中国农村扶贫的政策效应分基于能力贫困理论的考察.docx

1、中国农村扶贫的政策效应分基于能力贫困理论的考察中国农村扶贫的政策效应分-基于能力贫困理论的考察方黎明，张秀兰摘要：中国农村制度化扶贫是一种开发式扶贫战略，其政策效应日益削弱：农村绝 对贫困人口更为分散；相当数量的真正贫困人口没有能力从扶贫项目中受益；现行的扶贫 策略也难以有效针对疾病、教育等致贫风险。现阶段中国扶贫政策在收入救助的同时，更 应该注重提高贫困风险人群应对贫困风险的能力。关键词:农村；贫困；扶贫；社会保障 中国农村至今还有2 500万左右绝对贫困农民，他们难以依靠自身的能力维持温饱，另外有5 000万左右农民仅仅能够维持温饱，在贫困边缘徘徊，成为中国建立和谐社会进程中并不和谐的音符

2、。为了应对农村贫困问题，在 各地实践的基础上，2007年中央政府正式在全国推广农村最低生活保障制 度。其实，早在20世纪80年代末开始，中国政府就开始在农村推行制度化扶 贫策略，但其政策效应日益削弱。本文试图对我国目前扶贫政策效应进行分 析，并探求新时期贫困的发展机理，在此基础上提出扶贫政策应该注重提高贫 困风险人群应对贫困风险的能力。一、问题的提出：农村扶贫政策的特征和有效性分析中国政府扶贫政策是一种开放式扶贫。依据统计分类，政府扶贫资金支 出包括三大项：主要用于进行生产性项目投资的贴息贷款，按照1986年价 格计算，1986年到2004年贴息贷款累计648.4亿元，占同期扶贫资金的 58.

3、2%；(2用于改善生产条件项目如修建基础设施的以工代赈资金，1986年 到2004年累计254 9亿元，占同期扶贫资金的22.9%; (3)提供社会化服务 项目的发展基金(又称财政扶贫资金，主要投入到教育卫生等项目中,1986年年到2004 年累计21012 亿元,占同期扶贫资金的1819 %(见表1) 。贴息贷款和以工代赈都是进行生产性开发和基础设施建设,在19862004 年的18 年间,这两者合计占整个政府扶贫资金的81 % ,而与贫困人口人力资本素质关系较为密切的发展基金则仅占总投入的19 %。可见,中国政府的扶贫政策的典型特征是进行开发式扶贫。然而，从中国减贫战略发展的四个阶段来看，

4、这种开发式扶贫政策效果日益减弱。(一)体制改革推动扶贫阶段19781985年）。1978年以前人民公社体制 束缚了生产力发展，中国农村经济发展滞缓，处于全面贫困的阶段。如表2所 示，1978年中国农村生活在绝对贫困线以下的人口有1. 5亿之多，贫困发生率 高达31. 6 。1978年以来席卷全国的农村经济社会体制改革释放了蕴藏其中 的巨大生产力，农民收入快速增长。期间，贫困人口大规模减少，从1978年的 21 5亿下降到1985年的1. 25亿，7年时间减少了一半贫困人口，年均减少贫困 人口高达1 786万人；贫困发生率也下降了一半以上，从1978年的33 6 V。下降 到1985年的15.

5、5 V，年均减少2 6个百分点(见表2。而在这个阶段，中国政 府除了对极少数特困群体，如“五保户，、“三无人员”进行例行的救助外，大规模 的扶贫还没有纳入重要的政策议程。二大规模重点 扶贫阶段19861993年）。在这个阶段大规模的扶贫活动开始纳 入了政府的重要议事 日程。1986年国务院 成立了贫困地区开发 领导小组，以贫困县作 为针对性扶贫投资的 基本单位，并初步形成 了专项扶贫贷款、以工年到2004年累计210. 2亿元，占同期扶贫资金的18. 9 V(见表1。贴息贷款 和以工代赈都是进行生产性开发和基础设施建设，在19862004年的18年 间，这两者合计占整个政府扶贫资金的81 V。

