至出现故意不履行和不正确履行程序的现象。对具体执法过程中当事人的违法事实不清楚，证据不确凿的情况下，对当事人做出的处罚，使执法相对人的权益得不到保障。不仅损害了相对人的权益，也损害了整个行政执法制度。如果没有任何程序和方式表

15、明该行政主体享有作出具体行政行为权力的资格，程序上应认定是违法的。（二） 工作效率低，造成相对人合法权益受到侵害。程序的行使是一个时间过程，要耗费一定的时间。行政程序主要指行政机关工作的行政行为的过程、手续、方式和步骤，这就必然涉及行政行为完成的必要的时间限制。因为行政机关的显著特点是非常注意工作效率，而且提高工作效率是同保障行政相对人合法权益直接联系在一起的。可是实际上在当前具体行使过程中还存在着工作效率低，没有在合理的时间内办理，办事拖拉而造成相对人合法权益受到侵害现象。（三） 在具体执法过程中行政执法机关和执法人员执法程控电话不规范，执法随意性现象不断，甚至执法相对人在被执法程序中存在不

16、知情现象。执法人员在具体执法程序中运用简易程序的，还存在着书面主要内容残缺不全或含糊不清，就不符合行政执法决定书的形式要素，构成行政程序的违法。在实际执法中，由于不注意送达方式，导致行政相对人或利害关系人不知道有该决定，甚至为此发生争议。从而造成人民群众不支持、不理解执法工作的现象，难以认同对执法程序合理、公正性。（四） 对产生问题原因的分析。根据调研，产生在执法过程中的这些问题，从执法机关到执法个体，原因是诸方面的，但亦可以分类归纳为几个方面：1、我国尚无统一的行政程序法典，还没有统一行政执法程序方面的法律规范，只有在各法律、法规中作了部分规定。这对于行政执法主体、机关，在操作过程中是否合法

17、、合理、公平、公正，带来了一定的难度，行政执法自由裁量权空间偏大，有些行政执法机关在操作过程中出现先罚款后定性、随意裁量的现象时常引起行政相对人的不满，而且当前行政执法主体被诉的许多行政案件中，往往是因为忽视了程序法的规定，而造成败诉。程序是依法行政的生命，对行政执法机关而言尤为重要。在执法实践中，行政执法的程序存在问题较多，主要表现是重实体，轻程序。执法人员普遍认为行政执法行为只要事实清楚、证据确凿，处罚了违法者，就达到了执法目的，程序上不足，不影响执法效力。2、 随着法律制度的日益完善，法律的内容也日益繁多，执法工作中虽然注意了实体内容的增加，但对更为复杂的程序内容缺乏足够的理解和认识，相

18、当部分的执法者认为，法律程序的完善应该是使执法更加方便容易，一旦发现程序的限制力度在不断加大，对应该掌握的法律内容就会产生不恰当的抵触情绪。特别是对法定程序中一些看似繁琐的必要细节，有畏难心理，误认为法律越来越多，我们的工作也就越来越难做。 3、 执法程序仍然缺少有效的规范和监督，除非必要，日常对执法工作的检查往往只注重执法结果而不注重对程序的检查，而有的领导干部则干脆表示：我不需要知道过程、只要知道结果就可以了。正确的结果应是正确的程序过程合乎逻辑的产物，而结果正确，程序错误一样不能产生法律效力。对可能出现的偏差和不良做法的姑息放任，久而久之，错误的做法成为工作惯例而更难以纠正。4、 管理相

19、对人法律意识不高，不能以法律来保护自己的合法权益，一定程度上纵容了执法者违章、违规、违法操作的蔓延。在执法实践中很少有被管理人主动要求执法者出示有效证件，也很少有人在被没收或扣押物品时要求履行法定手续，更少有人对违反规定的收费、扣押及处罚给以理直气壮的拒绝。 三、 进一步规范行政执法程序对策及思考有关调查显示，执法程序中存在的种种问题已经产生了一定的不良后果，法治原则受到了挑战，法律权威受到侵害，一定程度上动摇了公众对法律的信任和依靠；由执法漏洞所导致的法律腐败造成了极坏的社会影响，极大损害了国家行政机关的形象；不良工作习惯的形成，不良执法意识的存在又继续祸害今后的行政执法工作。如何提高法治意

20、识，严格遵守执法程序，提高执法质量已成为执法工作生死攸关的问题。 （一） 完善行政执法程序的法律、法规，从根本上治理违法执法的情形。当前没有一套专门性的行政执法程序法律、法规，具体的程序内容仅见与各种实体规定中，在行政法中对这方面规定很少，仅有的条文规定得也不够明确。行政执法实体法执行得再好，也会因法律程序上的不当，违法而导致无致。因此要求避免重实体，轻程序。有了一套完善的行政执法程序的法律、法规，也使执法机关和执法人员在执法过程中有法可依、有章可循，避免随意执法的现象。（二） 提高法治意识，摆正法定程序与打击力度之间的关系。1、解决遵守法定程序问题，必先从思想意识上入手。从目前情况看，相当一

