组织嵌入与功能调适执政党基层组织研究.docx

1、组织嵌入与功能调适执政党基层组织研究组织嵌入与功能调适：执政党基层组织研究彭勃 邵春霞 2012-08-20 11:35:03来源：上海行政学院学报2012年2期 【内容提要】 中国共产党的基层组织体系是独具特色的。由于组织禀赋和政治使命的要求，执政党运用基层组织嵌入社会的方式，获得强大的动员和组织力量。改革以来的社会变迁，为执政党的基层建党策略提出新的问题。在新的社会背景下提高基层党组织活力，需要培育和统筹发展多重政治功能，包括动员、组织、利益聚合与协调等。在各种利益冲突的复杂的社会环境中，基层党组织应当着重发育利益协调功能。在利益协调中促进社会和谐，提升基层组织活力，为执政党谋求政治支持。

2、 【关键词】基层党组织 基层党建 组织嵌入 政治动员在当前执政党的党建方略中，增强基层组织活力日益成为基础性工程。回顾中共自建党以来的基层组织建设历程，基层党组织与基层社会的结合方式，是影响基层党组织功能与活力的重要因素。本文将探讨基层党组织嵌入广大社会的历史道路，在此基础上对基层党建的关键议题进行学理分析。一、政党基因与组织特性在组织的创立和形成过程中，逐渐形成塑造组织文化和组织行为的理论、原则、信念和价值，即所谓组织基因。组织基因在组织的成长和演变中被保留和继承，并对组织行为产生重要影响。作为一种政党组织，共产党从创立伊始就获得无产阶级政党的独特组织属性。列宁主义的政党原则，对共产党的组织

3、定型和发展起到决定性作用。共产党的基层组织体系，受到列宁主义政党基因的深刻塑造。第一，作为阶级先进队伍的政党组织。列宁在经典文献中提出：“党是阶级的先进部队，是阶级的领导者和组织者，是整个运动及其根本和主要目的的代表。”他还进一步提出，“把作为工人阶级先进部队的党同整个阶级混淆起来，显然是绝对不行的”。由于共产党的先进性，使其在功能上有别于一般政党。其功能不仅仅在于聚集和表达民意，还应当发挥政治领导的作用。具体表现为：在夺取政权的过程中，党必须动员和领导工人积极推翻资产阶级的政权；夺取政权后，“共产党给自己提出的任务是，在劳动者的一切组织(工会、合作社、农业公社等)中起决定性的影响和掌握全部领

4、导。共产党特别要力争在当前的国家组织苏维埃中实现自己的纲领和自己的全部统治”。作为无产阶级先锋队的共产党夺取政权后，要承担重要的政治领导任务，这就给共产党基层组织建设提出了更高的要求。党的基层组织必须成为政党领导党员、工人阶级乃至整个社会的重要堡垒。众多而强固的党的基层组织深深扎根于基层社会，既可以保障党与政治精英的联系，又可以把广大普通民众统领到党的旗帜下来。第二，共产党的高度组织性。在列宁的建党原则中，高度的组织性被提到至高的地位，并作为重要特征，使无产阶级政党和其他类型政党区别开来。早在1905年列宁就提出“无产阶级在夺取政权的斗争中，除了组织而外，没有别的武器。无产阶级所以能够成为而且

5、必然成为不可战胜的力量，就是因为它根据马克思主义原则形成的思想统一是用组织的物质保证来巩固的”。为了把共产党建设成为一个组织化的新型政党，列宁提出运用“民主集中制”原则，以及政党组织内铁的纪律，对政党进行系统改造。并对党员提出具体要求，“凡承认党纲，在物质上支持党并亲自参加党的一个组织的人，可以作为党员”。这些原则将党锻造成为组织严密、纪律严明的战斗队伍。组织化建设使共产党克服了一般政党组织涣散的弱点，明显提高了政党的斗争能力。共产党的组织性，最集中地反应在基层组织的特性上。高度组织化的政党特性，要求基层党组织成为组织和管理党员的机构，成为政党深入社会，开展战斗的堡垒。第三，运用政党体系组织阶