6、，而与贫困人口人力资本素质关 系较为密切的发展基金则仅占总投入的19 7。可见，中国政府的扶贫政策的 典型特征是进行开发式扶贫。代赈和财政发展资金三项主要扶贫措施，在地方一级也设立了相应的扶贫机构。 这是中国政府制度化扶贫的开端。然而，尽管扶贫得到政府的重视，在第一阶段 农村改革带来的政策效应释放殆尽后，农民收入增长的速度减缓，农村人口脱贫 的步伐也大幅度减速。在此阶段，中国农村每年减少的贫困人口约为625万人，还不到第一阶段的一半；贫困发生率从1985年的15. 5。4下降到1993年的 8 2 7。，年均下降0胃91个百分点，仅仅相当于前一阶段贫困发生率下降速度的 35 V。；按照1986

7、年的价格进行计算，政府合计投入扶贫资金292 1亿元，年均投 入36 5亿元，相当于投入1亿元扶贫资金可以使17.1万人脱贫(见表1、表2)。而在第一阶段既没有建立专门的政府扶贫机构，也没有在政府开支中专 设扶贫开发资金。可见，农村制度变迁的减贫效果远高于专门的扶贫政策。(三)扶贫攻坚阶段19942000年）。在前两个阶段扶贫的基础上，农村 贫困人口已经大规模减少，并且主要集中在环境恶劣的边远地区。为了消除 这部分贫困人口的贫困状态，1994年中央政府启动了 “八七扶贫攻坚计划”，目标是用7年时间使剩下的8 000万农村贫困人口解决温饱问题。这一阶段 政府进一步加大了扶贫投入力度，通过信贷、以

8、工代赈和财政拨款等方式，重 点投资于贫困县的农田水利和交通等基础设施，7年内政府累计投入扶贫资 金394 4亿元1986年价），年均投入56 4亿元，年均投入资金相当于前一阶 段的1. 6倍。但贫困人口减少的速度进一步减缓。农村贫困人口从8 000万 减少到3 209万，年均减少贫困人口 618万人，不到第一阶段的一半，略少于 第二阶段；每亿元扶贫资金减少贫困人口的数量为10. 9万人，相当于第二阶 段每亿元扶贫资金效应的64%。到2000年八七扶贫攻坚计划 并没有实现原定的目标，仍然还剩下3 000多万贫困人口。(四)扶贫开发新阶段20012010年)。2001年，中国政府启动了新的中国 农

9、村扶贫开发纲要20012010年)，力图在10年间消除剩下的3 000多万农村 绝对贫困人口。为了应对贫困人口更加分散的形势，新的扶贫策略把扶贫的重点 进一步从贫困县聚焦到贫困村。但从扶贫效果看，减贫的速度仍然进一步放缓。在20012005年，每年减少的贫困人口仅为169万，还不到第一阶段的每年减少 贫困人口的1-10。而且2003年，由于返贫者增多，绝对贫困人口反而增加了 80万 人。在此期间政府合计投入扶贫资金427 1亿元，每亿元扶贫资金减少的贫困人 口数量锐减到2 0万人，仅仅相当于第二阶段的12 V。(见表1、表2。本文将运用能力贫困理论，对中国农村扶贫政策失效进行分析。资料主 要来

10、源：（丨)北京师范大学社会发展与公共政策研究所于2004年68月在中 西部湖北、山西、江西、重庆和甘肃5省市实施的农村住户抽样问卷调查，经过 数据整理后，最后共获得4 515个农户的有效问卷调查数据以下简称“内部 调查资料”）；历年中国农村贫困监测报告。值得注意的是在农村贫困家庭的界定上，北京师范大学的专题调查与全国贫困监测抽样调查有所不同。后者的农村贫困家庭指年家庭人均收入低于 贫困线的农户。而北京师范大学的调查则是按照生活形态对农户进行分类， 用2003年“没有饭吃”和“吃不起蛋奶肉食”的发生频率，将农户分为五类。第 一类是赤贫农户，指“经常”没有饭吃，处于重度饥饿状态的农户；第二类是其

11、他贫困农户，指“有时”没有饭吃，处于轻度饥饿状态的农户；第三类是基本温 饱农户，指能保证有饭吃，但“经常”吃不起蛋奶肉食的农户；第四类是指温饱 农户，指能保证有饭吃，但有时“吃不起蛋奶肉食”的农户；第五类是指小康农 户，指能保证有饭吃并能保证经常吃得起蛋奶肉食的农户。贫困农户包括上 述赤贫农户和其他贫困农户两类。二、开发式扶贫为何趋于失效:基于能力贫困理论的考察 20世纪90年代以来，以森(义珀为代表的一批发展经济学家提出了一个围 绕能力、权利和福利的发展理论体系，建构了一个新的基于能力的发展观。传统 的理论一直把贫困看作为人们低收入的结果，而森认为应该从概念上将贫困定 义为能力不足而不是收入

