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1、公共管理策略第10章 公共管理策略10.1 战略管理21世纪公共部门面临的环境越来越只存复杂性、动荡性和多元性的特征。出于影响公共部门运作的最大因素涉及公共部门与外界环境的互动问题，而非仅仅是内部管理问题，因此，战略管理日益受到公共部门的重视。对于公共部门而言，战略是其发展总目标的表现形式，它涉及到一定时期内带动全局的方针、政策与任务，它决定着一个部门在一定时期管理的方向和所要达到的目标。它对组织政策的制定、组织结构的调整、资源的配置均发生广泛的影响。公共管理与传统行政的一个重要差异便在于强调战略管理的重要性，正如波兹曼和史陶斯曼指出的那样：“当代公共管理与传统行政有些不同主要差别是公共管理如

2、果要成功的执行话，不可避免的需要对战略的直觉就某种程度而言，公共管理是组织外在环境的管理，公共行政则必须在组织内部的系络”。一、战略与战略管理战略(strategy)一词，最早起源于军事领域，意指赢得战争胜利的目标，相对于战术或策略(tactics)而言，策略意指赢得局部或某战役的低层目标。战略一词后来被运用于管理领域，在一般管理领域，战略就是一个组织的总目标，它涉及到一个时期内带动全局发展的方针、主要政策与任务。从某种程度上讲，战略是运用和管理所有资源达成目标的艺术、而策略则是使用这些资源中的一部分，以获取整体目标中部分目标的达成。 对战略管理，人们认识的角度也不尽相同。有的学者从过程论的角

3、度去界定战略管理，认为：“战略管理系指规划、执行、追踪与控制组织战略的过程”。(Thompson，J1995)有的学者从战略决策的角度界定战略管理，认为战略决策通常指四种情况： (1)将对组织未来发展产生冲击的内、外环境进行分析的活动； (2)将整体组织与对其发生冲击的议题进行分析的活动； (3)关注组织目标以及发展方向的战略选择； (4)促进战略的有效执行。(Issac-Henry，Keste 1999，62) 一般而言，战略管理可视为管理者有意识的政策选择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标之行为。也可以被界定为：制定、实施和评价使组织能够达到目标的、跨功能决策的艺术或科学。

4、此外，欲理解战略管理，尚需区别三个概念和问题： 战略管理与非战略管理。行政学家夏夫里茨和鲁塞尔认为战略管理途径与非战略管理途径有以下几个方面的差异：（1）战略管理认定未来要达到的目标(愿景陈述)；（2）具有目标达成的时间框架；（3）有对当前组织环境，特别是组织能力的系统分析；（4）有对组织环境的评估；（5）比较各种备选方案后选择一战略，以求目标的达成（6）围绕这一战略整合组织的努力与行动。 战略管理与战略规划。战略规划在管理领域流行于20世纪6070年代，在80年代以后逐渐被战略管理所取代。更重要的是，战略规划仅是战略管理的个组成部分，并不涉及战略的执行与评估问题、如果将战略制定、执行与评估结

5、合在一起，便构成完整的战略管理过程。 战略管理与功能管理。战略管理看重战略目标的实现，而功能管理强调做何事的内容以及具体的目标，功能管理偏重于组织内部各单位功能的整合，强调内部管理。战略管理强调外部管理，强调长期、整体目标的实现。二、战略管理的基本特征 基于上述认识，我们可以看到战略管理具有以下特征： (1)战略管理是未来导向的。战略管理为组织未来的发展设立愿景，规划蓝图。从某种意义上来讲，战略管理是在一个组织的现在和未来之间架起桥梁。通过战略管理，组织管理及组织成员理解了组织的愿景、使命、目标。 (2)战略管理着重于较长远的、总体的谋略。战略管理通常涉及或关注组织发展的总体的格局，也就是讲战