6、级和改造社会。列宁提出：“党是无产者的阶级联合的最高形式，它的政治领导应当普及到无产阶级的其他各种组织中去。”“只有工人阶级的政党，即共产党，才能团结、教育和组织成无产阶级和全体劳动群众的先锋队也就是说在政治上领导无产阶级，并且通过无产阶级领导全体劳动群众。”因此，党的基层组织形式不仅是政党本身的组织基础，而且是政党组织和改造社会的一种途径。党的基层组织是工人阶级组织的最高形式，通过党的基层组织形式来组织本阶级和整个社会。因此，共产党基层组织不只是一种外生的领导力量，而且还需要将其组织体系内化到阶级队伍和社会机构中，使党的组织成为工人阶级和广大群众的组织形式，以实现政党组织与社会空前的结合。列

7、宁主义的政党基因，是共产党具有阶级先进性、高度组织性的特征，以及运用政党组织体系重组和改造阶级的历史使命，对共产党基层组织的设置和建设提出了更严格的要求，共产党的基层组织秉承了列宁主义政党的组织特征。同时，由于20世纪20年代中国社会状况的特殊性，在马列主义中国化的过程中，共产党基层组织又被赋予新的使命。下面将分析在几个历史时期中，中国共产党基层组织如何通过嵌入社会的方式，实现了组织社会、动员社会和领导社会的重要政治功能。二、组织附着与嵌入：革命战争时期的基层党组织中共一大发表的中国共产党第一个纲领明确规定：“本党承认苏维埃管理制度，把工人、农民和士兵组织起来，并承认党的根本政治目的是实行社会

8、革命。”到1927年6月，从中央到基层已经基本形成了比较完善的五级组织，即全国中央委员会、省委员会、市或县委员会、区委员会，以及最基层的支部干事会。在一些党员人数较多的工矿企业，支部下还设立支分部，支分部以下设立组织小组。中国共产党在军事斗争和革命根据地的建设中，逐步形成具有中国特色的共产党组织建设模式，党的基层组织的建设开始进入新的历史阶段。这主要体现在三个方面：第一，与军事单位的结合。在党与军事组织的关系上，确立“党指挥枪”的政治原则，以及“支部建在连上”的基层组织原则。1927年红四军第一次在各级军事单位中建立党组织。党支部建在连上，班排设立党小组，在连以上单位设立党代表，营、团、军单位

9、建立党委。这种在军队组织中逐级建立党组织，强化党对军事斗争的领导的做法，很快被党中央肯定，并在红军部队中推广。将党的组织建制与军事组织建制相互结合，把党的基层组织附着于基层战斗单位，这是中共组织发展史上的一个转折点。这一做法的积极效果，在后来的军事斗争中明显表现出来。这一创新的目的不仅在于加强军事力量，还在最基层的军事组织中渗透进中国共产党的政治意图。毛泽东曾经明确指出：工农红军绝对服从中国共产党的领导。红军的目的除了取得军事胜利之外，还肩负着宣传群众、组织群众、武装群众、帮助群众建立革命政权的任务。同时，也肩负着建立共产党组织的任务。事实也是如此，“支部建在连上”，将基层党组织的建制嵌入军事

10、组织，不仅提高了部队的战斗力，而且使党的基层组织获得了发育和成长的根基。第二，与根据地各级政权的结合。1931年11月，中央苏区成立中华苏维埃共和国临时中央政府。与各级政权相契合，中共建立起组织系统，从中央、省委、县委直至党的支部。同时通过党团的组织形式，在思想和政治上对各级苏维埃政权实施领导。陕北根据地时期，中共各级领导机关更加严密和规范化。关于各级党委暂行组织机构的决定中规定：在敌人后方各中央局、中央分局之下，设下列各级党的委员会：区党委会、地方党委会、县党委会、市党委会、分区党委会、支部委员会、支分部委员会。与根据地基层行政组织相对应而设立的党的基层组织，使党组织的运转和发展获得了坚实的

11、基础。关于20年代末30年代初河北地下党基层组织状况的研究发现，由于党的基层组织运转缺乏可靠的组织基础，在工作中遇到很多困难。“基层组织的实际运作与其理想状态尚有较大距离党组织涣散，支部往往有名无实且干部缺乏；中央的指示亦很难达到组织末梢，信息传递效果并不十分敏捷；其经费不能自给，上级又不能予以充分满足，因而长期处于短缺状态。”(11)这可以从反方面说明，依托根据地政权的基层党建模式，在强化党对政府行政组织的领导，强化和规范党的基层组织建设，提高基层组织活力等方面发挥了基础性作用。第三，与各类群众团体的结合。中共六大通过的党章规定：“在非党组织(如职工会、农会、社会团体及文化组织等)之各种代表