21、部分同志特别是一些基层领导对法定程序有片面理解，他们既承认程序对执法工作的重要，却又认为过于繁琐的程序束缚执法手脚，降低了执法的效率和打击的力度，稍有不慎还会“触雷”，在内心深处对程序有抵触，在工作上或规避程序或变更程序内容，甚而对正常执法过程加以权力干预。其实，打击力度与遵守程序并不矛盾而是相辅相成。离开法定程序，执法无效，错案发生使执法机关不断要花费人力物力去纠偏改正，行政执法机关和法律的可信度降低，虽忙忙碌碌又何来打击力度？而严格依法行政，虽程序看似繁琐，却是环环相扣，真正做到事实清楚，证据充分，法律适用恰当。定性准确，程序合法，打击准确，又何惧力度不强？执法人员切莫以为相对人没有异议便

22、可以为所欲为，在法律面前其实每个人都在其控制之下，这是法治的核心。执法人员必须充分重视法定程序，熟悉掌握并自觉运用程序来规范执法行为。 2、行政执法主体必须明确表明该项执法管辖权。行政执法应由有执法的行政主体（主要有享手该执法权的行政机关，同时也包括法令、法规赋予该执法权的组织和个人）作出，而且该执法机关应有明确的管辖权，这种管辖权不但应有法律、法规的依据或授权的文件的依据，而且行政机关应以明示或默示方式告知行政相对人，使行政相对人确信对其作出行政处理决定的组织或个人是代表国家行使该项执法权的。行政机关在执法前或作出任何决定前，应先通过内部行政程序肯定其本身有权处理有关问题，方可对外执法。管辖

23、权的有无是实体问题，管辖权有无明示是程序问题，两者相互联系。当管辖权发生冲突或存有异议时，不但涉及行政机关之间如何解决管辖权冲突的程序问题，而且涉及行政相对人为保障自己合法权益寻求解决履行管辖权义务机关的程序问题。3、执法人要保证行政相对人的参与权。所谓参与权是指公众和利害关系人有参与行政程序，并对行政行为的作出发挥作用的权利。现代行政管理活动是纷繁复杂的，没有行政相对人的参与和配合，行政主体就难以实施有效的行政管理活动。因为现代行政管理过程的运作并不都是行政主体单方面的活动，在很多情况下，它是在当事人的参与下，由行政主体与当事人共同作用下完成的，行政主体与行政管理相对人是一种互动合作的关系。

24、根据自然公正的一般原则，如果没有当事人的参与，行政主体作出有关当事人权利义务的决定，这种做法本身就是缺乏公正性的，而且很容易导致不公正的结果。因此，行政主体应当增强行政行为的透明度，要从制度上保证当事人的行政程序参与权，并让其有充分机会提出自己的主张和有利于自己的证据，以反驳对方的证据，进行交叉询问和辩论。只有这样，才能取得行政相对人对行政行为的理解、配合和认同，从而提高行政效率，实现行政目的。同时，也让行政相对人对行政主体及其工作人员积极监督，这也是建立廉洁高效政府的必然要求。员在调查案件和处理案件时，必须佩戴特定标志或出示证件。 4、提高行政执法工作效率。行政执法行为有其多、杂、变化快等诸

25、多特点，讲究一定的程序必然要经历一定的过程，将行政执法程序分为一般程序和简易程序。而行政执法效力总是与一定的时间联系在一起的，这就必然要影响行政效力，有必要把行政执法行为区分为重要的行政执法行为和一般的行政执法行为，对于一般的行政执法行为毫无疑问必然要严格适用简易程序，简易程序可将立案申请、审批、层层批复等过程有选择地压缩适用，但是主管领导的签发是必经的程序，不可忽略，对于时间紧迫的重大行政执法行为的决策在一定的条件下也可以适用简易程序，但必须累计慎重，但不宜多搞。行政机关在执法过程中如不遵守明确的法定强制时效，超过合理的时间界限，就要对引起的法律后果承担法律责任。对行政机关的行政行为可以导致

26、相对人取得权利的，如超过合理时间，相对人权利自然取得，这对于促使行政机关勤于行政有直接意义。因此，作为行政执法程序的合法性要见必须包括合理的时间要求。5、行政执法程序必须公平、公开。资讯公开，行政执法者应将执法活动的有关情况和资料全部公开。便于监督，各级行政城市管理执法程序必须采取公示原则，也使相对人能够进行充分的了解，以避免各类违规现象出现，使相对人的合法权益得不到维护。行政执法主体应当建立行政执法公开制度，将执法依据、职责范围、执法程序等内容在其办公场所的公共区域公示，有条件的，还应在公共信息网络上公布。实践证明，公示的方法对于提高城市管理行政执法新形象有着十分重要的意义。行政机关必须设立