6、略管理关注全局或非局部，关注较长远的利益而非当前利益。 (3)战略管理是一个组织寻求成长和发展机会及识别威胁的过程。战略管理的一个基本宗旨便是利用外部机会(external opportunities)和化解成回避外部威胁(external threat)。也就是说，它关注的是组织外部环境，如政治、经济、社会、文化、人口、技术、国际竞争等方面的变化对组织发展的影响。由于机会和威胁往往是在人们的控制之外，故称之为外部机会与威胁。战略管理就是外部环境的管理，即识别、监视和评估外部机会与威胁。 (4)战略管理是直觉和理性分析的结合。战略管理从决策角度可以视为进行重大决策的客观、逻辑的方法，因为它旨在

7、对定性和定量的信息进行分析，以便在不确定情况下作出决策。然而，战略管理不是一种采用精密、明晰、一加一等于二的方法的纯粹科学。经验、判断和感觉、直觉(intuition)对于制定良好的战略决策至关重要。 (5)战略管理是持续性与循环性的过程。由于组织外部环境是不断变化的，组织应持续不断地关注内部与外部事变及发展趋势，以便必要与及时做出调整。战略管理的目标便是组织能够具有适应变化的能力，持续不断地对外在环境作出反应。 (6)战略管理是前瞻性思考和由外而内的管理哲学。前瞻性思考，依行政学家莫根的看法，其特征为：向前看；寻找问题和机会；寻找重构问题的新方式以便将负面的东西转为潜在的正向性，开启新的发展

8、途径；把握、形成和发展机会使其能够实现。“由内而外的管理哲学”(outside in management philosophy)，即脱逃自我中心，从他人或外在环境的观点来看组织问题，而非从自己组织内部去诠释外在问题。三、战略管理过程战略管理可以视为一种客观、逻辑和系统的过程和步骤。对于战略管理的过程，在理论上人们有不同的划分。管理学家斯蒂芬罗宾斯将战略管理划分为九个步骤：确定组织当前的宗旨、目标和战略；分析环境；发现机会和威胁；分析组织的资源；识别优势和劣势；更新评价组织的宗旨和目标；制定战略；实施战略；评价结果。为了简化起见，我们从四个主要环节或阶段分析战略管理过程。1.环境分析 对于公共

9、部门而言，环境包括一般环境和具体环境两个方面。一般环境指社会的、一般的或宏观环境层的力量。具体环境指对公共组织的决策、管理发生直接影响的力量或因素，包括组织内部的环境。当然一般环境与具体环境的区分是相对的，界限也不是十分清楚。环境分析的主要任务在于运用系统思考去识别与组织相互作用的，以及影响组织的外部系统，进而掌握公共部门内部的优势与劣势，了解外部的机会和威胁。这一分析通常被称之为SWOT分析。在下节中我们将做进一步的说明。战略规划的过程2.战略规划战略规划是在环境分析的基础上研拟战略的过程，也是将战略意图转化为战略决策的过程，一般而论，它包括以下几个方面的主要活动：（1）展现愿景和确认、陈述

10、任务；(2)确认重要的环境变化及趋势的议题；(3)决定机关要强调的主要价值；(4)选择重大的关切性议题领域；(5)设定基本的、明确的策略方向；(6)选择恰当的策略；(7)创设执行这些策略方向的行动议程。3.战略实施 成功的战略规划并不能保证成功的实施，任何事情总是做的比想的更为困难。战略实施是建大和发展行动的能力和机制，将战略构想转化为现实绩效的过程。战略制定与战略实施之间存在着联系，又有根本性的不同：战略规划是在行动之前部署力量，而实施则是在行动中管理和运用力量；战略规划重视目标的有效性、而实施则关注效率；战略制定是一种思维过程，而实施是行动过程；战略制定需要协调的是少数人，而实施则需要更广

11、泛的行动者之间的协调。战略实施涉及的问题和环境很多，主要包括以下几个方面的活动：(1)明确实际目标与进展的指标；(2)进行有效的资源配置；(3)建立有效的组织结构，使组织结构与战略相匹配；(4)建立和发展有效的沟通与协调机制；(5)促进变革、克服变革的阻力；(6)通过社会及政府营销，促进战略实施。4.战略评估 战略评估是监控战略实施，并对战略实施的绩效进行系统性评估的过程，从战略管理整体来看，它着重于建立一种反馈机制。战略评估之所以重要，是由于如今公共部门的内部和外部环境因素往往发生快速和剧烈的变化，战略评估的结果可以作为调整、修正，甚至于终止战略的合理依据。战略评估主要涉及以下几个方而的活动

