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1、栾树信电大的论文0000浅议行政管理在行政执法行为中体现的问题和对策 班 级： 126200900012027 学 号： 1262001204580 姓 名： 栾 树 信 专 业： 行 政 管 理 指导老师： 燕 喜 堂 浅议行政管理在行政执法行为中体现的问题和对策【摘 要】 城市管理综合行政执法一直以来都是政府公共职能的热门话题之一，随着城市化建设的不断推进，城市管理执法在一定程度上体现了一座城市的文明程度，更体现了当地政府对于城市管理和城市建设的理念和态度，城市管理综合行政执法是行政机关规范城市秩序的有效措施，却也是城市管理中的焦点和难点。目前，在行政执法中仍存在一系列突出的问题和矛盾,严

2、重制约着经济与社会的健康发展，本文针对执法行为的现状、问题产生的原因和亟待解决的矛盾提出一些粗浅的认识。【关键词】行政管理；行政执法；行政；执法；检察；监督目 录一、 行政执法行为现状 1（一） 行政执法行为出现问题的原因 11 行政管理与行政领导:两种不同的管理理念 12 行政管理的思维惯性 13 行政权力的监督不力 2二、 对行政执法行为进行检察监督的必要性 2（一） 从监督现状看 2（二） 当前行政执法行为的状况 3（三） 从权力特性来看对行政执法行为进行检察监督的必要性 3（四） 从社会管理创新需要上看 4三、 行政执法行为检察监督的可行性 4（一） 对行政执法行为进行检察监督的法律依

3、据 41 法理依据 42 宪法依据 53 其他法律依据 5（二） 行政执法行为检察监督与其他监督之间的比较 61 相对于其他监督 62 行政工作的监督方式多停留在检查上 63 相对于行政机关内部监督(包括行政监察和行政复议) 74 相比较于恪守消极性的行政审判监督 7（三） 行政执法行为检察监督的司法实践 71 在查处渎职犯罪上的实践 72 在检察建议监督上的实践 8一、 行政执法行为现状 行政执法行为出现问题的原因一个问题的产生,总是由多方面的原因所造成的,其中既有主观方面的,也有客观方面的。笔者认为,目前行政机关在实施行政执法行为的过程中出现以上问题的原因,主要可以归结为三点: 行政管理与

4、行政领导:两种不同的管理理念自20世纪30年代以来，领导理论一直是管理学界和心理学界的研究热点。经过多年的研究与实践，有人认为，我国提出“行政领导”只是对“行政管理”一词的替换，没有真正意义上的区别，但事实不然。传统意义下的行政管理侧重于对行政工作的安排、执行，侧重于自上而下的“监管”和“监控”，较多地考虑管理中的技术因素，是一种分层组织式的管理模式。行政领导关注的是更好地促进行政人员的专业发展和行政的办事效率，最终达到组织的共同发展。即参与者认同、适应组织共同的价值和目标，并与个人目标形成联系，达到共同的发展。可以看出，“行政领导”所倡导的管理新理念，注重和谐环境的塑造和相互作用过程的创立，

5、注意发挥下级领导和全体行政人员的积极性和能动性，充分依靠行政人员的智慧，切实发挥行政人员的潜能，让行政人员分享权力，民主参与，跟行政人员建立互相尊重、互相信任的合作伙伴关系;强调合作和团队精神，允许行政人员在平等的基础上，参与讨论，发表意见，共同解决问题，共同承担责任。它体现的是一种民主的、合作的、互动的、和谐的、开放的、多元的、宽容的思想，致力于组织成员的共同发展。 行政管理的思维惯性我国目前还处于社会主义初级阶段,法制建设还不是很健全,行政机关人员素质跟不上社会发展,部分行政机关及其工作人员长期以来由于受传统体制的影响,在实施行政活动时习惯于采取简单的命令方式,一定程度上造成了行政人员习惯

