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1、国务院590号令加解读中华人民共和国国务院令第590号国有土地上房屋征收与补偿条例已经2011年1月19日国务院第141次常务会议通过，现予公布，自公布之日起施行。总理温家宝二一一年一月二十一日国有土地上房屋征收与补偿条例房屋征收涉及群众根本利益，事关全局，为此立法，当慎之又慎。近年来，我国经济高速发展，而房价更是远超经济发展水平，飞速上涨。城市房屋拆迁管理条例（以下简称拆迁条例）所确立的制度的种种弊端尽显，废止拆迁条例已成社会共识，故为此立法，急之又急。国有土地上房屋征收与补偿条例（以下简称新条例）创历史地两次公开征求意见，足见各方请诉求分歧之巨，博弈之剧烈。笔者以为制定新条例要充分考虑三个

2、方面的因素，即民主政治因素、经济社会因素、操作层面因素，从正式公布的条文来看，新条例充分考虑了这些因素，是一部得到主流媒体高度评价的行政法规。笔者结合从事拆迁法律工作十多年的实践，对新条例进行逐条解读，以期抛砖引玉。第一章总则第一条为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。解读：本条讲的是立法宗旨。与拆迁条例相比较，变化有四：一是将拆迁条例第一条中“加强对城市房屋拆迁的管理”改为“规范国有土地上房屋征收与补偿活动”，从强化行政管理到规范行政行为，充分体现了立法者执政理念的重大转变，同时表明“拆迁”将逐步淡出。二是增加了“维护公共利益”，这

3、与物权法的相关规定是一致的，说明只有为了维护公共利益，才能进行征收。三是将拆迁条例第一条中的“拆迁当事人”修改为“被征收房屋所有权人”，在两次公开征求意见稿中表述均为被征收人，而此次明确为被征收房屋所有权人，说明征收的当事人只有政府及房屋所有权人双方，房屋承租人不再被列为征收当事人，对其合法权益保护的问题，不属于本条例解决的范围。四是删除了拆迁条例第一条中的“保障建设项目顺利进行”的表述，将征收房屋与征收后的建设分开，更加突出房屋征收，有利于缓和与化解矛盾。需要注意的是本条没有关于立法依据的表述，在首次征求意见时，还有“根据物权法和全国人民代表大会常务委员会关于修改的决定”的表述，但该表述并不

4、准确。制定新条例的依据是全国人民代表大会常务委员会关于修改的决定以及立法法的相关规定。考虑到立法时一般不引用立法法的惯例，故可不引用立法法的相关规定。另外，由于征收房屋的前提条件之一是规划的调整，而城乡规划法统一了城乡规划，虽然本条例暂不考虑集体土地的征收搬迁，但由于“条例和土地管理法在公共利益的界定和对被征收人给予公平补偿，保证其利益不受损害并有所改善，不使为公共利益做出贡献的被征收人比自愿在市场上进行房屋交易的人吃亏等原则应当是一致的。”故城乡的征收搬迁制度今后也应当统一，从立法技术角度看，对此应予留空间，即不必拘泥于城市房地产管理法的授权。第二条为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个

5、人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。解读：本条讲的是适用范围及补偿的基本要求关于适用范围的问题，与拆迁条例第二条相比较，有了很大变化：一是进一步强调了为公共利益需要方可征收，即非公共利益需要，不得征收单位及个人的房屋。二是将适用的区域范围明确为国有土地上的房屋，而拆迁条例的适用范围是城市规划区内国有土地上的房屋，对城市规划区外国有土地上实施房屋拆迁，是参照拆迁条例执行的，这就导致了同为国有土地上的房屋的拆迁安臵补偿制度存在较大差异。此次将城市规划区外的国有土地上的房屋的征收一并纳入了新条例的范围，从制度上解决了这一问题。三是明确了补偿的基本要求，即公平补偿原则。这

6、充分体现了在市场经济体系下对财产权等合法权益的尊重和保护。第三条房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。解读：本条讲的是征收与补偿的原则该条是新条例的主要亮点之一，民主决策、程序正当、公开透明是民主法治国家的重要体现。从操作层面上看，乱决策、暗箱操作、结果不公开等正是引发拆迁之乱的主要根源，新条例规定了此三项原则，有利于从源头上控制搬迁之乱。第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，

7、保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。解读：该条讲的是政府及相关部门的职责划分，包括下面几层含义一是征收补偿的工作主体为市、县级人民政府，将拆迁条例中赋予房屋拆迁管理部门的行政管理权上收到市、县级人民政府，为新条例第三条所确定的各项原则的实施提供了制度保障。同时，新条例在文字表述上更为规范，统一使用了“市、县级人民政府”的表述方法，而在拆迁条例中既使用了“县级以上人民政府”一词，又使用了“市、县人民政府”一词，以致在实践中，对区人民政府（县级）的主体资格及权限产生了较大争议。二是征收补偿的实施主体为房屋征收部门。由于各地的机构设臵并不完全相同，承担的职责有较大差异，所以新条例授权市、县级人民政府自

