美国气候与能源政策转向及其影响.docx

1、美国气候与能源政策转向及其影响美国气候与能源政策转向及其影响王瑞彬【摘 要】2017年3月28日，美国总统特朗普签发关于促进能源独立和经济增长的总统行政命令，大力扶持化石能源行业，取消对可再生能源、气候变化、环境保护等领域的支持政策，贬低气候变化议题的重要性，这一切将对未来较长一段时期内美国煤炭、石油、天然气、可再生能源等行业产生深刻影响，也会对国际气候与能源合作造成一定的冲击。中国正在推动产业结构转型和升级，从中美关系全局和中国参与和引领全球治理体系变革角度看，特朗普气候与能源新政对中美平衡贸易关系，做大贸易规模，探索建立新型大国关系提供了更多的可能性。【期刊名称】国际石油经济【年(卷),期

2、】2017(025)004【总页数】6【关键词】美国；气候政策；能源政策；可再生能源；化石能源2017年3月28日，美国总统特朗普签发关于促进能源独立和经济增长的总统行政命令，几乎完全颠覆了奥巴马执政时期制定并执行的美国气候、能源及环境管理政策，将对未来较长一段时期内美国煤炭、石油、天然气、可再生能源等行业产生深刻影响，也会对国际气候与能源合作造成一定的冲击1。1 特朗普气候与能源新政要点关于促进能源独立和经济增长的总统行政命令虽然无法覆盖所有的政策议题，例如美国如何对待国际气候合作，是否决定退出巴黎协定等，但将该行政命令及特朗普就任以来相关决策和行动加以综合考察，已可勾勒出特朗普政府气候与能

3、源政策的基本取向和要点。1.1 大力扶持化石能源行业特朗普贯彻其主张的“美国优先能源计划”，对一度受到奥巴马政府政策抑制的石油、天然气、煤炭等传统化石能源的生产有利。第一，废弃清洁电力计划。奥巴马政府于2015年发布的清洁电力计划，是美国第一个由联邦政府制定的限制发电厂二氧化碳等温室气体排放量的行动方案，目标是到2030年将美国发电厂的温室气体排放量在2005年的基础上削减32%，促进清洁能源使用，并要求各州于限定日期提交减排方案2。该计划也是美国履行巴黎协定，达成其“国家自主贡献方案”中所设定减排目标的依据，是奥巴马政府气候、能源及环境政策的核心文件。但该计划一经公布即遭到煤电等利益集团的强

4、烈抵制，西弗吉尼亚等20多个州携手挑战其合法性。2016年初，美国最高法院裁定暂停实施该计划。特朗普要求联邦环保署重新审查和评估该计划，试图将冻结达一年之久的计划事实上废弃。第二，取消联邦土地新开煤矿禁令。目前，美国联邦政府拥有的5.7多亿英亩土地被租赁给企业开采煤矿，产量占全美煤炭总产量的约40%。奥巴马政府认为租赁方案价格过低，损害了纳税人的利益，并在事实上补贴了煤炭企业，因此于2016年宣布暂停联邦政府与企业订立新的煤炭开采租赁合约。特朗普上任后即命令美国内政部立即解除已生效并执行一年多的该项禁令，并准备启动新规3。第三，正式批准拱心石（Keystone XL）和达科他（Dakota c

5、cess）石油管道建设项目。加拿大公司TransCanada于2008年启动拱心石石油管道项目，拟建造总长近1900千米的石油管道，将加拿大开采的原油直接输送至美国，投资额达61亿美元。奥巴马政府基于环境保护等理由将其搁置、阻击达7年之久，并最终予以否决。连接北达科他和伊利诺伊州的达科他石油管道项目于2014年启动，总投资约38亿美元，也因环保等问题长期受阻。特朗普就任之后立即推进重启上述两项工程，批准向相关企业核发许可证。在采取上述行动的同时，特朗普要求各相关行政部门开展为期180天的自我审查，以甄别“阻碍能源生产和经济发展”的法规条文，以备清除。1.2 取消对可再生能源、气候变化、环境保护

6、等领域的支持政策特朗普试图扭转奥巴马时期运用行政权力支持可再生能源、气候变化及环境保护领域的做法，采取了一系列措施。第一，削减支出。在特朗普政府提交国会的2018财年联邦政府预算中，美国环保署的预算遭大幅削减，从约83亿美元降至57亿美元，降幅高达31%，联邦预算还提议减少该机构约20%的工作岗位4。第二，缩减项目。美国环保署不再支持清洁电力计划、气候变化研究与合作伙伴、五大湖等区域环境治理等项目，停止已实行20多年的“能源之星”能效认证项目等。美国国家航空航天局、美国海洋与大气总署、美国能源部等机构正在进行的多项气候、气象、环境等科研项目遭废止。第三，简政放权。特朗普政府首先简化了工程建设项

