土地审计实施方案参考.docx

1、土地审计实施方案参考为加强土地资源管理， 保障经济社会健康发展， 根据中华人民共和国审计法第二十七条的规定和我厅年度工作计 划的安排，对 xx 市及所辖县（市）政府及其相关部门、单 位贯彻执行土地管理和宏观调控政策情况，实施土地征收、 供应情况，以及土地出让资金的征收、管理、使用情况进行 审计。依据中华人民共和国审计法 、中华人民共和国审 计法实施条例 、中华人民共和国国家审计准则和 xx 省 审计厅 xxxx 年度统一组织审计项目计划的有关规定，编 制如下审计实施方案：一、审计目标 通过审查 xx 市土地征收、供应、利用情况以及土地出 让资金的征收、管理、使用情况，评价土地资源管理成效， 揭

2、露和查处违法违规问题，分析揭示体制、机制、制度及执 行方面的缺失，提出审计意见与建议，促进各级政府进一步 贯彻落实国家土地管理和宏观调控政策，推动经济发展方式 转变，保障土地出让资金的安全、完整和效益，充分发挥审 计保障经济社会健康运行的“免疫系统”功能。二、审计对象及范围（一） 审计对象xx 市及所辖县（市）政府及国土、财政、发改、建设、 规划、房产等主管部门和用地单位，必要时将延伸审计其他 相关部门和单位。（二） 审计工作范围xxxx 至 xxxx 年度 xx 市及所辖县 （市） 政府及其相关部 门、单位贯彻执行土地管理和宏观调控政策情况，实施土地 征收、供应情况，以及土地出让资金的征收、

3、管理、使用情 况。必要时可追溯到以前年度。三、审计内容、重点及审计措施 （一）地方政府履行土地管理职责，贯彻土地调控政策情况及取得的主要成效。了解和掌握 xx 市政府及相关部门在贯彻落实土地管理 法律法规、制度和土地宏观调控政策，促进转变地方经济发 展方式和产业结构调整，优化配置土地资源和集约节约用 地，保障民生工程和维护地产市场平稳运行等方面所采取的 具体措施，总结成效， 反映存在的问题和困难。 重点关注 xxxx 年耕地保有量、基本农田保护面积、新增建设用地面积等约 束性指标的完成情况；落实产业供地政策及保障性住房供地 任务完成情况。关注土地利用总体规划和土地年度利用计划 的执行情况，分析

4、各地可供出让的土地资源规模。重点审查 产业供地政策的落实情况，保障性住房供地任务的完成情 况，廉租房专项资金、本级农土专项资金、拆迁调节专项资 金等涉及民生支农的专项资金制度的建立和执行情况。有无 以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土 地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价，”或者以土地换项 目、先征后返、以奖代投、补贴等形式变相减免土地出让收 入等问题。对审计发现的国土政策执行中存在的普遍性、倾 向性问题，审计组成员应采取走访、座谈等多种调研形式， 充分了解产生问题的原因，客观分析政策要求与当地现实情 况的差距，反映政策执行中存在的困难，提出具有针对性的 审计建议

5、。主要的审计事项有：审计事项 1：查阅党委政府及相关职能部门出台的土地 管理政策、规章、制度，是否不符合国家的法律法规。审计方法与步骤：一是查阅市委市政府相关会议纪要及 制发的文件， 对照国家的政策法规进行检查。 重点关注以“招 商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出 让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、 先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入的问题。二是 审查国土资源管理、财政以及房地产管理、土地使用等部门（单位 ）在土地资源管理、土地市场运作以及国土资金管理过 程中是否严格遵守国家法律、法规，有无超越法律、法规的 规定行使管理职权，有无违反规定

6、进行土地资源管理、土地 市场运作及管理国土资金等行为。三是审查被审计单位制发 的制度、规章是否符合国家宏观调控总的精神，分析其所制 发的规定、制度的合法性与可行性，检查是否存在有从地方 或部门利益出发侵占、损害农民利益的地方性法规。四是检 查各审计对象在履行土地资源管理、土地市场运作及国土资 金管理职责过程中，贯彻执行国家法律、法规及各项制度时 存在的问题和由此产生的结果，分析产生这些问题的原因是 制度本身所致还是执行者的主观所为，研究探讨体制改革与 制度完善的可行性措施与建议。二是取得依据土地利用总体规划纲要分解下达的 xxxx 年耕地保有量、基本农田保护面积等约束性指标和第二次全 国土地调