12、低下:贫困是他们获取收入的能力受到剥夺以及机会的丧失，而不仅仅是低收入；收入是获得能力的重 要手段，能力的提高会使个人获得更多的收入；良好的教育和健康的身体不 仅能直接地提高生活质量，而且还能提高个人获得更多收入及摆脱贫困的能力， 疾病、人力资本的不足，社会保障系统的软弱无力，社会歧视等都是造成人们收 入能力丧失的不可忽视的因素；提出用人们能够取得某种基本生活内容和人 们能够得到的自由来理解贫困和剥夺。（一）能力贫困理论对国际社会的反贫困实践产生了深远的影响。在与贫 困做斗争的过程中，许多国家和国际组织越来越认识到缺吃少穿仅仅是贫困 的表象，而不是它的主因。导致贫困的内在根本性原因，是更深刻意

13、义上的社 会生存、适应及发展能力的低下与短缺。世界银行给贫困下的定义是缺少达 到最低生活水准的能力(世界银行，1990)。联合国开发计划署在1997年人 类发展报告中提出一个度量贫困的新指标，即能力贫困指标，它主要包括三方面的内容基本生存的能力，即获取营养和健康的能力健康生育的能力接受教育和获取知识的能力。由能力贫困理论可知，机会的缺失、疾病、糟糕的教育水平、社会保障系统 的软弱无力等是造成人们收入能力丧失并陷入贫困的不可忽视的因素。用这 些理论审视我国贫困人口的特征，开发式扶贫为何难以凑效就不难解释了。开发式扶贫政策隐含的前提是贫困者有机会、有能力从这些扶贫项目中 受益。这就要求乂丨)贫困人

14、口规模大并且相对集中，这样才能使更多的贫困 人口有机会从扶贫项目中受益；(1)贫困人口具有基本的劳动能力，从而利用 这些项目实现脱贫；(2)贫困者有一定的人力资本(教育、健康积累，能够实现收入的稳步增长；(3)扶贫项目能够有效地瞄准贫困的发生机制。然而，在新的阶段，随着贫困的性质和形势的变化，这些前提性假设基本都不复存在。(二)贫困人口分布更加分散，扶贫政策的瞄准机制面临更大的挑战。回顾中国农村减贫历程，改革开放之初效果更为显著，一个重要原因就是当时的贫困人口规模庞大并相对集中，大量的绝对贫困人口有机会从扶贫政策中受益。然而，现有绝对贫困人口非常分散，2001年中国绝对贫困人口仅为农村人口的3

15、 2 V，2005年进一步下降到2 5 X。这意味着开发式扶贫措施瞄准贫困人口越来越困难。根据各地区的农村贫困发生率，可将我国内地31个省市区分为四类地区。第一类地区农村贫困发生率在1/以下，包括北京、天津、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东8个省市，这8个省市全部分布在东部地区。第二类地区农村贫困发生率在1。45 X之间，包括河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西、海南、重庆、四川、宁夏15个省区。在15个省区中，有5个东部省份，6个中部省份，4个西部省份。第三类地区农村贫困发生率在5。/。10 /之间，包括内蒙古、贵州、西藏、云南、陕西、甘肃、新疆7个省区，全部

16、位于西部地区。第四类地区农村贫困发生率在10。/。以上，其中青海的农村贫困发生率为13. 6 X。总的来讲，全国贫困人口中约14。/。以“零星插花”状态分布于东部地区，约35 X相对分散地分布在中部地区，约50 X主要以相对集中的方式分布在西部地区国家统计局农村经济社会调查总队，2005。即使在国家贫困县，到2004年时，绝对贫困人口也不过就是全县人口的8 1 X，其中中部地区固定贫困县贫困发生率为6 1 X，西部地区为9 7 X(见表3。针对这部分绝对贫困人口， 表3贫困县农村贫困程度(邡卜：4年）如果仍然采取开发式扶贫举措，绝大部分扶贫资金可能稀释到非贫困人口头上，而且政策实施成本无疑将更