12、： (1)检查战略某础，以了解构成现行战略的机会与威胁、优势与弱点等是否发生变化，发生了何种变化，因何发生变化。一些关键的问题包括：优势是否仍是优势，优势是否得到加强?内部弱点是否仍为弱点、有哪些新的弱点?内部机会是否变化，是否有新的机会?外部威胁是否存在，是否有新的威胁等。 (2)衡量战略绩效。将预期目标与实际结果进行比较，研究在实现战略目标过程中已取得的成绩。其中的关键是确立正确的绩效评价指标。此外，战略绩效衡量还要回答以下关键问题：战略是否与组织内部情况相一致?战略是否外部环境相一致?从可利用的资源角度来看，战略是否恰当?战略涉及的风险程度是否可以接受?战略实施的时间表是否恰当?战略是否

13、可行等。 (3)战略的修正与调整。在战略检查与绩效衡量的基础上，以作出是否持续战略、调整战略、重组战略或终止战略的决定。战略管理是个过程，但这个过程并非形式主义的、呆板的、特定安排或过于正式的。战略管理的作用在于促进公共部门不断的变革和学习，以适应社会的发展。管理学者伦茨曾提出以下进行有效管理的原则。 要使战略管理过程尽可能地简单和非程式化，要消除过于专业和神秘的计划术语。应当记住，战略管理是促进学习和行动的过程，而不只是一个正式的控制系统：为避免程式化行为，要对任务分配、团队成员、会议形式及计划日程进行变动。过程不应是完全可预期的，环境也必须有所变化，以便激发创造性，要强调以数字支持但以文字

14、叙述为主的计划。如果管理者不能用一段话来表达其战略，那么他们或者是根本就没有战略，或者是还不理解这一战略，要鼓励那些向现行要战略所基于的假设挑战的思想与行动。要欢迎坏消息。如果战略不能奏效，那么管理者亟需知道这一点。而且，不能只因为某些相关信息不能量化便拒绝接受这些信息。要建立一种可以使战略管理的作用和基本目的得到理解的文化。不要只是让“技术专家”们来共同选择战略管理过程。它从根本上说是一个学习与行动的过程。要用这种口气谈论它。要注意到心理、社会和政治因素，以及支持它的信息设施和管理程序。 另外，公共管理学者波兹曼和史陶斯曼也提出了战略管理的四个原则 (1)关注长期趋势； (2)将目的与目标整

15、合成一贯的层级体系； (3)战略管理与规划不是自我执行； (4)强调外部观点，要适应环境，而且要预期与影响环境的变迁。上述学者提出的战略管理的基本准则。对于我们理解战略管理是有意义和价值的。四、战略规划1战略规划的性质战略规划乃是组织在分析和解读环境的基础上，产生组织战略的过程。如管理学家明茨伯格所言，战略规划是一个一体化决策系统的形式产生并发出连贯协调的结果的正规化程序。战略规划的目的在于识别环境对组织的挑战，并指导组织对此作出反应，以获取更长期的竞争优势。 一般而言，战略规划所处理的议题和一般政策规划的议题是存在差别的。战略规划的议题具有三个基本属性：(1)稀少性。战略性决策是不寻常的，通

16、常没有先例可循；(2)重大性。战略议题往往涉及全局性的重大问题；(3)指导性和长远性。战略性决策，指导其他较低层次的决策，以及引导着组织未来发展的方针。 战略规划的结果是形成组织的战略计划，一般来讲，一个好的战略计划包含四个方面的内容：(1)战略范围，规定了本组织与社会环境因素之间发生作用的范围，即说明了要达到那一方面的目标；(2)资源部署，要阐明如何部署资源；(3)战略应该说明本身战略范围的机会与威胁；(4)最佳协调作用，在战略范围内，要使资源部署与竞争优势相互协调。 依据学者亚迪的观点，战略规划在公共管理的应用大致分为三类：(1)涉及全国(省)的应用。这种较高层次的应用，通常需要广泛的公民