12、大会和会议上及机关中，凡有党员三人以上者均成立党团，其任务在于非党的组织中加强党的影响，实行党的政策，并监督党员在非党组织中之工作。”通过在社会组织中设立党团组织，中共加强了对非党组织的影响和领导。虽然不直接指挥非党组织的具体活动，党的核心领导作用，还是通过党团的组织方式完全体现出来。(12)同时，中国共产党找到与社会充分结合的途径。党的基层组织发育，在社会组织中也找到了获取资源的组织基础。综上所述，在军事、政权、社会等基层单位之中，与其建制相对应地设立基层党组织，并由基层党组织掌握各类组织的领导权，这个创新是中共党建历史上的重要转折点，并对后来的党建发展历程产生重大影响。这一做法后来经常被形

13、象地概括为“支部建在连上”，它所反映的是基层党组织嵌入军事组织、政权组织以及非党团体的制度安排。这种相互嵌入式的组织设置方式之所以能够获得成功，在于以下几个方面的原因。首先，党的基层组织建立在各类基层单位，有效地传递了党的领导意志，保证了党对广大领域的政治领导；第二，基层组织能够动员和团结基层单位内的党员，加强了各类基层单位内部团结，提高了基层单位的战斗力和组织行动能力；第三，将党的基层组织与各类基层单位配套建制，并掌握基层单位的实际决策权，极大地提高基层党组织在党员群众中的威信，在很大程度上解决了基层党组织涣散无力的通病。可以说，“支部建在连上”不仅加强了基层单位战斗力，保证了党的领导，而且

14、还为党的基层组织生存发育找到了最好的栖身之所。三、从嵌入到内化：社会主义建设时期的基层党组织共产党的胜利在很大程度上得益于强大的组织能力。在革命成功后的现代化建设中，如何通过党的基层体系将社会组织起来，成为共产党引导中国社会走向现代化的重要途径。要完全实现渗透社会和组织社会的政治任务，党的基层组织需要进一步深入社会，寻找新的组织基础以建立发展基层党组织建制。建国以后的社会主义改造，为政党进入社会提供了历史条件。新中国成立之初，中国共产党就意识到在广大农村加强基层党组织建设的迫切需求。基层党组织的建制和运转在老解放区情况较好，在广大新解放区则有明显差距。存在建制不完整，组织活动能力较弱等情况。其

15、中，50年代前期新解放的农村地区，相当一部分乡由于党员人数不够等问题，还没有建立起党的基层组织。农业生产的社会主义集体化进程，尤其是1958年农村人民公社的普遍成立，将基层党组织进入社会推向一个新的顶峰。全国所有乡镇都建立起党的基层组织。而在此之前，虽然党的基层结构也延伸到乡镇一级，但是党的组织机构覆盖到所有的乡镇政权，到人民公社制度开始后才完全实现。这一时期，在公社层面以下的行政村，虽然有的也设有基层党组织，但是这种设置缺乏统一性和规范化。从当时湘南的情况看，有的行政村和其他行政村一起联合成立一个党支部。(13)执政党要实现领导国家，组织社会力量进行现代化建设，将组织影响力施加到乡镇一级仍然

16、不够。60年代初人民公社制度的调整中开始了社队分权的尝试，行政村获得了一部分组织生产的权力。国家为了继续保证对行政村生产和生活的领导，通过执政党的基层结构向行政村延伸来渗透国家的影响。例如湖南衡山县在1961年5月的调整中，在全县各个大队设立党支部，(14)保证执政党对生产单位的有效控制。至此，“支部建在连上”的组织原则移用到农村党组织建设中，完全实现了“支部建在村上”。从政党的组织扩散原则来看，将组织体系向社会基层扩展在逻辑上是可能的。但是，要使党组织建制覆盖农村基层社会，而且保持基层党组织对普通党员和一般民众的政治领导力，使乡村社会团结在基层党组织周围，还要求具备严格的现实条件。中共基层组