7、查和 xxxx 、 xxxx 年度土地利用变更调查成果，以 及其他地籍资料，审查基本农田保护制度是否贯彻落实，有 无将受保护的基本农田征用或批准作为非农业建设用地或 以租赁形式占用基本农田情况。将规划期内当地政府与省政 府签订的耕地保护责任状、省下达的有关规划计划与土地利 用变更调查提供的各地区耕地面积、基本农田面积以及分等 定级的数据对比，审查是否同时满足（一）行政区域内的耕 地保有量不得低于上级下达的耕地保有量考核指标； （二） 行政区域内的基本农田保护面积不得低于上级下达的基本 农田保护面积考核指标； （三）行政区域内各类非农建设经 依法批准占用耕地和基本农田后，补充的耕地和基本农田的

8、面积与质量不得低于已占用的面积与质量。同时，还应分别从农业、 统计等部门获取 XXXX年、XXXX 年各约束性指标的实际统计数据，与国土部门提供的数据进 行对比，分析各部门数据差异比例及原因，对各种途径取得数据的真实性、完整性，以及数据信息整合提出审计建议。三是审查土地利用总体规划 （ 含土地年度利用计划 ）的编 制是否严格遵循中华人民共和国土地管理法第十五条规 定的五条原则，并根据国民经济和社会发展规划、国土整理 和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地 的需求进行编制； 审查土地利用总体规划 （ 含土地年度利用计 划）的审批是否符合规定的分级审批程序， 总体规划的修改是 否经过

9、原批准机关审查批准；审查是否按照土地利用年度计 划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案并分 批逐级上报审查批准；审查土地利用总体规划、土地利用年 度计划的执行结果及执行过程中存在的问题，并进一步分析 这些问题的主客观原因。审计事项 2：保障性住房供地任务完成情况。 审查保障性住房供地任务完成情况。取得土地出让台 账、 xxxx 至 xxxx 年保障性住房用地供应计划及供应执行情 况等资料，以及发改、规划、房产等职能部门提供的相关数 据资料，对三类住房用地面积计划和执行情况进行统计，将 结果与各地政府所签订的责任状及保障性住房用地供应计 划进行对比分析，检查是否完成有关指标，经济适用住

10、房、 廉租住房和中低价位、中小套型普通商品住房用地占住宅用 地的比例是否低于 70% 。同时检查报经市政府批准后的保障 性住房用地供应计划，是否按要求及时通过中国土地市场网 等媒体将供地计划向社会公开。国土部门在具体供地时，是 否按规定将住房套型建筑面积、项目开竣工时间等土地使用 条件在国有建设用地划拨决定书中予以明确。以配建方 式建设的廉租住房，是否按规定将配建的套数、建设标准、 回购价格和收回条件等作为土地划拨或出让的前置条件，并 在国有建设用地划拨决定书和国有建设用地使用权出 让合同中明确约定。主要法规 :国务院关于促进节约集约用地的通知 （国 发 2008 3 号）、国土资源部关于切实

11、落实保障性安居工 程用地的通知 （国土资发 2010 48 号 ）、廉租住房保障 办法。审计事项 3：廉租房专项资金、本级农土专项资金、拆 迁调节专项资金等涉及民生支农的专项资金制度的建立执 行情况。审计方法与步骤：结合土地出让收入的资金审计，检查 是否按要求建立了上述民生支农的专项资金的制度，各类专 项用途的资金是否按国家规定用于民生支农的用途，资金是 否存在长期闲置的情况。主要法规：廉租房， 财政部、建设部、国土资源部关 于切实落实城镇廉租住房保障资金的通知 （财综 200625 号）、关于保障性安居工程资金使用管理有关问题的通知 （财综 201095 号）；国有土地收益基金关于进一步规范

