从基本国策到基本法律《人口跟计划生育法》的立法背景跟立法.docx

1、从基本国策到基本法律人口跟计划生育法的立法背景跟立法从基本国策到基本法律人口与计划生育法的立法背景与立法过程评析法学论文内容提要 任何法律的制定都绝不是偶然的，必有其特定的立法背景和成因。文章从经济、政治、社会发展等多角度，分析了我国制定人口与计划生育法的立法背景；对我国从以基本国策推行到依基本法律推行计划生育，从而制定专门人口与计划生育法的国家立法历程作了必要的梳理和总结。文章还联系实际，对国家立法过程中若干备受关注的重点、难点问题，如生育政策的立法表述、社会抚养费制度的确立、计划生育奖励与社会保障制度的建立等问题进行了概括性的分析和阐述。关键词 人口与计划生育法 基本国策 立法背景 立法过

2、程社会主义市场经济体制的逐步建立和社会主义民主法制建设进程的加快，对依法治理人口与计划生育工作提出了更高的要求。人口与计划生育工作长期以来依靠政策和地方立法开展工作的状况已不能适应新形势发展的需要。2001年12月29日由九届全国人大常委会第二十五次会议通过、2002年9月1日施行的中华人民共和国人口与计划生育法是我国立法历史上的重要法律。它首次将我国推行二十多年之久的基本国策终于以基本法律的形式予以确认，从而结束了有国策而无国法（这里指国家基本法律）的历史。国家制定人口与计划生育法既是贯彻落实党的十五大提出依法治国基本方略和落实计划生育基本国策的要求，也符合广大人民群众的迫切愿望，对稳定低生

3、育水平，保障计划生育事业稳定、健康、持续发展具有重大的现实意义和深远的历史意义。本文将对制定该法的立法背景作一扼要分析，对立法过程中若干备受关注的重点、难点问题作一介绍与评析。一 、我国人口与计划生育法的立法背景分析任何一部法律的制定都绝不是偶然的，而是必然有其特定的立法背景和成因，这些背景因素中往往涉及经济、政治、文化、社会发展等诸多方面。有的立法既有国内因素的考虑，还有国际因素的考量。就我国的人口与计划生育法而言，应该说有其特定的历史背景。笔者试图从国内背景与国际背景两个方面来进行分析：（一）制定人口与计划生育法的国内背景分析1、 经济背景（因素）分析人口多、底子薄，是我国的基本国情。我国

4、是世界上人口最多的发展中国家。据有关部门统计，截止到2001年底中国内地的人口总量达到12.76亿 1。虽然中国已经进入低生育水平阶段，但由于中国的人口基数大，总人口仍然在以每年1000万左右的速度增加，长期存在高增长量与低生育水平的矛盾，预测到21世纪中叶，我国总人口数达到16亿方能实现零增长。庞大的人口基数和每年增加1000万人口的状况，给中国经济社会发展和实施可持续性发展战略带来巨大的压力。人口过多和人口增长过快始终是制约我国现代化建设的首要问题。因此国家把实行计划生育确立为一项必须长期坚持的基本国策。但是长期以来虽有国策却无国家立法，人口与计划生育工作长期依靠政策和地方立法开展工作的状

5、况已不能适应新形势发展的需要。有必要把“实行计划生育是国家的基本国策”通过法律的形式确立下来。2、社会发展背景（因素）分析21世纪中国人口的继续增长与资源的矛盾更加突出。虽然中国的土地面积达960万平方公里，但是适合居住和经济活动的空间很有限，人口分布极不平衡。中国的耕地面积仅占世界总面积的7%，却养活着占世界总人口22%的人口。中国耕地面积只有国土面积的十分之一，而印度耕地面积占国土面积的55%，人均耕地是中国的两倍；美国耕地面积占国土面积的20%，人均耕地是中国的9倍；中国的粮食产量居世界第一，人均粮食占有量却不到美国的四分之一。由于中国人口规模将继续扩大，中国的人均粮食占有量长期维持在不