7、目环境许可证审批程序。根据美国1970年国家环境政策法，所有工程建设项目立项开工前必须经由环境评估、审批程序获取许可证。奥巴马政府通过白宫环境质量委员会对负责评估和审批的环保署等政府机构发布法律指导意见，要求在评估过程中必须将气候变化因素及其影响考虑进去，从而增加了企业获取环境许可证的难度。特朗普宣布废止该指导意见，简化了审批程序，提高了许可证核发效率。1.3 贬低气候变化议题的重要性，解散相关工作机构特朗普曾在大选期间及选后批评气候变化议题是“谎言”，并无充分科学依据，将破坏美国制造业的竞争力。在其行政命令中，特朗普要求美国国务院将不再对“全球气候变化倡议”、绿色气候基金等联合国气候变化项目

8、提供支持和资助；撤销奥巴马时期签署的关于气候与能源的6项行政命令或总统备忘录。值得指出的是，特朗普解散了“温室气体社会成本部际工作组”（Interagency Working Group on Social Cost of Greenhouse Gases），并否定该机构发布的评估结果。奥巴马时期确立了碳排放社会成本这一量化指标，以此衡量和评估与气候相关的能源法规、措施所导致的社会和经济成本损益情况。2 特朗普气候与能源新政的受制因素从特朗普就任百日以来所发布的行政命令和气候与能源新政看，由于该领域政策问题错综复杂，要想破解奥巴马历经两个任期的布局，不可能一蹴而就，且需要调动大量的政治资源。可

9、以预见，特朗普气候与能源新政的实施将受到诸多因素的制约，其政策效果还需放眼长远，审慎观察。2.1 调整既有政策和法规需要时间，并须履行必要程序奥巴马在8年任期内所发布的以气候、能源和环保为主题的行政命令至少有35项，其中多数所涉法规并不是特朗普简单以行政手段就可立即废止或加以修改的。依据美国国会复审法，特朗普凭借共和党当前掌控国会两院多数席位的优势，已成功废除奥巴马卸任前夕出台的限制油气开采活动中甲烷排放行为等法规。但是，依据美国法律，国会仅对正式发布不超过60个国会工作日的法规具有复审权，如果要处理清洁电力计划等较早发布的法规，特朗普政府需借助其他程序，并面临各方博弈的局面。目前，特朗普已命

10、令环保署、能源部、农业部等行政部门重新审查包括清洁电力计划在内的诸多法规、政策是否成为阻碍经济发展的“负担”。即使审查认定有必要修改法规和政策，也需要充分的理由，才可能获得行政或立法部门的支持。所以，特朗普政府有意修改清洁电力计划条款，并重新计算碳排放的社会成本等，这些都无法在短期内取得进展。2.2 能源消费结构和能源行业发展趋势难以逆转特朗普宣称，放松奥巴马时期的管制政策，能给美国传统化石能源行业创造大量的工作岗位，但实际情形并非如此乐观。在2007年美国的能源消费结构中，煤炭与天然气占比分别为48%和22%，如今煤炭与天然气占比均约为33%。可见，煤炭行业萎缩、就业岗位大量减少，主要是源于

11、行业自动化水平提高、天然气价格竞争力增强、可再生能源应用技术趋于成熟等因素。目前决定这一趋势的因素并未发生改变，解除联邦土地上煤矿开采禁令，并不足以推动煤炭行业回升和从业人口增长。近10年来，美国可再生能源发展势头迅猛。2016年，可再生能源在美国能源消费结构中的占比约为8%5，若把水电包括在内，占比已由10年前的8%升至15%。随着技术水平的提高，风能、太阳能、生物乙醇等行业将逐步摆脱高度依赖财政补贴的状况。美国能源消费结构的变化是多种经济和社会因素共同作用的结果，不会随政策的一时调整而发生重大改变。2.3 美国州市等各级政府、非政府组织及利益集团强力抵制在应对气候变化等议题上，美国地方政府

12、例如加利福尼亚州、纽约市、洛杉矶市，以及非政府组织的态度尤为积极。在特朗普发布行政命令之时，70多位州市领导人表态，对特朗普前述行政命令表示质疑和反对。加州空气资源委员会决定，将在本州执行更为严格的车辆排放标准，并提高20222025年温室气体减排目标。加州将继续执行对新能源汽车的鼓励政策，力争在2025年前，将纯电动车、混合动力车等的保有量从3%提高到15%，超过100万辆6。亚利桑那州、康涅狄格州、马里兰州等也决定继续采用加州确立的排放标准。针对特朗普取消联邦土地煤矿开采禁令的决定，环保组织已联合当地印第安人发起诉讼，指控该决策并未考虑当地社群的意见，将导致环境污染和不当补贴煤炭资本等问题