12、 国有土地使用权出让收支管理有关问题的通知 （ 湘财综200765 号）、湖南省财政厅关于进一步明确国有土地收益 基金计提基数的批复 （湘财综函 2008 143 号长沙 市财政局）；农土资金， 湖南省财政厅、湖南省国土资源厅 关于印发 的通知（湘财建 2004 46 号）；拆迁调节专项资金， 湖 南省人民政府办公厅关于建立征地拆迁补偿调节专项资金 制度的通知（湘政办发 200524 号）；教育资金， 国务院关 于进一步加大财政教育投入的意见 （国发 2011 22 号）； 农田水利建设支出， 中共中央国务院关於加快水利改革发 展的决定 （2011 年中央一号文件 ）。审计事项 4：产业供地政

13、策执行。审计方法：取得会议纪要等党委政府决定性材料，以及 发展改革部门的投资立项资料，研究各地近两年主要的招商 引资项目和投资项目，在供地上是否未严格执行国家的宏观 调控政策。一是对国家宏观控制的钢铁电解铝水泥行业、电 石和铁合金行业、焦炭等行业，在供地上有否限制；二是未 执行国家房地产市场调控政策，对禁止供地项目和限制供地 项目有否供地。主要法规：产业结构调整指导目录 （ 2005 年本）、国 家禁止和限制类产业目录 、关于颁布实施限制用地项目 目录（ 2006 年本）和禁止用地项目目录（ 2006 年本） 的通知、限制用地项目目录 （2006 年本增补本 ）和禁止 用地项目目录 （2006

14、 年本增补本 ）国务院批转发展改革委 等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健 康发展若干意见的通知 （国发 2009 38 号）。（二）土地征收和供应情况。 一是审查征地审批办理情况。向发展改革部门取得上级 与本级审批立项的投资计划和项目名称地址等资料，将计划 与国土部门取得征地审批、 用地供应的台帐、 地籍资料对比。（1）审查项目的用地情况，查找省批地下达的电子数 据和实际用地的地籍数据的差异，并核对具体项目征地审批 和开工时间，是否存在未批先用、以批代供的情况。（2）检查经发改部门审批立项的投资是否存在禁止、 限制类征地、供地项目。（3）对征地项目核实应缴本级的开垦费和应缴上级

15、的 新增费、开垦费是否按标准足额征缴。（ 4 ）审查农用地转为非农业建设用地、新增建设用地 的审批、征用、管理情况，是否按规定办理审批，具体建设 用地单位是否按规定程序、内容办理建设用地申请。农用地 转为非农业建设用地在总量上是否超出土地利用总体规划 和土地年度利用计划确定的农用地转用指标。（5）检查征地以后是否按申报的用地项目安排供应，是否改变原定征地用途。（6 ）统计供地率，即截至 2011 年底，累计供应出去 的 2010 年度新增建设用地应达到 2010 年度省批复下达的 80% ，2011 年应达到 50% （省国土厅要求是 40% 、20% ）， 是否存在批而未征、 征而未供的情况

16、， 揭示国土部门重审批、 轻监管、重指标、轻供地的现象。二是审查 xxxx 至 xxxx 年市（含区） 、县（市）土地供 应总量，分别按用途和供地方式进行结构分析。计算分析保 障性住房、棚户区改造、中小套型商品房用地面积占住宅用 地的比重， 土地储备供应量占供地总量的比重。 审核以“招拍 挂”、协议出让和划拨方式供地的合法性、合规性，重点关注 超范围划拨土地、违规协议出让、低价出让、出让程序不合 规，超出用地控制标准供地，向高耗能、高污染、产能过剩 或别墅、高尔夫球场等项目供地，以及违规发证等问题。三是审查征地拆迁安置情况。向征地拆迁部门或者征地 拆迁前期工作责任主体（储备中心、开发园区、城建