6、足400公斤的低水平上。随着经济总量和人口总量的不断扩大，农业资源已经迅速接近承载力的上限，平均每人拥有的耕地不到世界平均水平的30%，平均每人拥有的草地不到世界平均水平的40%；平均每人拥有的林地不到世界平均水平的14%；平均每人拥有的水资源不到世界水平的1/4。中国还面临着不断增长的劳动力就业问题的困难。目前，全国每年有近2000万青年人进入劳动年龄。农村剩余劳动力已经达到1。2亿人，到2005年，农村剩余劳动力将超过1。5亿。只有在大力发展经济、创造新的就业机会的同时，坚决控制人口的过快增长，才能使劳动力增长和经济发展对劳动力的需求相适应。改革开放以来，中国的国内生产总值位列世界六、七位

7、，但人均国内生产总值（800美元左右）仍居世界中位左右，低于发展中国家的平均水平（1450美元）。由于人口增长过快，国家用于发展的资金相对减少，能够用于教育、医疗、社会保障等社会事业的资金不足，要进一步提高人民的文化素质和健康水平，面临着很大的困难。为了实现持续的经济增长和可持续性发展，满足全体中国人民日益增长的物质和文化需要，保证当代及子孙后代人民的根本利益和长远利益，国家选择了实行计划生育这一利在当代、功在千秋的战略决策是正确的。国家立法具有广泛的群众基础和社会基础。自20世纪70年代初开始的人口与计划生育工作取得了举世瞩目的成就,有效地控制了人口的过快增长。从1992年开始，生育水平降至

8、并稳定在更替水平以下。经过近30年的工作，我国必须长期坚持计划生育基本国策的思想已在全社会形成广泛共识，现行计划生育政策已被广大群众理解和接受，广大群众的婚育观念发生了深刻的变化，我国人口与计划生育工作已积累了丰富的经验。我国实行计划生育近30年来，已形成了一套较为完整的、经实践证明是行之有效的政策措施、规章制度和管理方法，初步探索了一条具有中国特色的综合治理人口问题的道路，逐步推行了一系列重大的改革举措，迫切需要通过法律的形式固定下来，使之长期坚持下去并不断发展完善。 3、政治背景（因素）分析随着依法治国基本方略的实施，国家计划生育管理必须全面纳入法治轨道。为了规范计划生育行政管理部门及其工

9、作人员依法管理计划生育的行政行为，做到有法可依，严格执法，文明执法，必须制定专门法律。 实行计划生育涉及公民的基本权利和义务，为了更好地体现权利义务相统一原则，应当改变以往在计划生育工作中存在的对公民重义务、轻权利、重管治、轻服务的状况，国家也急需制定专门法律来明确规定公民履行计划生育义务的同时本应享有的合法权利。为保障计划生育工作健康、稳定、持续发展，需要由国家立法明确规定各级政府、计划生育行政管理部门及相关部门、各类社会组织在人口与计划生育工作中应承担的义务及法律责任，以及为计划生育工作提供必要的保障条件，为综合治理我国人口问题提供法律依据。实践证明，仅仅依靠地方立法，难以完成这一重任，必

10、须由国家制定专门法律予以规范和保障。此外国家立法也具有较好的地方立法和行政立法基础。人口与计划生育国家立法始于70年代末，前后起草、论证30余稿，为新一轮人口与计划生育国家立法积累了有益的经验和教训。80年代以来，全国各省、市、自治区相继制定了计划生育条例（西藏、新疆制定了政府规章），计划生育行政法规、部门规章的制定逐步纳入正轨。广大干部、群众迫切要求依法管理计划生育工作。我国民主法制建设进程加快，既对依法治理计划生育提出了更高的要求，也为国家立法创造了有利条件。近年来计划生育行政机关及其工作人员依法行政水平不断提高。广大计划生育专兼职人员的法制观念、群众观念、服务观念不断增强，初步形成了依法

11、治理计划生育的法制环境。国家立法具有坚实的工作基础。20世纪90年代以来，人口与计划生育工作适应改革开放和建立社会主义市场经济体制的形势，坚持深化改革，从工作的指导方针、改革思路、管理机制以及工作方法都发生了深刻的变化，为国家立法奠定了坚实的工作基础。（二）制定人口与计划生育法的国际背景分析多年来，我国积极参与人权及人口问题的国际交流与合作，截止目前，我国已加入的国际人权公约主要有：经济、社会及文化权利国际公约、公民权利和政治权利国际公约、消除对妇女一切形式歧视公约、消除一切形式种族歧视公约、禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约、儿童权利公约等；签署的人口问题国际文件主要有：1

