交通可持续发展国外经验.docx

1、交通可持续发展国外经验交通运输可持续发展国外经验借鉴交通运输是社会经济发展的关键因素之一。从各国交通运输发展的历程可以看出：交通运输行业的发展总是要受到：生产力和生产关系决定的经济基础上产生的市场需求的影响；同时也受到上层建筑中政府政策和法规制度的影响。生产力和生产关系的发展主要得益于硬件技术 运输工具和基础设施工程技术进步；以及软件技术 组织和管理技术的进步。机械化的交通工具和高速公路的发展大大降低了运输成本，促进了商品贸易的发展，也促进了制造业的专业化分工；而组织管理技术的进步 从政府政策和法规的角度看有一个渐进的发展过程，自始至终存在着如何认识政府职能和如何利用市场机制作用的问题。实事上

2、，政府的交通运输政策和法规是在解决单个运输方式所面临的各类问题的基础上发展起来的。在很长一段时期内，政府的政策与法规主要注重于经济和社会问题，偏重于解决个别运输方式的发展问题。随着时间的推移，越来越多的问题表现为：经济和环境的无效率；交通拥挤和事故损失；运输设施和服务的价格缺乏透明度；燃油资源的匮乏；温室气体排放和其他污染；资金筹集的机制不能满足基础设施基本建设和维护成本的需要；边远地区和弱势群体的运输服务问题；交通运输目前的发展格局对健康和环境的影响等。这些问题最终归结为经济、社会和环境的可持续发展的问题。现在越来越多的国家正在采取积极的政策制定和实施可持续交通运输发展战略，这也是基于与交通

3、运输有关的经济、社会和环境可持续发展历史经验和教训的一种共识。本章试图总结各国为达到可持续交通运输发展战略的目标拟采取的原则和政策，以及发达国家和发展中国家某些共同的经验和教训。可作为我国可持续交通运输发展战略决策的参考。1. 历史的经验与教训政府关于交通运输发展的政策与法规曾经历过三个发展阶段：铁路时代（19世纪至20世纪30年代）；数量限制规制阶段（30年代至80年代）；以及市场开放阶段（80年代之后）。直到19世纪，铁路开始在运输领域起重要作用的时期，政府才逐步广泛地介入交通运输的发展。在铁路时代的早期政府就认识到自由放任政策不利于运输的发展，为维护公共利益，政府的干预是必要的。因此，政

4、府对铁路运输服务制定有法规，主要注重于对价格的规定，以防止用户受到垄断权力的伤害（主要是价格歧视），同时，为维持市场竞争，不允许竞争铁路线的合并。在铁路受到规章约束的相当长时期内，20世纪30年代之前，道路运输没有专项法规的约束。由于缺乏成本核算方面的知识，对铁路运输价格的严格规定忽略了铁路服务的成本。同时，在道路运输内部过多数量企业的进入，产生有压价和不公平的竞争。在第一次世界大战和大萧条时期，交通运输业入不付出，几乎陷入瘫痪的境地。在欧洲一些国家这导致了政府接管了交通运输系统，以及对法规制度的改革。30年代采用了数量限制的规章制度，通过限制进入市场的运输企业的数量、基于成本的价格以及认为地

5、分割各种运输方式来限制竞争，从而达到保护运输业发展的目的。在数量限制的时期，政府在运输基础设施建设，特别是利用公共开支和道路使用者税收进行道路网络和公共交通运输规划和发展方面发挥了重要作用，用以处理由于私人小汽车交通的迅速增长而产生的问题。经验表明，这一时期的数量控制和部门分割是没有效率的，同时不能适应变化的市场需求，用户的成本高。这一时期安全和环境问题、以及由公共资金补贴的公共交的效率问题也逐步引起关注。由此产生了60年代英国，80年代美国等国实施开放市场为特征的改革。推动开放市场的主要动力在于，要求通过面向市场的质量控制、更多的私有部门和公众参与交通运输发展战略、规划和项目，重新定义政府对

6、于交通运输管理的职能，更有效地发挥市场机制的作用。2交通运输现状和主要问题工业化发达国家在交通运输领域目前存在的主要问题是，简单地依靠增加道路基础难以满足不断增长的交通需求。过分依赖道路运输和私人小汽车的交通运输格局导致了交通运输系统不协调不均衡的发展，也是不可持续的发展。欧盟1998年，道路运输承担所有货物运输将近一半（44%）（1991年为41%，预计到2010年将达到47%）；承担三分之二以上的客运量（79%）。除非采取行动逆转这个趋势，预计到2010年，单单道路货物运输就要增长50%。1970年至2000年，欧洲共同体国家的小汽车保有量翻了三番，从6250万辆增加到1.75亿辆。虽然这

