两化叠加下行政发展的特殊性及现实困点.docx

1、两化叠加下行政发展的特殊性及现实困点“两化叠加”下行政发展的特殊性及现实困点 摘 要 西方典型国家较早的完成了现代化建设，步入后现代化社会。“两化”的时间节点虽难以明确划分，但分段式的发展比较明显。作为后发展国家的中国面临现代化与后现代化叠加的时代特点，西方国家分两个阶段完成的任务及使命 将被压缩于同一时空，即中国的行政发展具有任务嵌套式的特点。 关键词 现代化；后现代化；行政发展 一、现代化与后现代化 世界现代化进程始于英国，逐渐扩散到北美及欧洲其他国家，到20世纪亚洲、非洲、拉丁美洲等国家和地区也纷纷开始了现代化进程。20世纪50年代，美国学者最早提出现代化理论并对其进行研究，20世纪80

2、年代，随着理论研究的深入以及世界各国现代化进程中有益的探索实践，特别是非西方国家的快速现代化，如东亚发展模式，以颠覆意识形态为目标的早期现代化理论饱受批判。学者们逐渐意识到“传统性”和“现代性”的对立与统一，国家的发展并非现代化的“单线进化”模式，从而使得现代化理论不在仅仅局限于功能论和进化论，现代化因此开启全新的研究视角。 在对现代化理论研究的同时，西方学者也对发达国家未来发展进行了思考和探究。美国学者罗纳德?殷格哈特 （Ronald Inglehar）把二十世纪六七十年代以来西方发达国家在发展上的新趋势称为后现代化，在现代化阶段，经济增长和经济效率是核心目标，工具理性占主导地位；在后现代化

3、阶段，经济增长不再具有压倒一切的地位，工具理性让位于价值理性，核心目标是增加人类主观幸福和生活价值。现代化和后现代并不单单局限于经济领域，由此带来的政治、社会、文化等方面实践的发展和理念的创新也引起了人们的关注，特别是在这一过程中，西方国家治理能力的与时俱进值得后发展国家的学习与借鉴。 二、现代化与后现代化分段西方国家行政渐进式变革 纵观西方典型国家的发展史，其现代化建设和后现代化发展分处两个不同阶段，后现代化是高度现代化的延伸发展。各国现代化与后现代化区分的时间节点虽难以明确划分，但总体来看，西方典型国家的“两化”是分段式，而与其伴随的行政模式也进行了渐进式的改良与变革。 （一）现代化背景下

4、的官僚制行政模式兴起 为适应市场化、工业化的发展，西方典型国家构建了完善的制度化体系，完成了官僚组织的理性构建，具体表现有：首先，健全的法律规章为政府权力运行搭建了制度化平台，遵章守序有效避免了无序、混乱、寻租腐败的政府行为，确保行政部门连续稳定、廉洁高效的运转，崇尚“法治”的国家治理模式克服了专制主义和特权现象，适应了市场经济运作对“契约精神”的需要；其次，明确的职权分工塑造了专业化的行政管理队伍，依托技能标准的人员选拔任用，克服了传统行政组织中终身世袭及任人唯亲等问题，鼓励了行政职业化精神，公共领域和私人领域的界限划分，使组织成员集中精力处理纷繁复杂的行政事务。最后，“规则至上”的非人格化

5、管理，摆脱了行政工作中主观因素的影响，一定程度上拉平了社会等级，促使了平等、法治、公私分明的行政理念和工作环境的形成。 （二）后现代化背景下的行政模式改良 西方典型国家在 20 世纪 60 年代已经开始逐步进入后现代化阶段，社会经济的基本特征表现为知识经济、生态社会、网络化等。20世纪70年代末80年代初，伴随着后现代进程不断推进，以现代化为基底的传统官僚模式的弊端也逐渐显露，西方国家兴起了声势浩大的行政改革运动，新公共管理运动倡导“政府再造”，从而变革传统的官僚行政模式。此次变革强调“划桨”与“掌舵”职能的重新定位与分离，引入市场化的管理方式，将企业管理理念应用到政府管理中。美国学者彼德斯在

6、政府未来的治理模式中提出并概括了当代西方行政改革及公共管理实践中出现的四种治理模式市场化政府、参与型政府、灵活性政府、非管制政府。 市场化政府模式主要针对传统官僚组织权力结构垂直一体化的弊端提出提出，强调政府部分机构市场化，引入市场机制，服务职能下放；建立合同雇佣制及绩效工资制；以顾客为导向，围绕公众需求开展活动。 参与型政府模式注重“分权”和参与，强调组织内部的分权，从而打破传统官僚制金字塔式的等级结构，组织结构扁平化，加强上下级沟通，通过授权调动下级成员的积极性；重视与组织外部成员的民主协商，听取民众意见，了解民众需求。 灵活型政府模式也称弹性化政府模式，改变以往机构常设、终身雇佣、程序固