6、于以行政命令进行各类行政执法行为,从而忽视了行政执法行为的依法性和规范性。人治观念占主导地位,说话于法无据,办事随心所欲,与合法、规范、理性的法治精神背道而驰。一种习惯往往是长期形成的,想要在一时之间将其改变是不现实的,这需要一个逐渐适应的过程。但是不可否认的是,这种重人治、轻法治的思想,在行政人员的潜意识中有着深深的烙印,是目前有法不依、执法不严的主观原因之一。 行政权力的监督不力我国行政权力偏大,而对行政权力制约不够或者说是监督不力。当前我国行政机关的监督,内部主要根据行政许可法有关规定,来自于上级行政机关的监督和行政机关内部核查监督,但由于缺乏自我约束机制,效果并不理想。外部监督一是来自

7、行政相对人,依照行政复议法、行政诉讼法规定,提出的行政复议和行政诉讼,但由于行政相对人许多是受益者,比如,土地、矿产、森林资源管理部门实施了违法的行政审批行为,容易导致不符合法定许可条件的行政相对人低价取得国有土地使用权、非法采矿或乱砍滥伐,使国家资源和生态环境遭受破坏,而此时的行政相对人往往从中获取了巨大利益,因此也不可能主动向法院申请撤销这种违法审批行为,而其中受损害的行政相对人,又因为处于弱势地位,往往不敢或不愿提出行政复议和提起行政诉讼。二是来自社会公众和新闻舆论对行政执法行为的监督,在现实社会生活中,也确实起到了一定的作用,但由于其监督缺乏法律效力,故一旦实施违法违规行政执法行为的行

8、政机关拒不纠正,则无可奈何。 对行政执法行为进行检察监督的必要性 从监督现状看 目前我国对行政执法行为监督主要有国家权力机关的监督和行政机关内部的监督。 但由于我国行政监察机关的监督权受制于行政系统,缺乏必要的权限和独立性,尤其是难以监察党政领导机关,因此职能作用的发挥是不理想的其次,缺乏足够的刚性和实效,其监督力度明显不足。行政执法行为的检察监督目前基本处于空白,急待通过相关法律予以确立,以便构建完整的监督体系。 当前行政执法行为的状况我国正处于社会转型期,即由传统的计划经济体制转向现代的市场经济体制、由人治走向法治,各方面的矛盾大量涌现并相互交织,严重影响我国社会和谐和稳定,也对公共行政管

9、理特别是政府的执法行为规范性提出了更高的要求。目前我国行政机关在实施现状执法行为中存在较多问题。在行政处罚环节上重利益轻义务,重罚款轻整改,重罚款轻监督,重罚款轻教育, 有的行政机关受利益驱动,在实施行政执法行为过程中,凡是能扩大本部门管理范围并能带来实际利益的条款,凡是易于施行的规定,都积极主动地承担,凡是没什么利益所得,得不到实惠的规定,或是需要执行单位出资出力,工作难度大的条款,往往借口职权重叠交叉,在部门与部门之间、部门内部科室之间推来推去,出现 “争权于朝、争利于市”,导致政府权力部门化,部门权力利益化;在行政强制环节上,重罚款轻管理,一罚了事、以罚代管,对行政相对人随意检查、重复检

10、查、多头检查、多级检查的现象随处可见,作风粗暴,不文明执法,最典型的是曾多次见于报端的城市管理人员打人(等野蛮执法)事件,近年来发生在农村集体土地征用、城市房屋拆迁和旧城改造等领域滥用行政执法权力的案例急剧增加,群众申诉上访数量剧烈攀升,就是非常有说服力的事实。 从权力特性来看对行政执法行为进行检察监督的必要性行政机关实施包括行政执法行为在内的行政权力,来自于立法机关通过一定的法定程序的一种法律授权,故行政机关实施的行政执法行为,从本质上说是一种法律行为,因此,用法律手段对行政执法行为进行监督是必要的。在我国检察机关是法律监督机关,是一个专门从事法律监督的司法机关,由检察机关来对行政执法行为进