8、行确定承担该职责的部门。三是配合部门的职责。由于房屋征收与补偿涉及到多个部门，只有这些部门紧密配合，才能保障征收补偿工作的顺利开展。（所涉及的部门：公安、规划、城管、国土资源、工商、税务等）第五条房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。解读：本条讲的是房屋征收实施单位及其法律责任不以营利为目的单位除了国家机关外主要表现为事业单位及民办非企业法人，房屋征收实施单位究竟是属于事业单位还是民办非企业法人，抑或两者兼而有之，有待配套制度进

9、一步明确。但可以确定的是，目前的拆迁公司领取的是企业法人营业执照，是以营利为目的的单位，不符合新条例所规定的条件。对于本条还需注意两点：一是房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担具体工作，也可以自行承担征收补偿的具体工作。二是房屋征收实施单位行为后果的法律责任承担问题。若房屋征收实施单位在委托的范围内实施的行为，其法律责任的承担没有争议。但若房屋征收实施单位超越委托范围实施的行为，其法律责任如何承担？按民法原理，应由房屋征收实施单位承担。据此，房屋征收实施单位应为能独立承担民事责任的法人单位，但若房屋征收实施单位的财产不足以承担民事赔偿责任时，应如何处理，新条例并未明确。笔者对此曾提出修改意

10、见，建议对房屋征收实施单位的相关法律责任予以明确。但非常遗憾，立法机关并未采纳笔者的建议。笔者以为，在法律、行政法规未明确规定时，应从保护被征收人合法权益的角度出发，当房屋征收实施单位在委托范围外实施的与征收补偿有关联的行为侵犯了被征收人合法权益应当承担民事赔偿责任时，由房屋征收实施单位承担民事赔偿责任；若房屋征收实施单位的财产不足以承担民事赔偿份额时，由房屋征收部门承担赔偿责任。第六条上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。国务院住房城乡建设主管部门和省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当会同同级财政、国土资源、发展改革等有关部门，加强对房屋征收与补偿实施工作

11、的指导。解读：本条讲的层级监督与行业主管部门的指导由于市、县级人民政府既是征收补偿的主体，又是征收补偿活动的管理者，因此应当加大对其监督力度，行政机关内部的层级监督是最为有效措施之一，同时明确行业主管部门的指导职责，有利于条块结合，为市、县级人民政府正确履行征收补偿职责提供制度保障。第七条任何组织和个人对违反本条例规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。监察机关应当加强对参与房屋征收与补偿工作的政府和有关部门或者单位及其工作人员的监察。解读：本条讲的是社会监督及专门行政监督。由于房屋征收补偿事

12、关群众的根本利益，必须加强社会监督和专门行政监督。在本条中需要注意两个问题：一是对群众的匿名举报，行政机关也应当及时核实、处理。二是行政监察的对象为参与房屋征收补偿的政府机关、部门及相关单位，即房屋征收实施单位及其工作人员也是行政监察的对象。第二章征收决定第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四

13、）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。解读：本条主要讲了两个问题，一是做出征收决定的主体，二是公共利益的具体表现形式。（对公共利益的界定）关于征收主体问题，新条例明确为市、县级人民政府。根据职权法定的原则，省级人民政府是无权作出房屋征收决定的，这与土地管理法所规定的省级人民政府享有土地征收决定权是有区别的，故今后在制定集体土地上房屋征收与补偿制度时，应注意衔接。关于公共利益的界定，可以说是此次立法的主要焦点及难点所在。在制定物权法时，立法机关就意识

14、到公共利益在不同的领域会有不同的表现形式，从所有的具体现实的生活中抽象归纳出一个明确的公共利益，在立法技术上是无法实现的，因此只能在物权法中作出原则性规定。其实，公共利益不仅在不同的领域会有不同的表现形式，在不同的地域、不同的时间段也会有不同的表现形式。新条例关于公共利益的表述，是各方博弈与妥协的产物。在本条中，首先对公共利益作了总体限制，即只能是为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等。其次，在具体形式上采用了列举式与概括式相结合的表述方式，即列举了五种情形：国防、外交需要；基础设施建设需要；公用事业需要；保障性安居工程建设需要；旧城区改建需要；在兜底条款上更为严格，明确为法律、行政法规规