17、参与；且战略执行，亦有赖高度的组织之间的合作与协调；(2)州部门为基础的策略性长期规划，关注部门的战略目标与计划；(3)以部门为主的战略问题管理，此种应用系在前而战略计划中选择特定议题，而非作全面性的战略规划。2战略规划的过程战略规划的过程包括以下几个少骤： (1)发展初步共识。目的在于取得主要决策者与战略规划行为的共识，如战略规划的价值。需要介入的单位和人员；特定的步骤以及方法等。 (2)确认组织的法规及使命。一方面要了解法律，知道何者是不受法律限制的；另一方面要确认组织的使命。使命乃是组织存在的目的，而战略规划的主要工作在于明确组织的使命及其价值。规划者要在利害关系人分析(Stakeho1

18、der analysis)的基础上，明确组织的使命，回答如下问题：第一，我们的角色是什么；第二，我们所要满足的社会及政治需求是什么；第二我们如何行动去满足这些需求；第四，我们应如何回应利害关系人；第五，我们的主要价值为何；第六，我们不同于其他组织的条件为何。 (3)进行SWOT分析。SWOT分析的主要目的在于提供组织内部的优势与弱点、机会与威胁的相关信息，以便组织作出最好的回应。详细内容我们将在下面子以分析。 (4)确认组织所面临的战略议题。战略议题，乃是组织根本的政策选择，它对组织的法规、服务价值、产品或服务水准与组合、顾客或使用者、成本、财政、组织或管理发生影响。本阶段的主要工作乃是确认组

19、织面临的这些基本政策选择、包括列举战略议题的清单，并以优先顺序予以排列。 (5)战略选择。在综合分析各种可能战略基础上，作出适合组织发展的使命，具有可能性与可行性的战略、3SWOT分析与战略规划SWOT分析是目前战略管理与规划领域广泛使用的分析工且。从某种程度上来看，战略乃是将组织内部的资源因素与外部因素造成的机会与风险进行合理的、有效的匹配。SWOT分析乃是通过了解自己组织的优势(strength)，弱势(weakness)，掌握外部机会(opportunity)，规避威胁(threads)，从而制定良好战略的方法。SWOT分析的主旨在于给出一个有关组织内外环境、问题的集中图画，并激励组织调

20、动其优势，以便最大限度利用机会，规避风险。SWOT分析图是一个SWOT矩阵图。SWOT矩阵由九个格子组成，分析，建造SWOT矩阵的过程有八个步骤： (1)列出组织的关键外部机会； (2)列出组织的关键外部威胁； (3)列出组织的关键内部优势； (4)列出组织的关键内部弱点； (5)将内部优势与外部机会相匹配，形成SO战略； (6)将内部弱点与外部机会相匹配，形成WO战略： (7)将内部优势与外部威胁相匹配，形成ST战略； (8)将内部弱点与外部威胁相匹配，形成WT战略。 SWOT分析的关键是进行优势与劣势。以及机会与威胁分析，并在此基础上形成行动的战略。考察关键的内部因素和外部因素是进行SWO

21、T分析最困难的部分，它要求有良好的判断。经过SWOT分析，一个组织可以有不同的战略匹配和选择。优势一机会(SO)战略。是一种发挥组织内部的优势而利用外部机会的战略。所有的组织及管理者都期望可以利用自己的优势，并抓住外部环境所提供的机会，组织往往通过采用WO、ST或WT战略而达到能够采用SO战略的状况。弱点一机会(WO)战略。WO战略的目标是利用外部机会来弥补内部的弱点。运用于这一战略的情况是：组织存在着外部机会，但内部存在着弱点，妨碍着外部机会的实现。 优势一威胁(ST)战略。ST战略是利用优势回避或减轻外部威胁的影响。 弱点一威胁(WT)战略。WT战略是一种旨在减少内部弱点的同时规避外部环境

22、威胁的防御性战略，一个面对大量外部威胁和具有许多内部弱点的组织的确出于不安全或不确定的境地。 4战略管理在公共部门应用的正面效果 战略管理作为一种管理工具，受到许多政府部门、非营利部门的重视，并得到广泛应用。从实务方面来看，战略管理在公共部门的应用的确产生了许多正面的效益，同时也有一些负面的缺点。许多学者对战略管理在公共部门中的作用给予了充分的肯定。有的学者认为，战略管理的应用可以解决下列组织与管理上的问题：如可以解决组织的重要问题；可以加强组织以及规划；可以通过政府单位，改善沟通；可以解决跨部门的功能问题；可以建立全面性的优先顺序；可以建立团队；可以强化整体管理能力；可以发展可行的决策制定过