17、织在农村社会中拥有极大的活力和凝聚力，其奥妙何在呢？首先，在农村经济集体化运动中，农民的经济、社会生活被全方位地整合到集体经济组织中。从公社、大队到生产队，构成农村经济、社会、政权一体化组织体系。在“单位化”的农村集体经济中，个体完全被笼罩在集体组织之下。其次，政党基层组织在各级集体组织中普遍建立，并完全掌控集体组织的领导权。这种政治领导不仅仅建构起了乡村基层和现代国家的抽象政治联系，使基层政治权威获取合法性，同时基层党组织还掌握了基层组织的日常行政领导权，使党组织获得了“基础性权力”(15)。例如，在人民公社时期公社党委对重大工作做出决议，提出指导性和原则性的意见，各个条线贯彻党委的工作精神

18、。而在大队一级，党的支部委员会不仅要谈“肥攻水促，选种留种”，还要谈到各个生产队使用种子的情况以及具体的选种留种的方案。(16)事实上越到基层，党组织对行政和管理权的介入就越深。基层党组织的领导人，就是党的领导和第一行政负责人的结合。在这种安排之下，政党基层组织与集体组织以及农民个人之间，就构建起稳固的领导关系。基层党组织通过集体组织这一中间环节，获得了对农民最为有效的政治和行政领导能力。同样，城市地区的基层党组织建设也表现出类似乡村的特征。随着社会主义改造完成，工矿企业均转为国有或集体所有。国家不仅承担着政治领导的功能，还担负起负责企事业单位日常运作的领导职能。从此时开始，党的基层组织领导基

19、层单位的政治运动，体现党和国家的宏观意图，同时领导所在单位的生产(行政)工作。刘少奇曾经撰文指出：在工厂中实行一长制是难于管好工厂的。而以党委方式来实行集体领导，则既可补足厂长的某些缺点，又可统一各方面主要是党、政、工、团的领导。(17)这一时期基层党组织对国有企业的政治功能，在口号上从“政治领导”转变为“统一领导”。“统一领导”蕴含深意，旨在将企业的行政及经济管理工作，与政党组织传统的政治功能融合在一起。到60年代初，政党基层组织对企业及个人的领导机制进一步深化。政党基层组织的影响范围已经从政治功能和企业行政功能，逐步扩大到对个人经济、社会生活的影响。(18)这一时期政党基层组织已经实现对企

20、业和个人的完全领导。由于党的基层组织对个体的影响能力，已经超过了传统的政治和经济(管理)意义，有学者将其归纳为“超政治”功能。(19)经过社会主义改造和计划经济体制的建设，单位体制逐步建立和完备。在城镇社会空间中，企事业单位和各类党政机关不仅是一种生产和管理组织，而且成为组织社会的基本单元，行使政治领导与监督、社会管理和服务等职能。“单位中国”成为这一时代社会结构的形象概括，个人完全生活在单位体制的笼罩下，个人、单位、国家之间形成资源依赖的链条。(20)应该指出，资源依赖是一个比较宽泛抽象的解释，是什么样的具体工作机制真正将个人和单位，将单位与国家联系在一起呢？这就是设立在单位中的基层党组织。

21、一方面，基层党组织掌握了单位的决策和管理权。党组织对于党员和非党群众的领导能力，不仅源于意识形态合法性和政治影响力，而且还来自于日常管理中树立起的权威。单位成员对党组织的依赖，使党组织能够得心应手地引导个体行为，调动党员和非党群众的积极性；另一方面，通过执政党完备而发达的组织体系，党和国家的政治和政策意图可以凭借党的基层组织，迅速有效地贯彻到单位和成员之中。正是由于个人、单位和国家之间，存在着经济资源、政治合法性的依赖关系，党的基层组织得以对单位和个人实施“超政治”和全方位的引导和监督。综上所述，革命时期和社会主义建设时期，党支部由建立在“连上”、“村上”，一直发展到建立在车间，其组织逻辑是统