17、加高昂，真正的贫困人口可能缺乏机会利用扶贫资金。(二)贫困农户难以获得基本的营养水平。基本的营养水平是维持有机体生命和保持健康的基本条件，也是获取基本能力的首要前提，但贫困农户维持基本的营养水平尚存在一定障碍。贫困人口的饮食目前要解决的首先是“量”的问题，膳食质量无从谈起。无论是作为提供农民能量主要来源的粮食，还是肉、禽、蛋冰产品冰果等具有较高质量的食品，贫困农户的消费量均明显低于其他农户(见表4。2004年贫困户肉禽类、蛋类冰产品、7水果的消费量仅仅分别相当于全国农户平均消费量的44 3 7。、26 1 7。、15胃6 X和44 7 X。事实上，对于贫困农户而言，每年纯收入仅相当于一般农户的

18、1丨5，远不能满足维持其生存所必须的最基本食物的支出。能够买得起油盐酱醋和调料品的赤贫农户微乎其微；食用烟酒糖果(见表5、表6。(三)贫困人口缺乏基本的劳动能力。开发式扶贫意味着贫困人口本身具有一定的劳动能力，能够依靠扶贫项目脱贫。但许多农村贫困人口本身就缺乏劳动能力，主要表现在两方面，即因年老或年幼缺少劳动力，以及因生病缺少劳动能力，从而难以从开发式扶贫政策中受益。随着我国经济发展和反贫困政策的推进，贫困人口的结构已经发生了很大变化。就改革开放初期来说，全国农村经济水平普遍落后，因为制度性因素和缺乏必备的生产生活资料，即使是中青壮年劳动力以及青壮年家庭陷入贫困状况的比比皆是。通过近30年的经

19、济发展和扶贫工作，具备自我发展能力的个人和家庭，通过国家支持的生产资料进行生产或其他致富途径，逐步摆脱了贫困的状况。剩下的未获温饱的农村贫困人口即人均年纯收入低于683元以下的人口主要是缺乏正常的劳动能力或基本生存条件的人群。1998年、2003年两次国家卫生服务调查结果都表明缺少劳动力如残疾、抚养的老龄人口、儿童比重过高)是造成贫困的主要原因之一见图1。2003年因为缺失劳动力而贫困的人口比重达27.1 %，相对于1998年上升了 4个百分点。家里有无劳动力和是否有 资料来源:2003年第三次国家卫生服务调查 残疾丨患病成员，通常决定了农第15页。家庭经济生活水平较低的农户中，无劳动力和有残

20、疾、患病家庭成员的比重更高(见表7。其中，在赤贫农户中，无劳动力的农户比重高达23.4%，而小康农户比重仅为24%，前者相当于后者的近10倍；赤贫农户中有残疾丨患病成员农户的比重高达29.6%，而小康农户仅为5.8%，前者相当于后者的近5倍。尽管有年老体弱成员农户所占比重与农户家庭经济和生活水平的关系没有上述关系那样明显，但相对低收入段的农户，其年老体弱成员农户所占比重更高一些，赤贫农户该比重比小康农户高出6 6个百分点。在贫困农户中，属于劳动力缺乏型的将近占一半，达到45 2 X，其中，有 “残疾丨患病有年老体弱”的占6 0 X，“无残疾丨患病有年老体弱”的占 18. 9，“有残疾丨患病无年

21、老体弱”的占20胃3 X。显然，由于在剩下的农村 绝对贫困人口中缺少基本的劳动力人口占有相当的比重，参与开放式扶贫项 目存在很大障碍，也就难以依靠这些项目脱离贫困。(四)贫困家庭受教育程度低，并具有代际传递性。就健康的贫困户和非 贫困户而言，他们来自农业的收入的差异很小，他们的收入差距主要在于工资 性收入，而工资性收入多少在很大程度上取决于劳动力受教育程度。通常较 高的教育水平意味着较高的收入，并更易于摆脱贫困张晓辉、李剑，2006。 如表8所示，同一般农户相比较，贫困农户劳动力的受教育程度更低。赤贫和 贫困农户中“无一位小学毕业及以上家庭成员”家庭分别占55 6 和39 1 X， 明显高于其

22、他农户家庭，分别比小康农户高46个百分点和30个百分点。相 反，赤贫和贫困农户中，“至少有一位初中毕业及以上家庭成员”家庭所占比重 明显低于其他农户，赤贫、贫困、基本温饱、温饱和小康五类农户所占比重分别 为12. 7 X、27 4 X、45胃1 X、57 0 和68 8 X。可见，农村贫困家庭的受教育 水平极其低下，是阻碍他们脱贫致富的重要限制因素。是1315岁的儿童失学率都高出全国丨 平均水平和低收入户水平：2004年贫困 农户712岁儿童失学率为5 2 分: 另I是低收入户和全国平均水平的2倍 和3 5倍(见图2。同712岁儿童的.1 失学率相比较1315岁儿童呈现更高1 的失学率，贫困农