12、974年世界人口会议通过的世界人口行动纲领、1984年国际人口会议通过的墨西哥城人口与发展宣言、关于进一步执行世界人口行动计划的建议、1994年国际人口与发展大会通过的国际人口与发展行动纲领等。我国政府在签署这些公约和文件时，申明中国将在不违背宪法有关计划生育条款规定的情况下履行国际公约、文件所载的义务。我国的计划生育工作，体现国际公约、国际文件对公民生育权的尊重和保护。20世纪90年代以来，我国认真借鉴国际成功经验，改进和提高计划生育和生殖健康水平，履行对国际公约和国际文件的承诺。为了更好地体现我国对人权的尊重和保护，进一步树立我国计划生育工作的良好形象，全面参与国际事务，国家也有必要制定专

13、门的人口与计划生育法。国家立法具有较为有利的国际环境。中国人口与计划生育政策得到了国际社会越来越多的支持和理解。二、我国人口与计划生育法的立法过程述略我国人口与计划生育的法制建设起步较晚，走过了一条由依靠政策到依靠相关法律、法规到国家制定人口与计划生育专门法律的漫长道路。 1978年3月全国人大五届一次会议通过的宪法首次明确规定，“国家提倡和推行计划生育”。1982年修订的宪法规定，“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”、“夫妻双方有实行计划生育的义务”。从1982年起，我国就将实行计划生育，控制人口数量，提高人口素质确立为国家的基本国策，并逐步形成了一系列开展计划生育工

14、作的方针、政策。由于当时不具备制定计划生育专门法律的条件，国家只是在通过制定有关婚姻、收养、妇女权益保障、未成年人保护、母婴保健等相关法律时，增加有关计划生育方面的条款，作出若干具体规定。1991年12月26日，经国务院批准，颁布了流动人口计划生育管理办法，成为人口与计划生育领域的第一部行政法规。1998年8月6日，国务院又对该行政法规进行了修订。为了加快计划生育法制建设，2001年6月13日，国务院又颁布了计划生育技术服务条例，为人口与计划生育国家立法进一步奠定了基础。从地方立法来说，为适应依法管理人口与计划生育工作的要求，自1980年2月广东省人大常委会制定并通过广东省计划生育条例开始，各

15、省、直辖市、自治区先后制定了地方性法规或政府规章 2。我国的计划生育国家立法始于20世纪70年代末。20多年来立法论证工作始终没有间断过。大致可以分为五个阶段：第一阶段是从1978年到1980年。邓小平曾指出“人口增长要控制，应该立法”。在此期间，由国务院计划生育领导小组办公室组织起草了中华人民共和国计划生育法8稿，原拟提交1980年召开的五届全国人大三次会议与婚姻法同时讨论，但因条件不够成熟，决定暂不讨论。第二阶段是从1982年到1988年。根据中央领导同志关于“计划生育工作的根本问题是要立法。不立法计划生育不能持久”的指示精神，国家计生委组织起草了中华人民共和国计划生育法，先后修改了12稿

16、。1988年底，中央认为时机还不够成熟，决定暂不出台。第三阶段是从1989年到1990年。中央政治局常委会决定，“为了使计划生育工作逐步纳入法制轨道，应积极为制定计划生育法做准备。在制定计划生育法之前，可以先由国务院制定和颁布计划生育条例。”据此，国家计生委从1989年3月起开始起草中华人民共和国计划生育条例，共修改了9稿。1990年8月国务院总理办公会议决定，待地方计划生育法规执行一段时间，积累了一些经验以后，再考虑制定条例及立法。第四阶段从1994年到1996年。在1994年1月26日中共中央转发的中共全国人大常委会党组关于八届全国人大常委会立法规划的请示中，中华人民共和国人口与计划生育法