13、。在美国，针对给拱心石输油管道项目发放许可证的诉讼也已经发起；行政部门和司法部门之间、联邦政府和相关各州之间关于清洁电力计划修废之争也正在加剧。3 特朗普气候与能源新政的政治经济影响特朗普签署的关于促进能源独立和经济增长的总统行政命令标志着美国气候与能源新政正式启动和全面部署，对国际气候合作、能源市场格局等将产生直接或间接的影响。3.1 对国际气候合作进程造成冲击巴黎协定于2015年底达成，是继京都议定书后国际社会开展气候合作进程中具有里程碑意义的成果，对2020年后全球应对气候变化行动的时间框架和路线图进行了规划，于2016年11月正式生效。此前，奥巴马政府向联合国提交批准文书加入该协定。特

14、朗普虽然未对巴黎协定做出新的表态，并没有像其在总统竞选期间所宣称的退出巴黎协定，但是，目前尚不能完全排除今后特朗普挑战巴黎协定合法性的可能性。当初，奥巴马政府绕过国会，通过签署总统行政命令的方式加入巴黎协定，称批准巴黎协定系白宫行使行政权而非干预立法权，因为美国未在巴黎协定中做出任何具有法律约束力的减排承诺。特朗普政府及国会则持不同观点，认为巴黎协定是具有法律约束力的国际条约，虽然仅赋予缔约方“程序性”而非“实质性”的法律责任，但美国提交的“国家自主贡献”方案中有关于“至2025年，美国将温室气体排放量在2005年的基础上减少26%28%”的表述，而美国现行法律法规中并无此内容。“国家自主贡献

15、”方案为巴黎协定的基础要件，美国显然是对减排目标做出了承诺。但是，在美国现行权力运作体制下，处理巴黎协定的合法性问题将耗费特朗普和共和党大量的政治资源。特朗普或会采取更务实的冷处理态度，将巴黎协定搁置一边，消极参与今后的国际气候谈判进程。不管怎样，特朗普对气候变化议题的态度已相当明确，即否定气候变化问题的科学性和紧迫性，改变奥巴马政府时期为应对气候变化而采取的政策和行动。美国温室气体历史累积排放量和人均排放量均居世界首位。2015年，美国碳排放量为52.62亿吨，占全球碳排放总量的16%，居世界第二位7。长期以来，美国在联合国气候变化谈判进程中扮演着极为关键的角色，特朗普政府气候与能源政策转向

16、，将对国际气候合作进程产生直接的负面影响。首先，会动摇国际社会应对气候变化问题的政治信心。2009年底召开的哥本哈根气候大会令国际社会对全球合作应对气候变化前景普遍失望，不具有任何法律约束力的哥本哈根协议相当于宣告京都模式失灵。随后，在中国、美国、欧盟、印度等主要经济体的反复推动下，国际社会终于达成共识，为获得“议定书、另一法律文书或某种具有法律约束力的议定结果”展开协作，要着手构建2020年后国际温室气体减排机制。2015年底巴黎协定达成，最终形成以具有法律约束力的国际协定为核心，以“国家自主贡献”方案自愿行动为基础的新减排模式。在巴黎气候大会召开前，已有187个国家提交了“国家自主贡献”方

17、案，覆盖了全球温室气体排放总量的97%，缔约方采取应对气候变化行动的参与度达到空前水平。特朗普政府气候能源政策是继小布什政府之后美国再次在气候变化领域放弃大国责任，将对各国政府、国际组织、企业、机构等协作解决全球性问题的信心造成较大打击。其次，加大了落实巴黎协定的难度。巴黎协定于2016年底生效后即进入落实阶段。此前为凝聚最大共识，主要缔约方在磋商巴黎协定文本过程中作了较大妥协和让步，暂时回避具体矛盾、分歧，多做原则性表述。减排审核监督机制等诸多主要问题，有待在今后落实协定的过程中进一步协商，特朗普政府的消极态度使得未来特定议题的谈判难度增加，更有可能成为阻碍谈判取得进展和成果的重要因素。特朗