7、定带来的组织僵化，强调根据实际需要设立临时组织，如项目小组、临时工作委员会等，完成常规或特殊事务，以此增加组织对外部环境的适应性，减轻行政负担，降低行政成本，增加组织活力。 非管制政府模式也称“放松政府管制模式”，主张通过解除传统政府组织繁琐的管制，改变以往遵章守序、循规蹈矩的现象，给予组织成员足够的自由度，赋予传统执行人员部分决策权，从而调动其积极性和自主性。但依靠道德规范和价值追求来实现组织成员的自律，难以避免其依仗公共权力寻租腐败，从而危害社会。 总之，西方典型国家在现代化时期构建了基本的理性官僚体系，制度化的组织框架、专业化的职权分工、非人格化的管理适应了市场化、工业化发展的需要，行政

8、管理达到了较高的水平；但随着后现代化的到来，传统行政模式僵化的弊端逐步暴露，高度发达的后工业化社会促使和要求政府职能由管理转向公共服务，各国在理论和实践中寻找突破，企业化的管理方式、市场化的竞争机制被引入行政管理中，人的价值和公众需求得到前所未有的关注。在传统官僚行政模式基础上，围绕服务型政府的构建不断探索与改良。 三、现代化与后现代化叠加中国行政嵌套式发展 “嵌套”发展主要是指任务嵌套，即中国在“两化叠加”的特殊条件下，要同时完成西方国家分段完成的任务及使命。如西方国家在官僚行政模式建设及推行中完成了“强化管理”的使命，在之后的行政模式改良中逐步“提升服务”，而我国的行政发展面临“强化管理”

9、与“提升服务”的双重任务。应该看到，作为后发展国家，大量可供借鉴的经验为我国行政发展提供了后发优势。依各国发展经验来看，现代化的建设和完成周期逐步在缩短。但也应该看到，这种时空挤压、任务嵌套的行政发展面临更多的压力及现实困点。 （一）嵌套式行政发展的特殊性及现实困点 1.挤压性空间任务叠加，理念错位 从国外经验看，在英、美等国，现代化与后现代化的界限是比较清晰的；在日、韩等国，现代化和后现代化是交错进行的。中国的特点就在于这两个阶段近乎于叠加在一起。一方面，我国现实发展与高水平的现代化仍存在很大差距，实现全面小康、达到中等发达国家的水平仍是我国的发展总体目标，行政组织的理性构建仍是行政发展中的

10、重要环节。另一方面，随着全球化的加速，西方后现代化发展中相对成熟及科学的理念与实践影响着世界各国的发展。“两化叠加”是在“主动”与“被动”中逐渐形成的，“主动”源自于经济社会发展的内生动力，国家机体内部产生要求变革与创新的动力。而“被动”主要是指“外衍影响”，西方国家依仗强势的话语权及影响力对其他国家展开有关后现代化的理念输出及意识渗透。有学者对此进行生动概括，“中国目前处于一种现代化发展的推浪与后现代化的回浪之中。” 西方国家分两个阶段完成了“强化管理”到“提升服务”的转变。中国“两化叠加”背景下，在政府发展方面，在“管理”的任务还没有完成的时候，就急匆匆地从“管理型政府”向“服务型政府”转

11、变，实际上是理念上的错位。在现代化阶段，政府发展的基本特征就是强化管理；在后现代阶段，政府发展的基本特征才是扩大服务范围和提升服务水平。虽然管理型政府和服务型政府并非只有西方国家直线式过渡唯一模式，但管理型政府的完善与建设将极大影响服务型政府的建设。而我国处于内生动力和外衍影响的挤压性空间中，强调服务型政府“替代”管理型政府，而非“补充”，最终将导致顾此失彼，行政组织理性构建不足，影响服务型政府的成效。 2.寄拒性行为信任不足，分担有限 尽管彼德斯概括的四种模式并非完善，但都反映了后现代化行政发展的重要特征：“分权”和“参与”。我国社会中，民间力量发展的时间和空间不足，自主性有限，政府部门与其

12、他社会成员之间存在的关系较为微妙。一方面，由于市场经济起步较晚，市场对于资源分配的决定性作用尚待发展，政府在社会资源分配中仍占有重要地位，民众及社会组织对于政府组织具有极强的依赖性，存在“事事找政府”的思维及现象。另一方面，随着权利意识的增强，民众对政府行为的合法性、合理性及公正性产生质疑，对于政府人员寻租腐败等行为产生强烈不满。这种即“依赖”又“排斥”的寄拒性行为反映了民众及社会组织对政府信任不足，而有限的自主性和较弱的能动性又使得民间力量参与社会治理的不足，未能充分地承接与分担政府的部分职能。 3.差距性预期认知对冲，难成共识 两化叠加使得社会共识难以达成。老百姓可能用后现代化的眼光来看待

13、现代化的问题，政府则可能用现代化的手段来处理后现代化的事务，这种矛盾无疑阻碍了社会共识的达成。我国政府当前的能力有限，难以满足后现代化水平的社会需求，在应对某些后现代事务时常常“心有余而力不足”。而我国现代化任务未完，后现代化任务嵌套，突出的社会矛盾及相对落后的社会治理能力与民众心中的“目标”和“预期”形成反差，这种现状与预期的对冲使得民众产生强烈的不满情绪，西方国家后现代化社会的优越性在某些时刻甚至被无限放大。对冲认知，最终难成共识，民众对行政部门的选择性支持，“两化”建设难聚合力。 （二）嵌套式行政发展需处理好三对关系 1.“补习”与“超越” “嵌套式”行政发展与西方“分段式”变革不同，中