17、投、交 投等单位）取得征地拆迁资金账务核算资料和地块的拆迁档 案资料。向劳动和社会保障部门取得征地农民社会保障资金 的相关资料，主要抽查征地拆迁安置款物和征地农民社会保 障资金是否是否按标准执行，是否存在挤占挪用或者拖欠的 问题。检查是否按照国务院有关要求制定被征地农民社会保 障制度，审查被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费 用筹集办法等情况，是否按要求纳入征地报批前告知、听证 等程序，市政府呈报征地报批材料时，是否按规定就上述情 况专门作出说明。四是审查实施征收土地情况。取得国土部门提供的征地 审批台帐、土地违法案件查处案卷、征地拆迁档案等相关资 料，检查征地程序是符合规定。建设项目需要

18、征收的土地， 是否根据总体设计一次申请批准，有无化整为零。分期建设 的项目，是否分期征地，有无先征待用。征收土地公告程序、 内容是否符合相关规定。土地前期开发是否引入市场机制、 是否通过政府采购招投标方式选择评估、拆迁、工程施工、 监理等单位。五是延伸调查部分土地使用项目，重点关注用地单位违 规自行改变土地用途、容积率等规划用地条件进行土地开 发，未批先用、“以租代征”等非法占地，以及违规转让，特别 是违规以“股权转让”等方式变相转让国有土地使用权等问 题；闲置一年以上的土地是否征收闲置费、闲置两年以上的 土地是否收回。）六是审查储备土地情况。取得征收储备计划和有关储备 台帐，检查计划与实际执

19、行情况。检查当地职能部门（国 土、财政及当地人民银行相关分支行等部门）是否按规应根 据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体 规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年 度土地储备计划并报市政府批准，国土部门是否按照土地储 备计划编制项目实施方案，经市政府批准后，作为办理相关 审批手续的依据，实施土地储备是否超计划；检查纳入土 地储备范围的土地其储备程序、开发利用是否符合有关规 定；检查土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款是否 符合规定，抵押贷款项目有无合法的土地使用证；检查举 借的贷款规模，是否与年度土地储备计划、土地储备资金项 目预算相衔接，并报经同级财政部门批准，

20、有无超计划、超 规模贷款；检查土地储备是否实行项目预决算管理，国土 资源管理部门是否于每年第三季度根据年度土地储备计划， 编制下一年度土地储备资金收支预算，报财政部门审核；每 年年度终了，是否按照规定向财政部门报送土地储备资金收 支决算；检查储备资金是否挤占挪用。七是审查园区土地管理情况。了解各类开发园区（产业 聚集区）的设立情况，取得设立各类园区的的批复性文件， 对照征地、出让等台帐及其他有关统计报表或资料，检查有 无擅自设立开发园区，或者扩大园区面积；检查开发园区组 织土地征迁、收储与出让情况、国土出让收入与支出安排的 管理体制，是否存在弱化、肢解甚至取代国土部门行政管理 的职能的问题。八

21、是审查耕地占补、复垦情况。取得征地和供地卷宗资 料，占毁耕地的应核对相应的土地整理、复垦、开发等事务 相关的各类财务、工程、台帐、统计资料。审查占用耕地补 偿制度的落实情况，是否贯彻落实“占多少，垦多少”的平衡 原则，查证落实经批准占用的耕地与实际开垦的耕地是否在 数量与质量上保持动态平衡，是否占而未补或占优补劣，对 毁损耕地是否进行复垦。经批准占用耕地的单位没有条件开 垦或开垦耕地不符合要求的是否按规定足额交纳耕地开垦 费。九是审查土地供应情况。查阅土地出让案卷资料，审查 土地供应程序、方式是否合规。检查供应土地的范围，土 地供应的用途是否符合国家土地供应政策，对限制性产业或 行业是否出让供

22、用土地，是否投向“两高一资”行业或者向别 墅、高尔夫球场供应土地；是否存在超出用地控制标准供应 土地的问题。检查宗地供应前规划情况，城乡规划行政主 管部门是否依据控制性详细规划出具规划设计条件和附图； 规划设计条件是否明确出让宗地的面积、土地使用性质、容 积率、建筑密度、停车泊位、主要出入口、绿地比例、必须 配置的公共设施和市政基础设施、建筑界线、开发期限等要 求；附图是否标明宗地区位与现状、地块坐标及标高、道路 红线坐标及标高、出入口位置、建筑界线以及周围地区的环 境与基础设施条件。检查供地方式的合法性，划拨用地是 否符合划拨用地目录，协议出让是否符合协议出让土地使用权范围、是否应当以招标拍