15、定的其他公共利益，即只有法律、行政法规才能规定公共利益的情形。第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。解读：本条讲的是征收与规划的关系及规划的制定方式。规划特别是城市详细规划不透明、朝令夕改是拆迁之乱的源头，要治拆迁之乱，当从规划之乱治起。政府及政府部门应将国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等作为公开行政

16、的重点领域，把公众参与、专家论证作为制定详细规划的必经程序。地方人大在审议相关规划时，也应严格审查，切实履行人大的监督职责。第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。解读：本条讲的是征收补偿方案的制定程序征收补偿方案的制定程序是由征收部门报方案，政府论证并公开征求意见。为了给群众充分表达意见的机会，征求意见的时间不少于30日。对于征求意见的形式，各地可因地制宜，采用座谈会等形式进行。（方案内容包括：补偿单位、奖励与补助、安臵房源、实施期限）第十一条市、县级人民政府应当将征求

17、意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。解读：本条讲的是对征求意见的处理及旧城改造的特别规定。关于征求意见的处理，包括两个方面：一是要公布征求意见的情况，二是要公布对公众意见采纳的情况。关于xx改造应注意两个问题：一是如何理解多数人的概念，这里的多数人应理解为过半数以上的人，即简单多数。二是根据听证会情况修改后的方案是否要再次公布，笔者以为结合第一款的规定，应当公布听证会意见的采纳情况；如市、县级人民政府认为确有必要的，还可以再次公布征

18、求意见。第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。解读：本条讲的是房屋征收的决定程序及相关条件根据本条及上述相关条文的规定，可以归纳出作出征收决定的五个要件：一是属于因公共利益需要而实施的项目二是符合各项规划三是经过公开征求意见（听证）的征收补偿方案四是有风险评估报告五是专户存储、专款专用、足额到位的补偿资金证明。即只有当征收项目同时具备上述五个条件时，才能进入审查决定程序，缺少其中任何一项的，均不得作出房屋征收决定。作出决定

19、的方式有两种，一种行政机关负责人决定，二是集体讨论决定。但这里“被征收人数量较多”是一个难以把握的问题，可由市、县级人民政府根据实际情况确定，但应形成一种制度，不得临时调整。第十三条市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。解读：本条讲的是征收决定的公告、宣传解释及土地使用权问题。关于公告问题，需要注意两点：一是公告的时点，笔者以为在操作中，如无特殊情况，宜在决定日即日公布。二是公告的内容，由于本条第三款中明确了国有土地使

20、用权同时收回，故在公告中应含有土地使用权的补偿方案或获得补偿的途径的相关内容。关于宣传解释工作，由于国有土地使用权同时收回，所以国有土地管理部门同样应做好宣传解释工作。关于收回国有土地使用权的问题，是在公告征收决定时一并说明，还是另行制作法律文书，有待配套制度进一步明确。第十四条被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。解读：本条讲的是被征收人的救济权。结合本条例第二十六条的形式，本条其实可以作为第十三条的一款，无需单独作为一条。现将此单列出来，可以理解为立法机关对被征收人的合法权益的尊重。此外，需要注意的是房屋承租人是否可以对征收决定申

21、请行政复议或提起诉讼，即承租人是否享有诉权的问题。笔者认为征收的对象是物权，而租赁权不属于物权范围，结合新条例的立法宗旨，故承租人不享有此项诉权。第十五条房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。解读：本条讲的是房屋调查登记。对房屋及相关情况进行调查登记，是新条例新设立的程序，调查登记的情况很大程度上决定了公平补偿的基本要求能否实现。对被征收人拒不配合的，如何处理，新条例并未规定。笔者以为，在此情况下，房屋征收部门可以根据档案资料等进行登记并公布。第十六条房屋征收范围确定后，不得在房屋征

22、收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。解读：本条讲的是征收决定公布后的禁止性事项等。需要注意两点：一是第一款中的“等”为等外等，即凡是为不当增加补偿费用而实施的行为，均不予补偿。二是与拆迁条例相比较，还有两处变化，即删除了不得改变土地用途的规定及延长期限的规定。由于我国实行的是土地用途管制制度，即土地用途是由行政机关确定的，当事人是无权自行改变土地用途的，故可以删除相关内容。删除延长期限的规定是防止马拉

23、松式的征收搬迁。第三章补偿第十七条作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。解读：本条讲的是补偿项目及奖励补助机制关于补偿项目，拆迁条例的规定较为零散、模糊，而新条例则集中、准确。关于奖励补助机制，两次公开征求意见稿中均未提及。但笔者以为：“目前各地在操作过程中大都设立了提前奖等奖励形式，对推动搬迁起到很好的作用，应把这一做法固定下来。同时，城市改造的目的是改善人居环境，提高群众的生活水平，但也确实