17、被列为第二类，即“研究起草、成熟时安排审议的法律草案”，人口与计划生育国家立法再次被提上议事日程。这期间国家计生委成立了立法论证小组，抓紧进行与相关部门对人口与计划生育立法的必要性和可行性工作的论证和协调。但经过论证和分析，认为立法的时机仍不成熟。第五阶段从1998年到2001年。1997年党的十五大把实行依法治国，建设社会主义法制国家确立为党领导人民治理国家的基本方略，提出到2001年形成有中国特色的社会主义法律体系。1998年召开的“中央计划生育与环境保护工作座谈会”上，江泽民总书记指出要按照依法治国的要求，抓紧计划生育的立法和有关行政法规、地方条例的修订工作。这一指示推动了我国计划生育法

18、律、法规体系建立的进程。1998年底，第九届全国人大常委会将制定人口与计划生育法列入本届人大二类立法规划项目。同年底，国家计生委成立了由相关部门参加的立法领导小组、起草小组和专家咨询组。国家计生委多次向全国人大教科文卫委、法工委、国务院法制办汇报，组成联合调查组，到经济发展水平不同、生育政策不同的六省、市进行立法调研，广泛听取省、市人大、政府领导、相关部门和基层民众的意见。 3配合全国政协办公厅、提案委员会到两省、区进行了立法调查；组织专家、相关部门和计划生育系统基层干部等就立法中的有关重点、难点问题进行深入研究论证；国家计生委人口专家委员会和科技专家委员会两次专门研究讨论，对立法的必要性与可

19、行性形成了基本共识。国家计生委在进行了广泛深入的立法调研和听取专家意见的基础上，先后数易其稿 4，于1999年12月底向国务院报送了中华人民共和国人口与计划生育法（送审稿）。国务院法制办公室在广泛征求国务院相关部门及地方政府意见的基础上，对送审稿做了进一步的研究、修改，形成了中华人民共和国人口与计划生育法（草案）。2001年3月，这一草案经过国务院第36次常务会议审议通过，由国务院提请第九届全国人民代表大会常务委员会审议。2001年4月，第九届全国人民代表大会常务委员会召开了第21次会议，对法律草案进行了第一次审议。2001年6月第九届全国人大常委会召开第22次会议，对法律草案（修改稿）进行了

20、第二次审议。2001年12月，九届全国人常委会召开第25次会议，对法律草案（修改稿）进行了第三次审议。12月29日，第九届全国人大常委会以123票赞成、0票反对，12票弃权的表决结果通过了中华人民共和国人口与计划生育法（以下简称人口与计划生育法）。同日，国家主席江泽民发布第63号主席令予以公布，于2002年9月1日起施行。 从上述立法过程可以看出在20多年的时间里，作为执政的中国共产党和中央人民政府首先是从经济要发展、国家要强盛、民族要繁荣的大局出发最初制定计划生育政策的，而且最早是从对全体共产党员和共青团员提倡计划生育开始的，后来工作逐步推开。从1978年载入宪法到1982年修改宪法时更进一

21、步强调这一基本国策就可以看到其重视程度。但由于后来制定专门法律涉及太多的问题，很多方面缺乏经验，更是缺乏相应的配套制度作支持，在一定程度上增加了专门立法的难度。但即便如此有关机构也从未放弃专门立法的努力。当然在整个立法的过程中，中央的政治领导集团也一直是非常关注和高度重视的，最高国家立法机关更是意识到这一问题的重要性。最终在尽快完成从以基本国策（政策）向依基本法律推行计划生育方面形成了全面共识。再加上各方面的条件均已基本成熟，在总结过去经验教训的基础之上，完全可以制定出一部有中国特色的计划生育专门法律。所以这部专门法律的出台才有着不平凡的历史，有着特殊的经历。三、人口与计划生育法立法过程中争论

22、的若干主要问题在制定人口与计划生育法的过程中，有若干引起激烈争论的重点、难点问题。下面就这些问题作一梳理和分析：（一）关于制定专门法律的必要性问题一种意见认为制定专门法律极为必要。因为近些年来，随着社会主义市场经济体制的建立和民主法制建设步伐的加快，对依法管理计划生育工作提出了更高的要求，仅靠地方立法管理计划生育已不适应新的形势。在继续完善地方性法规和地方政府规章的同时，应加快制定国家人口与计划生育法的步伐，这既是贯彻落实党的十五大提出的依法治国基本方略的要求，也符合广大干部群众的迫切愿望，对保障计划生育事业稳定、健康发展具有重要意义。另外一种意见认为最好维持现状，不必制定专门法律。因为我国已