7、个发展趋势目前有所缓和，但是私人小汽车每年以300余万辆的速度增长，在扩大了的欧盟范围内这个数量将更大。由于美国大规模的高速公路网络、价格较低的燃油、汽车、和公路税费，加上城市内和城市之间出行距离长，美国人更多地依赖私人小汽车；而欧盟国家城市人口相对集中，使得欧盟的人员出行更多地利用公共交通。从表1至表5可看出欧盟与美国利用各种交通运输方式出行方面的差异和发展趋势。表1。欧盟与美国各种运输方式人均出行里程比较（公里）2000年欧盟2000年美国摩托车39765小汽车1002623102市内和长途公共汽车1093348有轨电车和地铁14085铁路80285国内航空7432946总计1320126

8、631表2。欧盟内人员出行趋势（10亿人公里）小汽车公共汽车地铁铁路航空总计年人均19701582269392193321426300 km19802295348412487430068500 km1990319936948268157404111000 km2000378941353303281483912800 km2000 %78.3%8.5%1.1%6.3%5.8%100.0%+ 103%表3. 美国国内人员出行趋势（10亿人公里）小汽车城市公共长途公共铁路航空总计亿车公里197026874541181772968177619803640514418328375024581990513

9、355372155758503452200065016161248297476442320016587626725786752744772001 %87.5%0.8%0.9%0.3%10.4%100.0%表4. 欧盟内部各类出行方式年均增长率（%）小汽车公共汽车有轨地铁铁路航空总计1970-803.82.60.41.28.43.41980-903.40.61.70.87.83.01990-20001.51.21.01.36.01.8注：高速铁路客运周转量：1990年15.2亿人公里，1995年32.9亿人公里，2000年58.7亿人公里。 高速铁路客运量1999年1.474亿人。日本高速铁路客

10、运量1999年2.774亿人。表5. 美国国内各类出行方式年均增长率（%）小汽车公共交通长途汽车铁路航空总计1970-803.11.40.70.06.42.41980-903.50.9- 1.51.85.44.51990-20002.31.15.21.44.02.5表6为欧盟与美国的主要社会经济统计指标比较。交通运输对环境的污染、交通拥挤等问题主要发生的城市地区。表7展示了世界各国主要城市在不同的经济发展水平和小汽车拥有量水平、城市商业中心地区就业的人口比例和城市人口密度的情况下城市交通不同出行方式的份额比较。表6。欧盟和美国主要社会经济统计指标欧盟15国美国GDP85240亿欧元106890

11、欧元GDP增长率 1999年2.6%4.2% 2000年3.3%5.0% 2001年1.7%？ 失业率 1998年9.8%4.5% 1999年9.0%4.2% 2000年8.1%4.0% 2001年7.6%4.7% 2002年8.6%5.8%就业人口比例 农业4.4%2.4% 工业26.9%22.2% 服务业68.8%75.4%城市人口比例80.1%77%城市人口 1970年3.402亿2.033亿 1980年3.553亿2.265亿 1990年3.645亿2.478亿 2000年3.779亿2.814亿土地面积 324万平方公里936万平方公里人口密度117人/平方公里30人/平方公里表7.

12、 主要城市出行方式份额国际比较（%）私人汽车公共交通非机动车小车/千人市中心就业（%）人口密度人/公顷美国88.53.48.15879.214.9加拿大80.59.110.453015.726.2澳/新西兰平均79.15.115.857515.115.0悉尼69.711.117.466215.03.3中东55.917.626.613413.5118.8西欧49.719.031.341418.754.9亚洲 高收入市41.629.928.521019.1150.3非洲35.931.841.413515.459.9拉美35.433.930.720229.474.7亚洲 低收入市32.326.332

13、.410517.4204.1东欧26.847.026.233220.352.9中国15.919.065.02650.8146.21. 除悉尼之外，数据均为1995年数据，来自Kenworthy & Laube（Murdoch University默多克大学）。2. 悉尼为2000年数据，来自“运输数据中心”。但是所包括的统计部门的地理范围可能比其他城市更广，因此，有理由认为悉尼建成区内城市人口密度应接近于澳大利亚和新西兰的平均水平。3. 美国11个主要城市；加拿大五个主要城市；澳大利亚和新西兰五个主要城市；中东五个主要城市；西欧32个主要城市；亚洲高收入五个城市；拉美三城市；亚洲低收入八个城市