24、存在因房屋被拆迁导致生活水平明显下降甚至致贫的现象，并引发人员伤亡等恶性事件。对此应予以重视，并作出制度上的安排。”故两次建议增加此项内容。新条例中增加了此项内容，足见立法机关将保证房屋被征收群众居住条件有改善、生活水平不降低的原则落实到实处。此外需要注意的是，本条中未收回提及土地使用权的补偿，有待相关配套制度进一步明确。第十八条征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。具体办法由省、自治区、直辖市制定。解读：本条讲的是对困难户的安臵问题。专条规定困难户的安臵问题，且将该条提升至本章次条位臵，彰显了立法机关对弱势群体的关注。在具体操作时，

25、要优先安排被征收人享受住房保障，使其不再等待轮候保障房。第十九条对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。解读：本条讲的是评估标准及异议的处臵等。关于被征收房屋的价值问题，本条确立了市场价原则，即评估机构应当按征收决定公告之日的类似房屋的市场价进行评估。关

26、于异议的处臵，包含两个程序，一是申请复核，二是申请鉴定。需要注意的是该项权利并不专属于被征收人，房屋征收部门对评估结果有异议的，同样可以申请复核及申请鉴定。本条还授权住建部制定房屋征收评估办法，并需公开征求意见。目前，住建部正在制定房屋征收评估办法。第二十条房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。解读：本条讲的是评估机构的产生办法及其工作原则。选定评估机构规则是程序正当的重要体现，新条例已确定了选定方式的基本原则，即由被征收人协商选

27、定。对于被征收人协商不成的，通过多数决定、抽签等随机选定的方式确定，具体办法授权省级政府制定。关于评估机构的工作原则，新条例明确为独立、客观、公正。由于新条例确立了市场评估方法，比之于拆迁条例体系下的拆迁评估，今后评估机构的权限更大，因此，保证评估机构独立、客观、公正地开展征收评估工作，是非常必要的。第二十一条被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政

28、府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。解读：本条讲的是补偿安臵方式及旧城改造产权调换的特别规定。与拆迁条例相比较，新条例继续明确了货币补偿及产权调换两种安臵补偿方式，对于选择产权调换的，应结清并差价。对于旧城改造，涉及个人住宅的，实行原地段或就近地段安臵的原则。故此，征收部门在制定补偿方案时，就应当提供原地段或近地段的安臵房源。第二十二条因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。解读：本条讲的是搬迁费、临时安臵费及xx房。与拆迁条例相比较，主要变化有两点：一是搬迁费应支付给房屋所

29、有权人，不再向承租人支付搬迁费。二是搬迁费、临时安臵费的标准，由谁制定，未能明确。鉴于新条例第四条第一款的规定，在上级政府没有新的规定的情况下，应由市、县级人民政府规定。第二十三条对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。解读：本条讲的是停产停业损失的补偿。在拆迁条例中对于停产停业损失补偿的规定，主要存在两个问题：一是未确定停产停业算是的计算方法，二是表述为“适当补偿”的不妥。新条例力求从制度上解决问题。第二十四条市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、

30、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。解读：本条讲的是征收范围内建设行为的控制及未经登记的房屋性质的认定处理。对于违反城乡规划进行建设的，城乡规划法已有明确规定，新条例对此再作规定似乎没有必要，其实不然。因为对于拆迁许可公告后，在拆迁范围内新出现的违法建筑如何处臵，由于未有明确规定，相关行政机关之间出现了互相扯皮的现象，导致一些问题久拖不决。而本条第一款则从制度上彻底解决了这一问题，既在征收范围内的违法建筑，无论其是在征

31、收决定公告前，还是征收决定公告后形成的，均应由同一部门依法查处，并可由市、县人民政府依据城乡规划法第68条的规定，责成有关部门强制拆除。本条第二款是新条例的亮点之一，即增加了征收前对未经登记房屋的认定、处理程序。笔者在数年前所撰写的论城市房屋拆迁中对违章建筑的界定与处臵一文中就提出了在拆迁时，应从实际出发，先对各类无证房屋的性质进行界定、处臵，不应一刀切。并提出了具体的认定处理程序。第二十五条房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。解读：本条讲的是补偿协议的主要内容及救济途径。关于补偿协议应具备的主要内容，拆迁条例未能明确。新条例对比作出明确规定，有利于保护被征收人。但需要注意的是这些项目中有一些是共性项目，如补偿金额；有一些是个性项目，如停产停业损失。关于一方当事人不履行补偿协议约定的义务的时，新条例规定另一方可以依法提起诉讼。与拆迁条例相比较，删除了“可以依法申请人民法院先予执行”的表述。删除这一表述后，并非说房屋征