23、有基本国策的规定，该政策实施20多年来，已经为人们所普遍认可；另一方面各省、市、自治区已经有相应的地方性法规或政府规章；再加上为了我国在处理国际事务和国际外交场合能赢得主动权，免得授人以柄，最好维持现状，不必制定专门的计划生育方面的法律。也有一些基层计划生育执法系统的人员认为，如果所要制定的法律只是限制、“捆绑”他们的“手脚”，而不是强化行政机关的执法手段和执法职能的话，那就还不如不制定专门法律，干脆维持现状。（二）关于法律的名称与调整范围问题 5关于法律的名称，最先起草时存在多种意见，如计划生育法、计划生育管理法、生育法、人口与计划生育法、人口法与计划生育法、人口发展与幸福家庭法等等。到后来

24、比较集中的是人口与计划生育法和计划生育法、计划生育管理法。多数专家和各部门的意见主张将法律名称定为人口与计划生育法。其理由为：1、正是基于对人口数量的控制、人口素质的提高和人口结构的改善等人口问题的解决才有实行计划生育的必要；2、有利于从基本法律的层次确立人口与计划生育的法律地位，从而使得“基本国策”获得正当的法律支持；3、有利于树立良好的国际形象，不是就计划生育讲计划生育，而是还涉及重要的人口问题。当然这里并不等于“人口”与“计划生育”各占一半。调整范围重点是以推行计划生育为主，同时涉及与计划生育有关的人口问题。另外一种意见主张称为计划生育法或计划生育管理法。其理由是：该法的实际调整范围是“

25、计划生育”，涉及人口的仅仅是人口数量的控制部分，大多数有关人口的问题根本无法涉及，称为“计划生育法”或“计划生育管理法”更为恰当和准确。最后从国家计生委的“送审稿”到国务院提交全国人大常委会审议的“草案稿”都是采纳了人口与计划生育法这一法律名称，将该法的调整范围确定为重点是计划生育，同时兼及与计划生育有关的人口问题。（三）关于立法模式选择问题第一种观点认为，国家应当制定一部严格的、刚性的、操作性强的计划生育专门法律，或者说将过去长期以来“行之有效”的政策和做法以法律的形式固定下来，强调全国采取统一的生育政策、严格的管理制度和处罚措施，将严格限制公民的生育行为作为立法的主要内容。因为基本国策可以

26、（或应该）压倒一切，而基本国策的贯彻和落实又离不开强有力的手段作保障。法律必须为计划生育的管理目标服务。许多行政执法部门的工作人员，尤其是基层的计划生育部门干部多持此种观点。在这种观念支配下的人口与计划生育法必定是注重和强调行政命令、行政处罚和行政强制的“管理法”。第二种观点认为，生育权完全是个人的权利与自由领域的问题，是私权利领域或范畴中的问题，国家与政府不应干预、也不宜干预，更不能对所谓“超生”的人进行处罚或采取行政强制措施等。退一步讲，即使国家要干预，也只宜对于类似性别选择堕胎等行为予以立法禁止。再有就是对于生育多子女的家庭，政府应予以必要的关怀与照顾。尽管在中国持此种观点的人并不太多，

27、但也还有一定的比例。第三种意见认为，是否实行计划生育或者限制生育完全要视各国国情而定，而在中国实行计划生育则完全是由中国的人口状况与经济发展的水平等综合性因素决定的。当然即使实行计划生育也要充分尊重人的权利和人的尊严，不能为计划生育而抓计划生育。若仅从限制公民生育抓计划生育难以提高工作水平，也难以保障人口与计划生育事业稳定、健康、持久地发展。立法不能只规定公民对于国家、社会应尽的义务，还要规定公民可以享有的诸多权利以及实现这些权利的途径与手段。与此同时，立法也要规定国家（通过政府）对于公民所应当履行的义务和职责以及违反这些义务与职责所应当承担的法律责任。立法应当遵循权利与义务相统一的原则，要有