22、一和连贯的，即通过基层党组织的嵌入式设计，实现政党对政权机器和社会空间的有效领导。新中国成立以后，党支部的建制普及到农业集体组织、企事业单位、党政机关等。农村地区的人民公社体制和城市的单位体制，成为结构城乡社会的基本细胞。它们不仅仅是经济生产单位或管理组织，而且成为实施政治监控和社会服务的基本国家单元。党的基层组织设置，保证了这种社会单元与国家和执政党的有效政治联系。同时，基层党组织为这些社会单元赋予了政治属性。在单位社会的体制下，单位笼罩着个人，而单位的行政权力又掌握在基层党组织手中。在这种设计下，基层党组织对个体的影响力，不仅来自于意识形态和政治合法性，也源于日常管理的权威。基层党组织的能

23、力和地位达到空前的地位。其工作方式也从“政治动员”和“政治领导”发展到“政治掌控”。同时，在单位体制中基层党组织与单位之间也发生资源的交流。基层党组织在日常管理中从单位获得权力资源，这也是党组织能够具有极高影响力和组织活力的根本原因。回顾中国共产党的成功历史，可以发现政党强大力量的重要源泉，来自于独特的组织属性，即基层组织与社会的密切联系，这种模式可以概括为嵌入式的基层建党模式。组织嵌入表现在以下几个方面：第一，标准化的组织附着。标准化建立党的基层组织，通过支部建在连上、村上，以及车间等基层单位，实现基层党组织对社会空间的覆盖。第二，基层党组织掌握领导权。党组织不仅掌握了权力合法性资源，而且控

24、制基层单位的生产和管理权力。第三，嵌入与内化。基层党组织已不能视为从社会外部介入的政治组织，而已经深深嵌入和内化到各类基层单位之中。这种嵌入式的组织建制方式，使政党组织与政权组织、经济组织、军事组织充分融合在一起。“你中有我，我中有你”，互为表里。四、功能调整与策略转向：改革开放以来的基层党建创新建国以来基层党组织通过组织嵌入的方式，与农村集体经济组织和城市各类单位紧密附着。基层党组织和基层单位形成资源交换，使党组织的活力和领导能力达到历史高峰。20世纪70年代末，中国开始改革开放的历程。改革所引起的社会变迁，极大地改变了执政党基层组织运作的社会环境。这表现在“单位社会”瓦解、社会流动性激增以

25、及社会新空间出现。社会转型使单元区隔的蜂窝状社会模式逐渐消解。单位的资源分配功能和对个人的影响能力大幅下降。继续附着在单位组织上的基层党组织，仍然延续传统的组织方式、运行模式和观念等，基层党组织开始逐步显现出一些问题。首先，由于单位体制的改革，基层党组织所依托的单位组织发生了重大变化。基层党组织无法像在传统单位体制中，完全掌握基层单位的主要资源分配和决策权力。部分基层党组织权威性和领导力下降，一些甚至陷入瘫痪和停顿状态。其次，由于基层单位的主要任务在于生产和管理，部分单位的基层党组织尽管能够继续掌控单位决策权，但是基层党组织也必须承担起具体的管理和事务操作。关乎执政党在基层的根本政治利益的党务

26、工作反而处于边缘，游离出“党要管党”的原则。第三，由于单位对个体的影响力下降，尤其是流动社会中个体与单位关系的重大改变，基层党组织对普通党员和群众的影响力也明显下降，部分党员对基层党组织的认同度不高。第四，在新出现的社会空间中，按照传统的政党基层组织建制方式，基层党组织的建立和扩展遇到实际的困难。即使按照传统建制方式建立起来的基层党组织，其传统的运作形式也与新社会空间的结构和运作特征无法相容。改革的经济和社会后果在很大程度上改变了基层党组织的社会土壤，给基层党建提出全新的课题。世纪之交世界上一些长期执政的传统大党，纷纷在选举中落马。由此，中国共产党的基层组织状况成为关乎“执政安全”的大问题。在

27、此背景下，中国共产党将基层党建提高到战略的高度。在实践中也开始进一步强化基层组织工作，进行一系列工作机制和制度的创新。第一，功能调整。在传统的政治领导、动员和整合的政党功能之外，如何开发新的政党功能，成为提高基层党组织活力和战斗力的重要手段。在功能调整中最具影响的创新是强调基层党组织的服务职能。政党基层组织为普通党员提供各类服务，其目的在于关心党员的社会、经济和政治需求，加强个体党员和基层党组织的日常联系，进而提高基层党组织的运作能力。上海等地率先建立“阳光驿站”、“党员服务中心”等。组织和工作机制的创新，不仅对基层党组织功能调整产生了重大影响，“党员服务中心”网状结构的推广，也将影响到基层党