23、卖挂牌方式出让；检查供地过程的规范性，土地出让是否符合规定的程序；出让计划、出 让公告及出让结果是否按照规定在中国土地市场网公布以 及其他媒体上公布；出让底价是否经过评估、是否经过集体 决策；宗地的出让价格是否低于最低价标准或是否低于向社 会公示的基准地价；基准地价是否每 3 年更新一次，并根据 市场变化适时进行调整；签订出让合同的行为及缴款的期限 是否符合规定，是否存在欠缴土地出让收入发放国有土地使 用证的问题。十是审查土地使用情况。查阅土地出让卷宗资料，查阅 有关执法案卷资料，延伸部分土地使用项目，以房地产项目 为重点，检查是否存在供地后擅自改变用途、容积率等规划 条件的情况；经批准改变用

24、途、容积率等规划条件后，是否 重新签订合同并按照市场价补交土地出让金；供地后是否存 在改变建设要求、规避土地有偿使用和招标拍卖挂牌出让的 情况，有无经济适用房用地改变为商品房用地的行为。延伸 发改、建设等部门批准立项的工程项目，对照国土部门的土 地供应情况，延伸调查是否存在“以租代征”或其他违法用地 的情况。此外，还应检查闲置一年以上的土地是否征收闲置 费、闲置土地两年以上的土地是否收回等政策制度的执行情 况。审计事项 1：土地征用情况。 审计方法与步骤：一是将分解下达市本级（含城区） 县（市）的年初新增建设用地计划、年中调整计划、单独选 址项目的审批单，作为计划指标，与实际办理的农用地转建

25、设用地以及征收土地面积，进行对比，检查是否按照计划或 审批单实施土地征收及办理农用地转用，是否存在未批先征 的情况。二是向发改委等部门取得上级与本级审批立项的投 资计划和项目名称、地址、立项、开工时间等资料，与国土 部门提供用地项目的土地征用审批单的时间对比，查找相关 线索，是否存在未批先征（用）的问题。三是对征地项目抽 查核实应缴本级的开垦费和应缴上级的新增费、开垦费是否 按标准足额征缴。四是抽查建设项目需要征收的土地，是否 根据总体设计一次申请批准，有无化整为零。分期建设的项 目，是否分期征地，有无先征待用。主要法规：关于推进节约集约利用土地的通知 （湘政 发200712 号）、土地利用年

26、度计划管理办法 （国土资源 部令第 37 号）、湖南省土地年度计划管理办法 （湘国土资 发200511 号）。审计事项 2：耕地占补平衡和复垦情况。 审计方法与步骤：取得征地审批台帐、耕保台帐、征地 批单、耕保档案、项目任务书及验收材料等资料。通过对比 征地批单、征地审批台帐、耕保台帐，确认耕地征用面积和 耕地占补项目的完整性，是否贯彻落实“占多少，垦多少”的 平衡原则，是否占而未补；审查耕保台帐、耕保档案、项目 任务书及验收材料，审查补充的耕地和基本农田的质量是否 低于原有耕地质量，是否占优补劣；因用地而毁损耕地是否 进行复垦； 通过现场查踏， 审查是否位置不当或者效益不高。主要法规 : 耕

27、地占补平衡考核办法 （国土资源部令 33 号）、湖南省土地开发条例 、省级政府耕地保护责任 目标考核办法 （国办发 2005 52 号）、实际耕地与新增 建设用地面积确定办法 （国土资发 2007 207 号）、关 于加强占补平衡补充耕地质量建设与管理的通知 （国土资 发2010168 号）、关于切实加强耕地占补平衡监督管理的 通知、关于划定基本农田实行永久保护的通知 （国土资 发 2010167 号）。审计事项 3：征地拆迁安置补偿情况。 审计方法与步骤：向征地拆迁部门或者征地拆迁前期工 作责任主体（土地储备中心、开发园区、融资平台公司等单 位）取得征地拆迁资金账务核算资料和地块的拆迁档案资