14、；东欧三城市；中国：北京、上海和广州。3交通运输的发展趋势和可持续发展战略3.1 市场机制作用下的交通运输的发展趋势（1）运输领域的专业化分工和协作竞争市场经济制度实践的经验表明，专业化分工和协作的发展是市场机制配置资源的必然结果。在交通运输领域的专业化分工和协作主要表现为，线路与场站基础设施、运输、货运代理、设备租赁、车队管理与维护、仓储与后勤服务等业务的分工和协作；客货运输专线的分离及其与旅游、制造、商贸等各领域的以供应链和价值链为基础的协作。交通运输的设备租赁业的发展经历了从单纯的出租服务和简单金融租赁服务，到包括创造性金融租赁服务、经营性租赁、新租赁产品、全方位租赁/供应链服务多种形式

15、租赁的发展过程，是典型的市场机制作用的必然结果，客观上也反映了金融服务业与运输设备制造业和交通运输业之间的相互依存的关系和发展的规律性。20实际90年代中期，美国出现了具有汽车运输业背景，利用多年积累的运输专业知识，融合供应链管理和汽车租赁管理为一体，进行了现代商务模式的创新，“聚集性商务系统”（Collective Business System）2002年2月26日在美国取得了商务模式的专利。主要以加盟为手段的经营模式，使得传统在地方经营的独立经营者获得在全国范围开展商务的机会。成为市场业务发展的企业之一。为汽车运输提供资产管理、客户融资和旧车销售服务的“全方位车队管理公司”（Comple

16、te Fleet Management Inc.）。通过高水平服务和加盟利益，包括集团采购、全国销售和市场营销，为加盟的货车租赁公司及其股东获取利润的公司。公司自1996年成立以来利润不断增长。公司创始人认为货车租赁市场最终将形成两三个大型企业主导，及众多独立的货车租赁企业共存竞争的局面。采用加盟的形式，可维持独立的灵活性及大型企业无法比拟的服务水平。还有各类企业之间的分工与协作，特别是道路运输行业的组织和经营结构基本上已经形成了由少数核心企业主导市场、各类规模的企业共存、优势互补和相互协调的局面。核心企业依靠其广泛的网络、货源信息和信誉品牌优势主导市场，而数量上占绝对多数的广大个体经营者依靠

17、其低成本、灵活机动优势，与大中型运输企业的关系既有竞争也有协作，但更多的是协作关系，个体户经营者往往是通过合同依附于大中型或作为大中型企业的补充，自然有效地形成基于供应链和价值链的运输链的结合，从而形成相对稳定的专业化协作的格局。对于一些大众物资的运输市场，如，煤炭运输市场，承托双方已经基本形成长期的合作关系，运输合同往往可长达20年左右，各种运输方式依据各自的经济运距，所承担的运输量比例相对稳定；美国包裹公司长期以来与铁路合作进行公铁联运；从事跨地区城市间客运的灰狗公司与地方客运企业以及铁路和航空运输企业都有长期的协作关系为其旅客提供便利的转换乘服务。发达国家具有品牌和信誉优势的大型核心企业

18、，通常拥有多种运输方式手段，从事物流服务，并不断拓展国际市场，兼并与重组时有发生。管理技术的进步也在促使企业管理部门组织经营策略的变化，尽量避免同质产品的价格竞争，而采取各种形式的协作和战略联盟提高竞争能力占领市场，取得双赢的效果是市场竞争的一种趋势。（2）基础设施供给中的市场竞争竞争性招标投标授予长期的特许经营、执照或设施的租赁，是在提供和管理基础设施中引用市场力量的主要手段，目的在于通过将风险转给私有部门，促进效率。这样的做法已经应用于墨西哥、泰国、匈牙利等国家，拉丁美洲和非洲南沙哈啦的铁路，以及许多国家的港口和机场。然而，特许经营安排的设计不是一件容易的事。政府必须制定有效的资格预审标准

19、，选择合格的实体，并限定适当的特许经营协议。有效的基础设施特许经营还取决于政府在设计和实施合同方面的效率。将特许经营权拍卖给出价最高的竞标者，将激励成本效率的产生和市场化的运作，但是将会产生对消费者收取最高的费用而产生垄断性的利润。另一种选择是将特许经营授予所提供的最低价竞标者，或者价格和质量结合得最佳者，这就要求政府在评标和绩效监督中大量的更加完善的管理。如果多式联运或国际竞争不足以防止一个垄断的特许经营，那么，就必须对这样的特性经营安排进行控制。3.2 政府可持续交通运输管理的基本原则认识到将可持续发展作为最优先的重点工作，政府主管部门采用了一套原则，并确定在交通运输部门如何运用可持续发展