28、组织的垂直建制模式。第二，空间覆盖。基层党组织的建制扩展，追求“纵向到底、横向到边”的社会空间全覆盖。对于改革所造就的新社会空间，执政党沿袭了传统的组织建制模式。在新社会空间中，寻找基层组织依托，扩展党的基层组织。例如在各类公司聚集的商业大楼中设立楼宇党支部；在集贸市场、拆迁工地等设立党支部；在私营企业、民间组织中成立党组织等等。由于新社会空间不同于单位分割的社会领域，基层党组织的传统工作机制无法与新经济组织、新社会组织的特点完全相容。因此，在“组织全覆盖”的基础上，又提出更具灵活性的“工作全覆盖”机制。(21)第三，党内民主。近年来，重庆、深圳等地基层党组织开展的党内民主创新，例如村委会和村

29、党支部的“两票制”(22)选举、扩展党内选举的范围和层次、完善全委会和常委会工作机制等，都引起了较大的反响，党内民主成为当前最重要的党建策略之一。(23)党内民主的设计初衷是将党内民主向社会民主扩展，推进中国的民主政治建设。同时，从党建的角度看，党内民主的开展也改变了基层党组织工作机制，激发党员参与和工作的积极性，进而提高基层党组织凝聚力和工作活力。目前基层党组织建设工作创新的根本目标就是提高基层党组织的活力，而提高党组织活力的基本途径又在于加强组织与个体，即基层党组织与党员和群众之间的各种联系。在强化基层党组织与党员和群众之间联系过程中，仍然常常落入传统模式的窠臼，即组织与个人的联系往往依赖

30、对领导权和资源的控制。在改革后的社会背景下，完全依靠这种传统模式来施加对个体的影响力，已经显得不合时宜。基层党组织需要开发新的政治资源，创造新的联系渠道，重建和强化与党员和群众的联系。五、启示与思考：从“动员组织”到“聚合协调”在发展中国家的现代化道路上，政党无疑是重要的影响因素。亨廷顿在衡量发展中国家的政党力量时，十分强调组织政党组织的复杂性和深度。他认为，有力的政党组织往往与工会、农协等社会、经济组织的联系十分紧密，因此具有较强的动员和领导能力。(24)基层组织的状况和发展方向，不仅关系到执政党的生命力，也是影响中国政治发展的重要因素。应当指出，当前执政党基层组织面临新机遇和新挑战并不是表

31、层性问题，具有结构性的深层原因。历史转型时期国家与社会关系的演变，执政党在国家政治现代化进程中的角色变化，其影响集中体现在执政党基层组织之上。革命战争年代的基层党组织基本上属于动员工具的范畴。建国以后的基层党组织则就更多地扮演了组织工具的角色。改革以来，社会基层结构已经发生了深刻的变化，公民与国家的联系方式必将发生变化。在这种背景下，必然对政党基层组织的功能提出新的要求。在中国的现代化进程中，共产党基层组织曾经是有效的动员和组织工具。在新的社会背景下提高基层党组织活力，需要结合动员、组织、利益聚合与协调多重政治功能，尤其需要政党组织履行利益聚合与协调的政治功能。政党基层组织应当更充分地扮演利益

32、聚合的角色，搭建公民参与公共决策的桥梁。在各种利益冲突的复杂的社会环境中，基层组织可以更多地发挥协调作用。在利益协调中建设社会和谐，为执政党谋求政治支持。注释：列宁全集第10卷，人民出版社，1988年，第1页。列宁选集第1卷，人民出版社，1988年，第473474页。苏联共产党决议汇编第1分册，人民出版社，1964年，第570页。列宁选集第1卷，人民出版社，1960年，第510页。列宁全集第8卷，人民出版社，1988年，第238页。列宁全集第31卷，人民出版社，1988年，第31页。列宁全集第41卷，人民出版社，1986年，第85页。中央档案馆编：中共中央文件选集第1册，中共中央党校出版社，1982年，第5页。中央档案馆编：