23、程；可以改善组织绩效等。 综合而言，战略管理对公共部门有下列正向的效果： (1)提供战略性发展方向。战略管理集中于组织本身的能力与外部环境，对于组织未来发展的愿景提供了战略性的前瞻性的思考，为组织的发展提供了战略方向。 (2)指导资源配置的优先顺序。任何组织都是在资源稀缺状况下进行运转的，在资源有限的情况下，如何将有限资源运用于发展的关键领域是管理者必须进行的选择。通过战略管理，可以将有限资源用于战略性、关键性的发展领域。 (3)强化组织对环境的适应能力。战略管理十分重视对环境的感知、分析与判断，十分重视对外部环境变迁的管理。这种特性有助于组织在动荡、多变、复杂环境下的运作和管理，有助于强化组

24、织的适应能力。 (4)设定了追求卓越的标准。战略管理为组织设计了一套未来发展的愿景，可以为组织的运作设计追求卓越的标准，为组织发展定位。 (5)提供了控制和评估的基础。战略管理十分重视战略执行与评估问题，这为评估组织的绩效，实施控制提供了良好的基础。5公共部门战略管理的问题以及限制战略管理在公共部门的应用，的确存在着许多限制和困难。对此，许多学者进行了分析。 学者托夫持认为，公共部门运用战略管理有许多限制，主要包括： (1)政府任期的短期性和行动取向。政府是有任期的，在2年一4年的政治任期之内很难发展长期战略。 (2)公共管理战略的许多方面都是立法者所确立的。也就是说，法律确定了政府机关在什么

25、时候、什么地点将如何做。战略管理的途径除了仔细研究执行的战略外，的确该阐明立法意图。 (3)公共规则大部分是在组织内部进行的，而选民、媒介等要求参与，而参与过程虽可以改进普遍按受的程度，但冲淡了战略的焦点议题。 (4)可靠性分析通常是费力又费钱的。更重要的是，定量分析方法如成本一效益方法也不能抓住那种无形的东西。(5)公共机构对问题解决的非正式群体过程不太熟悉，政府机构习惯于层级的、下达文件报告的过程。创造性、非正式性、弹性在公共组织文化中还不成熟。（6）由于预算约束和和短期观念，公共战略规划者的工作通常很难证明是合理的。 (7)与私部门相比，公共战略通常是通过组织设计、预算和财务控制、人事制

26、度和政策来实现的。 公共行政学者罗伯特认为，政府采用战略管理至少有四个困难： (1)政府管理者在他们进行决策时，必须与其他重要的行动者分享权力。这些行动者包括组织内外的行动者。其他政府部门如立法或司法机构，或者利益团体。 (2)政府组织的功能是政治性的，与理性的环境相反，他们无法就适当绩效方案取得一致意见。某一纳税团体往往认为政府的社会方案很慷慨，但受惠者可能视为有所不足。（3）政府管理者与私部门的管理者相比。缺乏完全的自主性控制力，这使得政府执行和协调任何行动规划时均显得困难重重。 (4)政府的战略决策环境由于上述因素，要远比私部门更为困难和复杂。 的确，在公共部门采行战略管理的确存在着诸多

27、限制和不利因素。但是，这并不意味着公共部门不能实现战略管理的方法。对于公共部门而言，以下几个方面对实施成功的战略管理是十分重要的： (1)公共管理者必须树立长期观(long-termism)，打破短期主义(short-termism)的思考，发展前瞻性思考。 (2)政府部门必须打破职责的限制，克服“功能性短视”，打破部门主义(departmentalism)的限制，发展一种全局观，强调整合(integration)的管理途径。 (3)在重大问题的战略决策和规划过程中提供政治参与的权利与机会，这不仅有利于获取广泛的信息，也有利于克服实施战略管理的障碍。 (4)重视更高层次的问题。将问题放在更高层