28、利于控制人口增长，提高人口素质，有利于保障公民的生存权、发展权和增进家庭文明幸福；体现以人的全面发展为中心，体现人口与经济社会的协调发展与可持续性发展；坚持人口与计划生育工作的改革发展与人的全面发展相结合，坚持实现人口控制目标与维护公民合法权益相结合。这种观点较多地反映在后来通过的法律中。（四）关于生育政策的立法表述问题是否调整现行生育政策以及如何在立法中表述生育政策，是人口与计划生育立法中的关键问题。我国现行生育政策的具体规定是各地依据国家现行政策，结合各地实际，通过制定地方计划生育条例来体现的。生育政策，包括生育数量、生育时间的规定以及出生人口素质和出生人口性别结构的要求，其中生育数量是主

29、要内容。从全国范围来看，各地对非农业人口的生育数量的规定基本一致，即一对夫妇只生育一个孩子，特殊情况可以照顾再生育一个孩子；农业人口生育数量的规定大体可以分为三种情况 6；对于少数民族，一般实行宽于汉族的生育政策 7。曾经有专家、学者主张通过立法普遍采取“二孩政策”，特别情况再需要生育的必须由地方性法规明确规定。这样似乎既照顾到人们的生育意愿，又考虑到城镇居民的独生子女一代结婚可以生二胎的自然过渡政策和农村大多数情况下可以生育二胎的现实 8，好处是改变国际上普遍认为的中国计划生育政策是“一孩政策”的形象。另一种意见是国家立法要继续坚持和稳定现行的计划生育政策。因为从1991年起，每年连续召开的

30、中央计划生育工作座谈会及中央决定均明确强调，现行生育政策要保持稳定不变 9。综合考虑我国经济社会协调发展和可持续性发展的需要、当前的人口形势和对未来人口发展的前景预测，一段时间内，继续稳定现行生育政策是非常必要的。故最后定位在继续稳定现行生育政策不变，既不放松也不收紧。但在立法中究竟应当如何表述，是采取“原则授权”还是“列举兜底”的方式予以规定？最后，多数意见和主张是以采取前者“原则授权”的方法为佳，理由是：1、要坚持和稳定现行的生育政策，充分照顾到目前各地生育政策的差异性。地方关于计划生育中夫妻生育的规定十分具体，且规定不尽相同，情况较为复杂，国家立法难以全面、准确地覆盖各种类型，体现各地政

31、策的差异。所以只宜作原则规定，对照顾再生育的条件，可以授权地方作具体规定。2、立法要为今后调整和统一全国的生育政策留下足够的空间和提供依据。便于地方适时对特殊类型人群的生育政策作出微调。3、要考虑我国对所签署国际公约、国际文件的承诺 10， 注意尊重和维护公民生育权。因为生育政策规定在国际上是一个涉及人权的敏感问题，国家立法对生育数量的规定，宜粗不宜细。由地方立法具体规定适合本地区实际情况的生育政策，可以有利于体现对公民生育权的维护。在立法论证中，也曾有人提出过建议，主张抑制低素质人群的生育，适当放宽高素质人群的生育限制。但因为这种意见的理由不充分，最后未被采纳。（五）关于建立社会抚养费制度的

32、问题。在推行计划生育之初，由于计划生育工作难做，地方政策和地方立法对超生都规定了经济限制措施，早期叫超生“罚款”，后来改称为“计划外生育费” 11。应该说，这种经济限制措施在实践中起到了一定的抑制超生的作用，但也存在不少问题。在立法论证过程中，对于如何规定不依法生育者的法律责任？是立法直接规定统一的“罚款”或“计划外生育费”或“社会抚养费”标准还是仅由基本法律作一般性规定，具体由国务院规定或各地根据实际情况作具体规定？社会抚养费规定在法律责任部分是否合适？ 12都有过激烈的争论。最后比较集中的意见是，计划外生育孩子，违背了法律、法规关于生育数量的规定，客观上对经济和社会发展、资源利用、环境保护造成影响，加重了社会经费投入的负担，应当对计划外生育者予以必要的经济限制，作为对社会的一种补偿。所以大多数人主张将目前各地普遍采取的“计划外生育费”改为“社会抚养费”，这样可能更为贴切，即收费的目的是对社会公共投入进行补偿。按照国务院关于行政收费改革的思