20、的理念。政府承诺在其政策、规划项目和运作过程中运用这些原则，以便其决策能够更好地反映可持续发展的目标。（1）社会原则安全和健康：交通运输系统的设计和运营应当首先考虑所有人的安全。政府主管部门除了在预防事故方面的承诺之外，还将努力减少交通运输对人类健康的负面影响。通达性和选择：交通运输系统应当为人民提供合理的通达其他人、地点、购物和接受服务的交通条件。交通运输部门将促进开发一个更广泛的交通运输系统，包括使用创新的各种可选择办法（即，信息技术）。生活质量：交通运输是人民生活质量中的一个关键因素。政府主管认识到交通运输政策对人民有直接的影响，同时必须考虑到全国不同社区和地区的特性。（2）经济原则效率

21、：政府将利用政策、规划项目和创新的方法，支持交通运输系统的生产率和竞争力，并支持交通运输系统对国民经济作出贡献。政府将探索促进有效出行行为和可持续交通运输选择的方法和途径。外部成本内部化：认识到“全成本定价”的优点，通过全成本定价尽可能地反映交通运输的实际成本，以及交通运输对经济、社会和环境的影响。政府将对可持续交通运输的障碍进行评价，以更好地理解这类障碍对其决策可能产生的所有影响。可负担性：交通运输系统应当是人民可负担得起的系统。政府将通过新的伙伴关系、创新的集资和明确的确定轻重缓急，促进交通运输领域可持续的战略投资。注重于对现有基础设施的维护和利用，在寻求成本效益好的解决方案方面，促进最佳

22、的项目方案，包括交通需求管理，并促进适当的各种运输方式的选择和组合。（3）环境原则防止污染：政府将努力确保，避免或尽量减少污染和废物，以及减少人民健康和环境风险的方式，来满足交通运输需求。保护环境：政府将应用完善的环境保护实践经验，支持交通运输系统，使得有效地利用土地和自然资源、保护重要的栖息地、并维护生物多样性。环境使者：政府将继续进一步地细化其环境管理系统，以便其内部的运作能够支持可持续发展。作为土地使用者和主人，将考虑汽车新倡议活动对环境可能产生的影响，并对其不动产应用风险管理并始终如一携带、毫不懈怠。（4）战略规划原则全面规划和协调：可持续性要求全面考虑经济、社会和环境影响的规划，包括

23、，直接的、长远的和非市场的因素的影响。可持续性还强调人类活动的完善性，从而强调在各运输方式、各部门、行政区划和团体之间的协调的全面规划的重要性。总体整合和战略规划：可持续性规划要求个别的决策支持社区的长远战略目标。例如，交通运输规划决策应当服从战略经济、社会和土地利用总体规划。将可持续性的办法和程序整合到交通运输和土地利用规划、投资决策以及对交通运输方式的选择决策之中，同时取得改善经济、环境和社会的目标。交通运输的形式客观上受土地利用形式的显著影响。特别是在低密度的城市发展环境下，分层次的街道形式、过多的道路和停车能力、以及为机动车考虑的设计，往往会增加对小汽车的依赖，从而导致人均机动车里程的

24、高水平，同时降低了其他可选择的出行方式（公共交通、步行和自行车）的质量。许多专家认为可持续的交通运输要求更多的便于通达的土地利用形式(Newman和Kenworthy, 1999)。注重目标、绩效和成果：可持续性要求规划应当基于目标和成果，例如提高社会福利、生态健康和通达性。不仅仅限于财务影响和市场活动的分析。考虑公平性：可持续性强调，在决策中应当考虑公平的影响，包括，对边远地区和弱势群体的影响、以及间接的和长远的影响（对未来几代人的影响）。市场原则：市场原则包括消费者的选择、全成本定价和经济上中立有助于支持可持续的成果。这就要求市场规则的改革，采取不鼓励过分利用自然资源和损害环境的价格和税收

25、政策。公众协商：公众协商是其可持续发展战略设计中的一个极其重要的元素。在促进可持续运输发展的过程中，交通主管部门必须与政府其他部门、其他各级政府、学术机构、非政府组织、和其他有关团体共同协作。凡是有可能的场合，应将利益相关者的意见纳入到战略之中。为了辅助和支持一个竞争的交通运输系统，不仅有必要创建和加强公共部门的战略规划能力，而且应当建立让受影响的使用者和社区，以及利益相关者参与交通运输基础设施的设计、管理和维护以及公共提供的服务有关的决策。（5）管理原则领导和整合：政府认识到可持续发展作为其最优先的重点，承担作为可持续交通领导者的责任。将设定工作项目的轻重缓急和相应的责任、配置资源、并在其政