23、户、低收入户和全国7-15 7-12 13-15资料来源:2005年中国农村贫困监测报平均水平的这个年龄段的失学率分别告第14页。达到10 31。/和4 1。/ 图2 2004年各类农户715岁儿童失学率值得庆幸的是中国农村目前已经实现了免费的义务教育。但高中和大学教 育成为了农民新的致贫原因。按照2004年培养一个大学生一年至少支出7 000元 计算含学费、生活费和住宿费，这已经是一个很低的标准），培养一个本科生4年 最少需要花费2 8万元。而当年全国农民、贫困县农民和贫困农民人均纯收入分 别为2 936元、1 585 3元和578 7元国家统计局农村经济社会调查总队，2005。 这意味着培

24、养一个大学生需要一个普通农村劳动力辛苦劳作10年；而如果这个大 学生不幸出生在贫困县，则需要他家里一个劳动力辛苦劳作18年；如果他更不幸 而出生在贫困农村家庭则需要48年，这还没有考虑吃饭、穿衣、医疗、生产投资以 及养老等基本日常费用开支。当然，这里没有将农民纯收入的增长纳入计算，但是 大学生的培养成本也在水涨船高，而且20世纪90年代中期以来还远远超过农民 纯收入的增长速度。所以上述推断基本符合实际情况。这就意味着如果要培养 出一名大学生，足以使大多数农村家庭陷入贫困中。(五)开发式扶贫难以应对疾病导致的贫困。目前，我国农村合作医疗面 临许多困难，一些地区农民因病致贫、因病返贫的情况日益突出

25、顾昕、方黎 明，2004；方黎明、顾昕，2006；顾昕、方黎明，2006 ；顾昕、方黎明，2007。第三 次国家卫生服务调查的结果显示，因病致贫、因病返贫占全部贫困家庭比重明 显增加，从1998年的21 6 V。上升到33 4 V。，上升了 11. 8个百分点，疾病成为 最主要的致贫因素之一(见图1。张德元口）估算每年大约有1 305万农 村人口因生病而面临倾家荡产的危险中，而“八七”扶贫攻坚计划也只能每年 使农村贫困人口减少1 000万人。在经济发达地区因病致贫的现象更为严 重。据调查，广东省新丰县小正镇2004年全镇有55户低保户共194人，70 V 是因病返贫、致贫的(达嫔、胡键等，20

26、06。相对于经济状况而言，太高的医疗费用往往使普通农户陷入贫困，而贫困 农户的命运则更悲惨。表9比较了贫困家庭和非贫困家庭的年医疗卫生费用支 出。在没有外力支持的情况下，对一个年人均纯收入为2 936元的普通农民家 庭而言，家中有人患慢性病，足以使其陷入贫困中。而对于年人均纯收入为579 元的贫困家庭而言，就是灭顶之灾国家统计局农村经济社会调查总队，2005。注：有慢性病和急性病的家庭的平均值；资料来源：内部调查资料。并且，在没有外力支持的情况下，大病往往使一些家庭丧失了发展的能 力，陷入长期贫困之中。用光存款、出售存粮、变卖生产资料和变卖财产，以及 借贷、上学子女辍学和减低饮食标准，是目前农

27、村家庭非常普遍的应对大病所 造成的经济负担的手段，尤其是对贫困农户而言见表10。这些手段，特别 是变卖生产资料，将对家庭生产产生直接的负面影响。而借贷和变卖财产，以 及影响子女就学和降低生活水平直到对营养摄入量产生影响，都会加剧家庭 陷入长期贫困的几率。疾病具有不确定性和高风险性。在这种贫困风险面前，以项目投入为主 的开发式的扶贫策略难有作为。三、谁更能从扶贫政策中获益在中国农村除了绝对贫困人口外，还有相当一部分人处于贫困边缘，只是由 于绝对贫困线过低而被排除在贫困人口以夕卜，他们只是初步解决温饱问题，还不具 备自我发展能力，很容易掉到贫困线以下，即所谓的低收入人口。按照世界银行人 均每日生活