11、行监督是合乎法理的。因此迫切需要强有力的国家机关介入对行政执法行为的监督,而作为国家司法机关的人民检察院,既具备法律专业知识,又具有一定的法律强制力作保障,因此检察机关介入对行政执法行为的监督是非常必要的。目前多数行政管理者只重监督、轻组织文化培育，导致行政机关内部领导与成员之间带有一定的误解，而这又造成了行政人员在日常工作中的困境。“行政管理”的特征是自上而下的管理方向，强调管理者对被管理者的监督，而“行政领导”强调组织成员的公平性与创造力，较多地关注组织成员的共同发展和组织文化的培育，行政领导作为行政机关的主要管理者，应与行政人员协同工作，分享权力，并且他首先应作为行政工作人员，实现角色转

12、化和体验，贴近行政服务过程。而行政工作人员在“行政领导”中更多地参与组织的重要决策，组织成员之间的交流与合作也更加频繁。行政领导者鼓励行政成员分享彼此的工作方式改革与服务创新成果，支持参与式决定，扮演促进者的角色，积极发展分享的行政组织文化。 从社会管理创新需要上看社会管理与检察工作密切相关,既是检察机关履行职责的重要内容,发挥职能作用的重要领域,也是检察机关承担的重要社会责任。故社会管理创新应当是检察机关积极参与的工作领域,而检察机关参与的立足点,就是其法律监督职能。当今社会矛盾日益激化,虽然有各种各样的原因,但与行政执法行为存在诸多问题不无关系,因此,检察机关对行政执法行为进行法律监督是非

13、常必要的。检察机关积极参与社会管理创新,加强对行政执法行为的进行法律监督,能够着力促进与完善社会主义市场经济体制相适应的社会管理体系建设,有效解决影响社会和谐稳定源头性、根本性、基础性问题,为建设和谐社会。提供更加有力的司法保障。为建设和谐社会,提供更加有力的司法保障。 行政执法行为检察监督的可行性对行政执法行为进行检察监督的法律依据 法理依据 行政机关过于强势,是行政机关不规范实施行政执法行为的主要原因,因此非常有必要对实施行政执法行为依据的行政权力进行制约和监督。对权力制约通常有二种方式,道德制约和权力制约。道德制约,顾名思义实质上是一种对权力行使者道德的约束,没有强制力,全靠权力行使者本

14、身 的思想觉悟,在目前行政机关工作人员现有素质情况下,实际上起不到什么作用。权力制约,即以“权力约束权力”,以分权制衡的方法,以一种权力制约另一种权力。在我国表现为监督原则。包括人民代表大会的监督,司法机关的监督,行政机关内部的监督,执政党的监督,社会的监督等。检察机关对行政的监督属于司法监督的一部分。”政策制定固然重要,然而若没有公务人员的切实执行,再完善的政策也无法实现其目标。不仅仅如此,政府的行政理念也是由每个公务员个体承载、体现和传播的,只有每个公务人员拓展了自身的角色认知,才能带来地方政府行政理念的变革。行政行为不应局限于政府公务人员的单向输出,更应建立在与公民的充分互动的基础上,这

15、样才能增进公民对于政策的认同感,促进政策目标的实现。 宪法依据宪法第129条和人民检察院组织法第1条均规定:“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关”。我国是以人民代表大会制度为根本的政治制度,在人民主权之下,法律监督权与行政权、司法权平衡而成为国家基本权力的一种,并对行政权、司法权进行监督。人民代表大会是权力的本源,是一种上位权力,主要对我国国民经济和社会发展各个方面的重大问题进行监督,因此,人大的监督是必然是一种宏观的监督。所以,这就需要一个专门的监督机关实施监督。检察机关作为最高权力机关全国人民代表大会授权和宪法确定的专门法律监督机关,对包括行政执法行为在内的行政权力实施法律监督是宪法

16、赋予检察机关的一项基本职能,这是毫无争议的。 其他法律依据行政诉讼法第六十四条规定:“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,有权按照审判监督程序提出抗诉。”人民法院受理的行政诉讼案件,是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政执法行为侵犯其合法权益提起的行政诉讼。这里实质诉讼内容是指向行政机关的行政执法行为,检察机关的行政案件抗诉,就是对该行政执法行为行使法律监督职能,无非是通过司法审查途径来实施法律监督。2001年9月30 日最高人民检察院第九届检察委员会第九十七次会议讨论通过的人民检察院民事行政抗诉案件办案规则第四十八条规定:“有下