18、普政府已停止对“绿色气候基金”给予支持，中止了国际气候合作伙伴计划，推卸发达工业化国家援助不发达国家等适应和减缓气候变化的责任，严重破坏了“共同但有区别的责任”的原则，也不利于发展中国家恪守并履行在“各自能力”原则下兑现各自在“国家自主贡献”方案中提出的减排目标，更无助于实现巴黎协定中提出的远景目标，即“确保至2100年全球平均气温升高不超过工业化水平前2”。再次，干扰了当前双边合作推动多边谈判的国际气候合作模式。特朗普气候与能源新政几乎完全逆转了奥巴马时期的相关政策，动摇了中美、欧美等重要双边气候合作机制的基础。以中美合作为例，在哥本哈根会议后，中美之间建立了各层次气候对话磋商机制，沟通、调

19、和双方利益诉求，推动国际气候谈判不断取得突破。中美两国成为弥合分歧，凝聚基本共识，维护联合国框架下国际气候合作进程的“双引擎”。中美先后发布3份关于气候变化的联合声明，基于双方高层的广泛共识，两国官方、企业和民间也逐步搭建起气候与能源政策、科技、贸易等各类对话与合作平台。在特朗普气候与能源新政的冲击下，以双边合作推动多边谈判的模式受到挑战，两国有关部门和机构均面临调整和适应的压力。3.2 对美国国内和全球能源市场产生复杂的影响特朗普气候与能源新政对传统化石能源、可再生能源等行业产生不同影响，其长期效应需进一步观察。石油、天然气行业获得松绑，受益最大，出现所谓新的发展机遇。根据达科他输油管线项目

20、效益评估，一旦工程完工并投入运营，每天至少能从北达科他州巴肯油田向美国中西部地区和墨西哥湾地区炼厂输送47万桶原油。管道输送成本比铁路运输平均节省5美元/桶，约为当前国际原油价格的10%，有助于增强油气生产商的市场竞争力和盈利能力。在特朗普气候与能源新政的鼓励下，美国在用钻机数量已连续增长12周，目前达到672部，较2016年同期增加90%，创2015年8月以来新高，且这一势头仍在持续8。2017年2月份美国的石油产量升至约1000万桶/日，自禁令解除至2017年2月，美国共出口2.39亿桶原油，出口量环比增长35%。据估算，2018年美国页岩油产量将增长80万桶/日9。照此趋势，或加剧全球石

21、油市场供大于求的局面，导致国际油价波动下行。特朗普政府对可再生能源多有批判，但并未完全采取消极态度。特朗普施行气候与能源新政，在清理奥巴马政策遗产时，会波及某些对可再生能源研发或应用的政策或资金支持，但制定直接打压可再生能源政策的可能性不大。2016年，美国风能和太阳能发电已占当年美国新增发电装机容量的约62%，且在未来一段时期内仍将保持高速增长的势头。据国际能源署（IE）2016年度能源展望报告，在实施清洁电力计划的情景下，2030年美国风能、太阳能发电量将达到6830亿千瓦时；如果该计划遭到废止，2030年美国风能、太阳能发电量仍将达到5710亿千瓦时，年均增长率仅由7.5%降至6%，影响

22、并不大。对可再生能源发展影响较大的是2015年底美国国会决定予以延长的联邦“投资税减免计划”和“生产税减免计划”。据美国国家可再生能源实验室测算，在保持上述两项减税计划的情景下，20152020年，美国风电、太阳能发电装机容量将增长56%，吸引约730亿美元的投资10；若取消此计划，美国风电、太阳能发电装机容量增长将减半。目前，特朗普政府尚没有针对这两项税收减免计划采取任何行动，主要原因在于，从程序上看，行政部门几无可能推翻已由国会作出的决议。此外，特朗普也不会得到受益于该计划的艾奥瓦、伊利诺伊、加利福尼亚等州国会议员的支持。目前，美国可再生能源行业已经成为每年投资额约400亿美元的产业，共提

23、供了近77万个工作岗位，客观上支持了特朗普的经济发展和就业增长计划11。据一家具有共和党倾向的舆论调查机构统计，在特朗普支持者中，75%的人支持发展和使用可再生能源，支持发展天然气和煤炭的人所占比例仅分别为58%和38%12。因此，在特朗普任期内，可再生能源依然有望保持增长，但发展速度或会减缓。4 结语中美两国分别是世界上第一、第二大经济体，也是温室气体排放大国，合计约占全球温室气体排放量的40%。两国在促进国际社会最终达成巴黎协定过程中互动协作，发挥了不可替代的作用。特朗普启动气候与能源新政，客观上给予中国更多推动国际气候合作的机会，欧盟等也希望中国能够发挥主导作用，对此可从如下角度予以观察