28、消费支出1美元的贫困线标准，这部分人都属于贫困人口。实际上，他 们中的许多人，一旦碰到灾害或重大疾病，就会立即返回到绝对贫困状态。开发式扶贫似乎对相对贫困人口更为有利。在20012005年，低收入人 口每年减少约400万左右，年均减少约0胃5个百分点，而同期绝对贫困人口平 均每年减少150万，贫困发生率年均下降0胃2个百分点见表2。可见，扶贫 措施在减少低收入人口方面更为有效。这一点可以进一步从低收入人口地区分布变化格局看出来。从表11可 以看出，20002004年东部和中部地区低收入人口下降的规模极为有限，而 且在5年间东部低收入人口反而增加了 51万，中部地区低收入人口 5年仅仅 减少了

29、194万，东部和中部地区低收入人口占全国低收入人口的比重都有所 增加；而西部地区低收入人口减少的幅度则大得多，同期大约减少了 1 000万 左右，占全国低收入人口的比重也从2000年的56 2 X下降到2004年的 48 1 X。西部地区集中了中国绝大多数贫困县，也是中央扶贫资金重点投入 地区。20012005年中央共安排572亿元财政扶贫资金，其中东中西部地区 分配的比重分别为2 X、36 和62 国家统计局农村经济社会调查总队， 55 2005。因此，我们可以把低收入人口分布格局的变化看作是中央扶贫资金倾 向性投放的结果，由于同期绝对贫困人口地区分布格局变动极小，这也表明财 政扶贫资金在减

30、少低收入人口方面更为有效。四、结论与建议:提升农民应对贫困风险的能力战胜贫困，实现社会美满和谐是人类孜孜以求的梦想。以能力贫困理论 观察中国的农村贫困人群，我们可以发现通过近三十年的经济社会发展和政 府推动的开发式扶贫工作，具备自我发展能力的个人和家庭，已经通过国家支 持的生产资料进行生产或其他致富途径，逐步摆脱了贫困的状况。但在新的 形势下，农村致贫和返贫的原因发生了很大的变化，在剩下的绝对贫困人口 中，相当一部分人因老弱病残丧失了基本的劳动能力，从而丧失了进入劳动力 市场的机会，开放式扶贫策略对他们脱贫难以奏效；部分绝对贫困人口和低收 入人口因为教育水平较低和健康水平较低在劳动力市场处于不

31、利的境地，缺 失获取更高报酬的工作的机会，并且对子女教育脱贫产生了不良影响；低收入 人口和普通农户都缺乏应对大病致贫风险的能力，他们脱贫的基础极为薄弱， 市场风险和疾病风险很容易使他们再度陷入贫困中。显然，开发式扶贫难以 有效惠及绝大多数剩余的贫困人群。因此，中国政府需要针对农村新的贫困发生机制，寻求更加有效的减贫策 略。能力贫困理论为我们提高扶贫政策的有效性提供了有益的启示。贫困主 要是由于人们获取收入的能力或机会被剥夺或受损，从而在致贫风险面前异 常脆弱所致。因此，应对贫困的有效途径是塑造和提升应对致贫风险的能力。 这就要求我国农村减贫政策实现战略重心的转移，即把扶贫的关口前移，把更 多的

32、资金投入到提升农民教育和健康水平中，并清除户籍歧视的制度安排，提 高农民自身获取收入、预防和应对贫困风险的能力，而不是在其陷入贫困不能 自拔之后再进行扶持和救助。进入新世纪，中央政府高度关注健全农村社会保障体制，加大了对农村教 育投入。2003年开始试点的新型农村合作医疗已席卷全国农村；2006年全国 农村地区已经推行了免费的义务教育；2007年中央政府在各地实践基础上在 农村全面推进低保制度，并由中央财政对中西部地区农村低保进行补贴。但 新型农村合作医疗也以大病补偿为主，并采取了事后报销制，真正贫困人口受 益有限方黎明、顾昕，2006；农村低保政策仍然属于一种事后救助，即在农民 陷入贫困，收入低于低保线之后再进行救助，难以起到预防贫困的作用；在实 行免费义务教育后，上高中和大学致贫现象又凸显出来，贫困家庭子女接受更 高层次的教育面临着障碍。开发式扶贫对这些致贫因素作用有限。这一方面需要转移扶贫资金投放 的重点，更多地投放到教育和公共卫生设施中，提高农村公共服务的能力。另一 方面，也需要调整农村社