26、策、规划项目和运作过程中，应用整合可持续发展的工具。谨慎的原则：凡是对环境有严重或不可挽回伤害威胁的场合，政府将不会采用缺乏完全科学判断为理由，推迟成本有效的错处的实施，以防止环境的恶化。协商和公众参与：政府在其决策过程中适当的情况下将通告雇员、利益相关者和社区，并鼓励他们参与到为取得可持续交通运输目标的决策过程中来。问责制：政府将每年测量并报告其取得可持续发展目标的进展情况。为此，将开发制定并细化可持续交通运输的指标。并制定政府管理部门的绩效指标和最低标准。使承诺、目标、绩效量度更加具体切合实际并可测量，并确保绩效量度面向产出效果。保证明确的数据采集作用和责任，以及数据格式的标准化，并保证数

27、据的共享和随时能够检索。（6）新的政策方向尽可能地减少需求，尽可能地提高资源 经济、社会和自然资源的回报；认识到社会需要提供最优价值（不仅仅限于货币价值）的运输服务；认识到社会也需要经济上有效（不仅仅限于货币价值）；鼓励有效实施可持续的措施；不鼓励不可持续的做法。例如车辆设备污染排放的高低采取差别税率的政策。3.3 技术开发和经济理论研究对决策与法规制度建设的重要作用从发达国家的交通运输政策和法规制度建设的发展过程可以看出，技术开发与经济理论研究与分析始终对于决策和制度的变革起着极其重要的作用。而其中关于交通运输领域的成本与效益的分析则是许多决策最为重要的基础。不仅考虑货币成本和内部成本，而且

28、考虑难以量化的非货币成本和外部成本。这就是为什么自从放松经济管制以来，更多的重点放在质量控制，在市场准入中采用更加严格的安全和环境保护标准，包括车辆燃油消耗和排放标准、经营者的资质等。放松经济管制所产生的效果包括提高了经济效率，降低了运输价格，在交通运输领域产生了更多的创新和增值服务。发达国家从他们的交通运输发展政策的成功和错误所获得的知识，以及主要运输方式有关服务和成本效率的技术信息中获益非浅。特别是在交通运输有关的税收与资金管理政策方面，美国英国等国家的公路管理部门在发展公路的过程中，曾进行过公路资金合理分担的理论研究。用以制定科学合理的公路税收政策。有关成本和效益的经济理论分析是不可缺少

29、的决策工具和手段，是支持包括燃油税和其他交通运输使用者税费政策的理论基础。关于燃油税方面的国外经验参见本报告有关燃油税专题的章节。为了更全面地掌握交通运输领域有关成本和效益的实际情况，不断总结实践经验，各国进行了大量的有关运输基础设施，特别是公路基础设施，有关的工程经济理论的调查与研究，为公路全寿命周期成本的管理理念提供了理论依据，并将涉及公路全寿命周期成本和公路资产管理的长期路面性能观察与研究，作为长期的研究项目正在进行之中。50年代进行的车辆轴载荷与路面损坏之间的相关关系的调查研究为制定车辆轴重标准提供了理论依据。然而，由于没有适当周到的执法手段，道路由于车辆超载而遭受的损失就难以避免。8

30、0年代研制出动态称重仪器，大大提高了执法的效率；同时，对于各种执法手段，包括，固定称重站的执法时间（固定与不固定）、流动称重执法和罚款数量等也进行了调查研究。数据分析结果表明，必须采用各种手段相结合，并提高罚款数量，才能有效遏制超载行为。这类研究成果也表明，车辆超载违规行为发生的概率完全与执法手段相关。只有提高执法效率，让违归规者得以逃脱的概率最低，遭到处罚的风险最高，才能有效地遏制超载的违归规行为，从而有效地维护公共资产和公共利益。而执法所需要的资源投入，远远大于超载可能遭受的损失。超载问题的产生和遏制的过程也充分说明了市场经济环境下，人们的一种博弈行为。利益驱动往往促使人们挺而冒险；只有提高执法手段和完善执法措施，才能有效遏制违规行为。类似地，在交通运输项目有关的违规行为也是如此，杜绝这类行为的有效措施只有通过完善的透明的项目管理制度