17、列情形之一的,人民检察院可以向有关单位提出检察建议:(一)有关国家机关或者企业事业单位存在制度隐患的;(二)有关国家机关工作人员、企业事业单位工作人员严重违背职责,应当追究其纪律责任的;(三)应当向有关单位提出检察建议的其它情形”。这里的制度隐患和严重违背职责,应当包括行政机关实施行政执法行为时表现出来的制度上的缺陷和其工作人员违法违规实施行政执法行为这两种情况,故上述规定明确了检察机关可以以检察建议的方式对有关国家机关的行政执法行为实施法律监督。 行政执法行为检察监督与其他监督之间的比较 相对于其他监督检察监督具有专门性和专业性,从法律形式看,检察机关是宪法和法律所规定的法律监督机关,实施法

18、律监督是其专门职责,这种专门职责是其他机关所不能取代的。从职业水准看,检察机关的法律监督还具有专业性。由于检察机关是宪法规定的法律监督机关,专门实施法律监督,在监督的程序与条件上都有严格的规定,并且检察官实行专业化,对其资格有严格的职业限制和要求,使检察官的职业化水准更是进一步提高,提高了检察机关法律监督的专业性水准,进而提升了检察监督的效率和效果。检察机关法律监督的专门性使得检察监督具有权威的宪法和法律根据,其专业性使得检察监督具有高度社会公信力,并且也使得对行政权运作涉及到的复杂的法律问题的监督成为实际可能。 行政工作的监督方式多停留在检查上这也是行政管理者常用的管理方式。但是，检查者角色

19、同监督者角色一样，会带来组织文化中的不和谐。从实践来看，一种检查式的管理方式往往没有激励式来的和谐。而我们从管理者需要具备的基本素质与技能来看，分析与解决问题的能力、科学的工作方法、不断学习、团队合作等能力是必需的，但其中沟通能力显得尤为关键，而沟通的能力，或者说沟通的思维意识是现代行政管理者亟待补充的内容。从定义上看，沟通就是为了一个设定的目标，把信息，思想和情感在个人或群体间传递，并达成共同协议的过程。有效沟通关键强调的是明确沟通有明确的目的，达成共同的协议，实现信息的传递和思维、情感的交流，这些都是行政管理者需要转变的地方。实现从检查者到沟通者的转换，是“行政管理”向“行政领导”转换的重

20、要一环，也能够在很大程度上实现行政组织文化的共建。 相对于行政机关内部监督(包括行政监察和行政复议)由于力检察监督具有中立性和超然性,因此更加具有社会公信力。作为“一府两院”中的检察机关,在权限上不受行政机关节制,监督具有中立性,其对行政执法行为的监督始终站在监督者的地位,具有超然的立场,其本身没有任何利益诉求,其目的是在于维护宪法、法律的权威和法制的统一,维护国家利益和公共利益,促进社会公平正义。而行政机关的内部监督,由于其与被监 督者同属一个行政体制中,在现实国情下,无论从实质上还是从外观上都不可能具有足够的中立性和超然性。而检察监督所具有的中立性和超然性即能克服行政机关内部监督的不足与缺

21、陷,对从实际上强化对行政执法行为的监督具有现实的重大意义。 相比较于恪守消极性的行政审判监督对行政执法行为的检察监督具有主动性。审判权属于消极性的判断权,奉行“不告不理”的司法原则。只有在有行政相对人依法提起诉讼的时候,审判权才能够根据诉由来对具体行政行为进行审查。如果具有原告资格的主体缺位,或者虽有适格原告存在,但由于诸多现实原因而无力起诉或不敢起诉的情况下,诸多违法的行政执法行为就无法进入审判程序予以审查监督,从而出现行政权司法监督的真空。但是,检察权是一种主动、积极的公权力,其发挥的监督作用空间较大,基于宪法规定的法律监督机关这一本质属性,其主动性能够很好地弥补社会公共利益受到行政权损害