24、和分析。首先，维护和完善国际减排合作的巴黎模式。巴黎协定及各国提交的“国家自主贡献”方案确立了未来较长时期国际气候合作的基本模式。巴黎协定生效后，即进入落实、履约阶段。巴黎协定基本上是关于缔约方道义责任、集体责任的原则性规定，履约机制弱，并未设定强制性量化减排目标。中国、美国、欧盟等主要经济体温室气体排放量增长速度已经放缓甚至有所下降，减排压力事实上有所减轻。中国对形成巴黎模式具有重要贡献，今后发挥主导作用重点并非重新建章立制，而是依照“国家自主贡献”方案认真履约，如期实现预设目标，展现负责任的大国形象。其次，推动中美气候与能源对话合作进入新阶段。特朗普政府选择留在巴黎协定内的可能性较大，且仍

25、是联合国气候变化框架公约的缔约国，并未脱离国际气候合作进程，其参与今后谈判时的立场、态度对巴黎模式的有效性具有重要影响。应对气候变化是中国参与全球治理的重要问题领域，中国为达成巴黎协定所做的建设性贡献获得国际社会的普遍认可。在此基础上，中国应继续寻求与特朗普政府就气候与能源议题建立新的沟通对话机制，增进了解，扩大共识，一方面使双方原有合作不因特朗普新政而中断或终止，另一方面保持并增强话语权，确保以巴黎协定为代表的前期成果不致丧失。再次，把握特朗普气候与能源政策转向中蕴藏的机遇。基于前文分析，在特朗普新政下，传统化石能源、可再生能源、基础设施建设等领域均出现巨大的市场机会与合作空间。以石油为例，

26、在2015年底美国解除石油出口禁令后，美国石油产量增长加速，对海外市场需求旺盛。中国可视情况逐步增加进口美国石油，这既可拓展多元化石油进口渠道，又有利于改善双边的贸易平衡状况。中国在可再生能源领域投资、生产、应用方面均处于全球领先地位，美国风能、太阳能、生物质能领域的市场机会不会减少，而且可能增多，这也有利于创造双赢局面。最后，特朗普气候与能源新政的布局正处于展开阶段，不同利益集团的博弈将更加激烈，其实效仍然存在相当大的不确定性。特朗普气候与能源新政是其施政总计划的一部分，将促使美国相关行业出现调整，而中国也在推动产业结构的转型和升级，从中美关系全局和中国参与和引领全球治理体系变革角度看，妥善

27、应对特朗普气候与能源新政的影响，对中美平衡贸易关系，做大贸易规模，探索建立新型大国关系提供了更多的机会和选择。参考文献：1 Presidential Executive Order on Promoting Energy Independence and Economic GrowthS/OL. March 28, 2017. https:/www. whitehouse.gov/the-press-office/2017/03/28/presidential-executiveorder-promoting-energy-independence-and-economi-12 Clean P

28、ower PlanS/OL. https:/www.epa.gov/cleanpowerplan/ clean-power-plan-existing-power-plants#rule-summary.3 Federal Land Coal Leasing MoratoriumS/OL. https:/www.blm. gov/style/medialib/blm/wo/Communications_Directorate/public_ affairs/news_release_attachments.Par.4909.File.dat/FINL%20 SO%203338%20Coal.p

29、df.4 merica First - Budget Blueprint to Make merica Great gainEB/OL. March 16, 2017. https:/www.whitehouse.gov/ omb/budget.5 Natural gas expected to surpass coal in mix of fuel used for U.S. power generation in 2016EB/OL. https:/www.eia.gov/ todayinenergy/detail.php?id=25392.6 CRB votes to keep toug

30、h vehicle standardsEB/OL. http:/ hosted.ap.org/dynamic/stories/u/us_california_fuel_standards?site =ap§ion=home&template=default.7 Draft Inventory of U.S. Greenhouse Gas Emissions and Sinks: 1990-2015EB/OL. March 15,2017. https:/www.epa.gov/sites/ production/files/2017-02/documents/2017_complete

31、_report.pdf.8 PN KWN YUK. US oil rig count rises for 12th straight week EB/OL. pril 8, 2017. 9 CTHERINE TRYWICK , SHEEL TOBBEN. China Surpasses Canada as Top Buyer of U.S. CrudeEB/OL. pril 5, 2017. https:/ 10 IE. World Energy Outlook 2016R/OL. https:/www.iea.org/ media/publications/weo/WEO2016Chapter1.pdf.11 PRCHI PTEL. For U.S. Jobs Creation, Renewables re a Better Bet Than CoalEB/OL. January 26, 2017. http:/spectrum.ieee.org/ energywise/energy/renewables/for-us-jobs-creation-renewablesare-a-better-bet-