28、次上去看，就会发现很多短期利益可以让位于长远利益。 (5)追求满意。在战略管理中，满意比最佳更为重要。用可以接受的战略实现满意结果，这比用不受欢迎的战略而没有实现最佳结果要好很多。 (6)殊途同归。通道不同的方法或途径达到类似的结果足可能的。得到成功的结果远比规定得到这一结果的方法更为重要。10.2 公共部门的绩效管理随着时代的发展，民众在各方面对政府的需求日益增加，公共部门提供公共服务的功能逐渐在扩大。由于公共部门提供的各项公共服务必须由民众支付成本，公共部门功能的扩张与强化势必将增大施政成本。另一方面，由公共部门的性质决定，公共部门是在一个竞争不足和难以严格监督、考核的条件下，花别人(纳税

29、人)的钱、为别人(广大民众)办事，往往缺乏花最少的钱、以最经济的手段、提供最优质服务的自我约束和自我激励动机。因此，如何通过绩效管理来全面提升管理绩效，消除公共部门常见的高耗费、低效益现象，是公共管理中的一个十分重大的问题。本章即是对公共部门绩效管理以及相关的目标管理的分析。一、绩效管理概述（一）公共管理中的绩效概念众所周知，效率是公共行政追求的目标之一。早在一百多年前，行政学的创始人威尔逊就指出，行政学研究的目标在于：政府能适当地和成功地进行什么工作；政府怎样才能以尽可能高的效率和在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。可以说，效率原则对落实责任政治、克服官僚主义、推动经济与政治

30、的发展起到过很大的促进作用，行政高效率成为各国政府尤其是民主政体重要的行政目标。但政府行政的特殊性，使效率原则作为政府行政工作评估的尺度有很大的局限性。因为，政府是从事价值的权威性分配的非营利管理机构，它通过协调关系、裁决纠纷、维持秩序、提供支持来促进经济社会发展，增进公众的福利。这里无论是行政效果还是行政消耗都很难以量化的方式确认和统计，并进而进行比较和衡量。鉴于此，著名的行政管理学者西蒙指出：“对公共管理而言，我们必须寻找另一种衡量价值的方法。”这另一种办法就是绩效评估。所谓绩效，是效率(Efficiency)和效能(Effectiveness)的总和，其中效率是对产出与投入的比率进行测量

31、，效能则是将实际成果与原定的预期成果进行比较，前者适用于一切能将投入和产出量化或货币化的场合，后者则可用于那些收益无法用货币来计量的场合。具体说，公共管理的绩效概念包含包含三方面内容。1公共管理的成本或目标公共管理成本指的是行政活动中消耗的人力、物力、财力、信息、空间、时间、权威、信誉等各种有形与无形资源的总称。与其他很多资源一样，公共管理的资源也是稀缺的。因此，公共管理绩效一定会受到成本的限定和约束，公共管理成本必须与可能产生的绩效联系起来考虑。具体分析，公共管理成本包括两方面，一是通过公共管理活动中转变为公共管理绩效的有效成本，具体有货币计量和非货币计量两种形式，其中管理人员的工资、办公场

32、所与物品的折旧消耗费用、调研和决策执行费用等，是以货币计量的有效成本；公共部门在各项决策中必须承担的风险，是非货币计量的有效成本；二是不能转换为公共管理绩效的无效成本，譬如政府的铺张浪费，或因政府直接参与市场竞争，造成市场的畸形运行、引发的寻租腐败，就是一种无效成本。公共管理的目标则是指公共部门通过自己的管理活动希望达到的预期结果。2公共部门的产出与效益公共部门的产出是指公共管理活动所形成的结果，它可能是有形的，如政府主持修建防洪大坝，实施航天工程；也可以是无形的，如政府倡导健康文明的社会风尚，依法治国的精神。与企业等私人组织的产出相比，公共部门的产出经常是无形的，这是公共管理活动难以测量的重要原因。公共管理的效益指的是公共部门产出对社会所产生的影响，如政府制定的某项政策是公共部门产出，该项政策所引起公民、社会、法人、组织等的观念和行为上的变化就是公共管理效益。公共管理