28、 料，主要抽查征地拆迁安置款物的发放，是否存在挤占挪用 或者拖欠的问题，有无降低标准进行拆迁补偿，有无用地单 位直接支付拆迁安置补偿和企业改制安置支出等现象。检查 征地拆迁的各个环节的程序是否符合规定，土地前期开发是 否引入市场机制、是否通过政府采购及以招投标方式选择评 估、拆迁、工程施工、监理等单位。主要法规：征用土地公告办法 （国土资源部令第 10 号）、国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见 （国土资发 2004238 号）、国务院关于加强土地调控有关 问题的通知（国发 200631 号）、国土资源听证规定 、劳 动和社会保障部 国土资源部关于切实做好被征地农民社会 保障工作有关问

29、题的通知 （劳社部发 200714 号），以及各 地制定实施的各类规章制度、 湖南省人民政府办公厅关于 发布湖南省征地年产值标准的通知 （湘政办发 200547 号）、湖南省人民政府关于公布湖南省征地补偿标准的通 知（湘政发 201043 号）及各地制定的符合国家与省级法 规规定的标准、 湖南省征地程序暂行规定 （湘政办发 200551 号）。审计事项 4：储备土地情况。 审计方法与步骤：取得土地征收储备计划和有关储备台 帐，检查计划与实际执行情况。一是检查当地职能部门（国 土、财政及当地人民银行相关分支行等部门）是否根据当地 经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、 土地利用年度

30、计划和土地市场供需状况等共同编制年度土 地储备计划并报政府批准，国土部门是否按照土地储备计划 编制项目实施方案，经政府批准后，作为办理相关审批手续 的依据，实施土地储备是否超计划；二是纳入土地储备范围 的土地、土地储备程序、开发利用是否符合有关规定；三是 检查土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款是否为担 保贷款，抵押贷款项目有无合法的土地使用证；四是举借的 贷款规模，是否与年度土地储备计划、土地储备资金项目预 算相衔接，并报经同级财政部门批准，有无超计划、超规模 贷款。五是检查土地储备是否实行项目预决算管理，国土资 源管理部门是否于每年第三季度根据年度土地储备计划，编 制下一年度土地储备资金

31、收支预算；六是检查储备资金是否 被挤占挪用。七是计算储备土地供应占全年土地供应的比 率。主要法规：土地储备管理办法 （国土资发 2007 277 号）、土地储备资金财务管理暂行办法 （财综 2007 17 号）、土地储备资金会计核算办法（试行） （财会 200810 号）、湖南省国有建设用地储备办法 （湖南省政府令 224 号）。审计事项 5：开发园区土地管理情况。 审计方法与步骤：了解各类开发园区（产业聚集区）的 设立情况，取得设立各类园区的的批复性文件，对照征地、 出让等台帐及其他有关统计报表或资料，检查有无擅自设立 开发园区，或者扩大园区面积；检查开发园区（融资平台公 司）组织土地征迁、

32、收储与出让情况、国土出让收入与支出 安排的管理体制，是否存在弱化、肢解、取代国土部门行政 管理的职能的问题。主要法规：国务院关于暂停审批各类开发区的紧急通 知（国办发 20039 号）、国务院办公厅关于清理整顿各类 开发区加强建设用地管理的通知 （国办发 200370 号）。审计事项 6：土地供应情况。 审计步骤与方法：查阅土地出让案卷资料，审查土地供 应程序、方式是否合规。一是检查供应土地的范围，土地供 应的用途是否符合国家土地供应政策，对禁止性、限制性产 业或行业是否出让供用土地，是否投向“两高一资”行业或者 向别墅、高尔夫球场供应土地；是否存在超出用地控制标准 供应土地的问题。二是分析宗地供应结构，检查两年度邵阳 市城区按照供地政策、规定程序和用地标准供应的土地总 量、用途及结构；计算土地储备出让占全年土地出让的比例 和 2010 、 2011 年度供地率。三是