14、国嵌套式的行政发展首先要处理好行政组织理性构建的“补习”和“超越”。针对当前理性不足的现状，我国行政组织仍应理性官僚制为指导，将权力关进制度的笼子，减少特权意识和寻租腐败现象；科学定位职能与明晰权责，在职能定位的基础上，政府组织要管好自己这只“无形的手”，改变以往“无所不管”的全能型政府局面。 而官僚制行政模式存在弊端，并不能完全适应“两化叠加”的社会环境，因此还要借鉴西方国家经验，在理性完善的同时不断探索理性“超越”。以人为本，构建人民满意的服务型政府组织，转变管理理念，强化服务意识。突出服务型政府建设，但要注意的是，当前的重点应当放到“管理服务型”政府上，等到条件成熟的时候再过渡到服务型政

15、府。 2.“授权”与“受权” “寄拒性行为”的产生与“授权”不足、“受权”有限息息相关。随着市场经济的发展，市场在资源分配中仍未能发挥决定性作用。一方面，计划经济的影响仍未能完全消退，政府把持大量的社会管理权限，民间力量参与较少，使得民众对政府有极强的依赖性。另一方面，公民社会不够成熟，社会组织实力单薄，即“受权”有限，长此以往也使得政府授权的积极性和主动性减弱。所以，要从“授权”和“受权”两个方面进行加强，要树立授权意识，重视“分权”和“参与”，吸纳社会力量和民间智慧，注重社区管理和决策听证这些民众参与管理的形式。同时，要给社会组织创造发展空间和机会，从而保证所授之“权”能够被有效的承接和良

16、好的运作。 3.“引导”与“跟随” 由于当前现代化发展与民众的后现代化“标准”形成差距，最终导致共识难成。针对这一困点，政府部门应处理好“引导”与“跟随”这一对关系。所谓“引导”就是政府部门有义务让民众了解“两化叠加”的现实困境，引导民众正确看待与评价当前行政发展的不足。“两化叠加”下，后发优势明显，但艰巨的双重任务更不可忽视。而“跟随”就是要在“两化”建设的过程中，密切关注民众的需求，发掘民众的智慧。总之，政府通过“引导”明确现实困难和目标任务，汇聚“两化”建设力量；通过“跟随”及时了解变化中的民众需求，对于在政府能力之内的合理的诉求应予以及时满足，而“引导”最终是为了更好的“跟随”。 参考

17、文献： 1亨廷顿.变化社会中的政治秩序M.王冠华等译.三联书店，1987. 2赵聚军.双重压力下地方政府机构改革的挑战与契机J.南京社会科学，2012，03. 3黄建洪.中国社会建设的逻辑转换与现代性国家建构J.苏州大学学报（哲学社会科版），2013，05. 4宋培军.“后现代化”与福利国家殷格哈特现代化与后现代化述评M.现代化研究（第二辑），北京：商务印书馆2003年版. 5雷迅马. 作为意识形态的现代化M. 牛可，译. 北京： 中央编译出版社，2003. 6邓万春，景天魁.现代化与后现代化：双重的新农村建设J.探索，2012，01. 7何艳玲.“迟到的被动的现代化”对后发展国家社会不稳定原

18、因的一点思考J.学术探索，1999，01. 8黄建洪.中国社会建设的逻辑转换与现代性国家建构J.苏州大学学报（哲学社会科学版），2013，05. 作者简介：杨帆（1991-）女，内蒙古人，南开大学周恩来政府管理学院硕士研究生，研究方向：行政改革及公共冲突管理。 参见宋培军.“后现代化”与福利国家殷格哈特现代化与后现代化述评M，现代化研究（第二辑），北京：商务印书馆2003年版. 赵聚军.双重压力下地方政府机构改革的挑战与契机J.南京社会科学，2012，03：67-72. 对于第一个实行现代化的英国来说，这一阶段从1649年到1832年共花了183年时间。第二个实行现代化的美国，从1776年到1

19、865年共花了89年时间。于拿破仑时代（17891815年）进入这一阶段的13个国家，平均所费时间为73年。但是对于那些在20世纪开头25年进入这一阶段并且到60年代已崭露头角的26个国家中的21个来说，这一阶段平均只有29年。（亨廷顿：变化社会中的政治秩序第73页，三联书店，1987年版） 朱光磊.“两化叠加”：中国治理面临的最大难题N.中国社会科学报，2014-11-17B02. 黄建洪.中国社会建设的逻辑转换与现代性国家建构J.苏州大学学报（哲学社会科版），2013，05：37-46. 朱光磊.“两化叠加”：中国治理面临的最大难题N.中国社会科学报，2014-11-17B02. 朱光磊.“两化叠加”：中国治理面临的最大难题N.中国社会科学报，2014-11-17B02. 朱光磊.“两化叠加”：中国治理面临的最大难题N.中国社会科学报，2014-11-17B02.