27、公正无偏私的调查听证程序，行政机关没有充分调查取证就没有决定权。因此行政执法程序中最核心和基本的就是在行政决定作出前的调查听证程序。法律的行政程序必须具有公正性、公开性和平等性。公正性、公开性和平等性比较集中地体现为行政听证指度。听证指度是一重正式的、法定的、特别适合于行政执法的事前行政程序制度，是指直接影响当事人权（三） 建立责任追究制度，实施赔偿追偿1、依法行政不能仅仅依靠行政机关和执法人员自性，而应该注重控制机制的运作。基本要求是：对执法权力的控制应与所拥有的权力成正比，所行使权力越大，执法者应承担的责任也应越大。在此基础上建立相应责任追究制度，从根本上分清执法过程中产生的责任问题，各司

28、其责，防止推诿。一旦产生差错，可以落实行政和刑事方面的责任追究，迫使行政权力在法定范围内运作。对造成不良后果的执法行为，充分实施赔偿和追偿的法律法规。依据国家赔偿法的有关规定，对由于执法者过错而造成的赔偿行为应行使追偿权，保证执法者不因各种借口而逃避责任，至少在经济上、物质上对自己过错要承担责任。2、要严格落实行政执法责任制。行政执法责任制规范的对象是行政执法主体的具体行政行为，是行政权力与责任紧密挂钩、权责统一原则的制度体现。在行政执法实践中，违反法定程序，与滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守和不依法履行职责一样，都是一种违法行政行为，同样要承担相应的法律责任。严格落实行政执法责任制，要认真梳理行

29、政执法依据，依法确定行政执法标准，明确行政执法程序，细化行政执法责任，切实分解落实岗位执法职责，使每一项行政职权都得到合法、公正、公平的行使，真正做到“有权必有责，用权受监督，违法要追究”。只有严格落实了行政执法责任制，在行政主体内部，通过规范和考核，使行政执法人员有动力依法办事；在外部，通过群众监督，促使行政主体以“责任到位”取代“权力到位”，落实行政执法责任制的过程，是一个不断强化行政执法人员法治意识的过程。3、要强化行政复议监督职能。行政复议作为化解行政纠纷的一个主要法定渠道，具有便捷、高效的特点，在行政系统内部监督和纠错方面发挥着重要的作用。因此，各级行政复议机构必须认真贯彻行政复议法

30、，进一步完善行政复议制度，特别是要加强行政复议能力建设，搞好行政复议工作，依法维护公民、法人和其他组织的正当权益。办理行政复议案件，对符合法律规定的行政复议申请要依法受理，审理行政复议案件要重依据、重证据、重程序，公正地做出行政复议决定。特别是对那些涉及乱罚款、乱收费、乱摊派，加重企业和公民负担，影响和阻碍经济社会健康发展的违法行政行为，该撤消的要坚决撤消，该变更的要坚决变更，要坚决纠正违法或明显不当的行政行为，充分发挥行政复议“定纷止争、案结事了”的作用，使行政复议法律制度取信于民，通过行政复议及时有效地监督行政机关严格依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会稳定，实现社会和谐

31、。（四） 定向培训，逐步形成骨干执法队伍1、行政执法机关的有关职能部门，应实事求是地对一线执法队伍作出充分、客观的评估，对承担执法重任的执法人员的现有素质层面有一个较为全面的评价。有关职能部门要组织具体的业务定向培训，以期能形成高素质的骨干执法队伍。凡是新出台的法律和法定程序都应通过定向培训让更多的执法者尽快掌握。2、研究改善执法人员的心理状态，减轻执法人员心理负担应成为有关职能部门的重大研究课题。当我们有一支充分掌握法律知识、熟悉遵守法定程序、具有健康心态的执法队伍时，我们的行政执法工作就必定能提高到一个新的水平。三、在执法实践中，为避免程序违法，应注意以下几点： （一）注意亮证，表明身份。

32、这个基本常识实践中容易忽视、遗忘，如因人熟、互相认识等。 （二）必须作到先调查取证查明事实后再作出决定，切忌先决定后取证，这是行政执法中基本、最起码的要求。 （三）注意事先说明理由，即严格执行告知程序，履行告知义务，应当在作出具体行政行为之前，向行政相对人说明将要作出的行政行为的事实、法律依据及其他理由，不要搞神秘主义。 （四）注意事中听取意见，接受行政相对人提供的证据。没有事中听取意见，事先告知就没有任何意义。 （五）注意事后告知权利。即告知行政相对人不服行政行为时可采取的措施，以落实对行政权的事后监督程序。 （六）注意收集已经履行完每一法定程序的证据。这是执法实践中最值得注意的地方。根据行政诉讼法的规定，被告（行政机关）对作出的具体行政行为的合法行为负有举证责任。因此，行政主体也应当举证证明其以履行了法定程序。我们担负着从源头抓质量的重要职责，确保质量安全是我们义不容辞的责任。 法律意识 有法必依，是社会主义法制的基本要求。 随着公民法人法制意识