22、而出现主张权利之主体缺位造成的监督真空。在这种情况下,检察机关即可代表社会公共利益而对行政执法行为依法进行监督。 行政执法行为检察监督的司法实践 在查处渎职犯罪上的实践检察机关对渎职犯罪的查处,实质上是一种对行政执法行为实施检察监督的方式。涉及行政机关工作人员渎职犯罪的罪名,主要有滥用职权罪、玩忽职守罪、失职致使在押人员逃脱罪、徇私舞弊不征、少征税款罪、违法发放林木采伐许可证罪、环境监管失职罪、非法批准征用、占用土地罪、商检失职罪等,从以上所罗列的罪名就可以看出这些都是国家行政机关工作人员违法行使行政执法行为后导致的法律后果,所以检察机关对渎职犯罪的查处,就是一种对行政执法行为的监督方式。这种

23、以国家刑事法律保障的监督方式,社会效果和法律效果都是非常好的。 在检察建议监督上的实践上述对渎职犯罪的查处这种监督方式,缺陷在于行政机关实施的行政执法行为虽然违反法律规定并损害了社会公共利益,但该行政执法行为若不构成渎职犯罪,就难以立案查处。如何避免这一缺陷,笔者认为可以采取检察建议或违法纠正通知书等形式进行监督。检察监督行政执法行为既是必要的,也是宪法所支持的,在检察实践中所取得的社会、法律效果,充分说明了对行政执法行为实施检察监督在目前是实际可行的。但在目前没有具体法律规定情况下,检察机关要全面开展行政执法监督,还有一定的困难。有关检察机关法律监督权的规定主要散见于三大诉讼法,而且规定比较

24、原则,法律监督权限设定薄弱,手段不足,法律后果规定缺位,这些都严重削弱了法律监督的权威性和执行力,影响了检察机关法律监督职能的有效发挥。 在“法律监督法”中,应当有对行政执法行为检察监督的具体条款,从而使检察机关的法律监督职能更加全面、具体和可操作性。拓展角色认知是从个体行为的层面对变革地方政府行政理念做出的有益尝试,而在组织行为的层面,则需要重新定位地方政府与公民之间的关系。现阶段我国的地方政府对于公民更多的是简单的控制与承诺的关系,各级政府机关与公民是严重割裂开的,公民对政策措施出台过程及执行情况不知情的同时,政府对公民的实际需求和反馈也并不了解。面对新的社会现实,地方政府应着力构建一种协

25、作与信任的关系。政府不是对“顾客”或“消费者”的需求做出反应,而是要通过更有质量的公民参与使公民认识到政府是可以接近和理解的,政府的运作过程是开放的;不仅如此政府是责任政府,其存在是为了满足公众的需求,为公民提供服务和机会。参考文献1 朱孝清.中国检察制度的几个问题.中国法学,2007(2).2 周理松.论检察监督的程序性与实效性.人民检察, 200l(6).3 傅国云.行政权检察监督的定位与方式.汕头大学学报,2009(1).4 刘恒.行政权力检察监督的理论基础.中共山西省委党校学报,2010(10).5 法孟德斯鸠.论法的精神(上).张雁深,泽.北京:商务印书馆,1982.6 刘佑生.中国

26、宪政与检察制度.北京:中国方止出版社.7 冯秋婷.改革和完善领导决策机制.理论探讨，2003，(04).8 杜梅红.试论从行政管理到公共管理思维范式转变的当代意义.中共四川省委党校学报，2004，(03).9 王川兰.论服务型政府的困境、超越与建构.公共管理学报，2005，(04).10 王秋敏.转型时期中国行政体制改革范式取向研究.兰州大学硕士学位论文，2006.11 郭玉川，曹静.我国政府决策机制的改革与完善.“落实科学发展观推进行政管理体制改革”研讨会暨中国行政管理学会2006年年会论文集，2006.12 杨婷.“以人为本”与“以被管理者为本”.贵州大学硕士学位论文，2006.13 程瑶.领导者在行政决策中公平行为的失范以及对策研究.电子科技大学硕士学位论文，2007.14 唐娟，黄飚.关于提高行政管理效率的几点思考.科技资讯，2007，(02).15 沈浩.中国行政管理的理念创新.辽宁工程技术大学学报，2007，(1).