探索欠发达地区城市精明增长之路以广东省河源市为例.docx

1、探索欠发达地区城市精明增长之路以广东省河源市为例探索欠发达地区城市精明增长之路以广东省河源市为例摘要：通过分析河源市中心城市发展历程，阐述城市蔓延的弊端 ，对产生城市蔓延的原因进行剖析，提出控制城市蔓延的建议和措施，为欠发达地区城市发展提供借鉴。关键词：城市蔓延；精明增长；欠发达地区1 前言从改革开放之初，中央就提出了城镇化（Urbanization）的思路。1979年党的十一届四中全会通过的中共中央关于加快农业发展若干问题的决定提出“有计划地发展小城镇建设和加强城市对农村的支援。这是加快实现农业现代化，实现四个现代化，逐步缩小城乡差别、工农差别的必由之路。”2013年3月，国务院总理李克强指

2、出城镇化是我国经济增长的巨大引擎，是本届政府的工作重点。2014年3月，中共中央、国务院印发了国家新型城镇化规划（2014-2020年）。2016年2月，国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见提出新型城镇化是现代化的必由之路，是最大的内需潜力所在，是经济发展的重要动力，也是一项重要的民生工程。在中国城镇化的过程中，各地区经济社会结构千差万别，城市发展模式各异，在全国总体经济稳步增长、城镇化进程稳步推进的过程中，部分欠发达地区在城市发展中出现严重的城市蔓延现象，个别地区出现了房价腰斩、空城的现象，造成资源的浪费。本文主要对欠发达地区河源市中心城区的城镇化发展历程以及产生城市蔓延的原因进行分析

3、，以期对欠发达地区城镇化发展路径有所借鉴。2 河源市中心城区的规划演变河源市，位于广东省东北部、东江中上游，东接梅州市、汕尾市，南邻惠州市，西连韶关市、惠州市，北与江西省赣州市交界。河源地形以山地、丘陵为主，其中山地占53%，丘陵占36%，谷地和平原占11%。全市面积1.58万平方公里，其中市区面积360平方公里。河源市辖1个区、5个县。管辖源城区、东源县、龙川县、紫金县、连平县、和平县共五县一区。2.1 河源市区第一轮总体规划。1988年，河源撤县建市。河源市政府按中等城市的格局编制了第一轮城市建设总体规划，确定河源市的城市性质为广东省东江上游新兴的工业城市。用地控制范围。北起木京，南至高埔

4、，依托旧城，与河源市老城区（源城镇）管辖范围大致相符。城市布局和功能分区。分为老城区（源城镇）、东埔区和高埔区，即源城、东埔、高埔三个组团。老城区为原河源县县城城址，经改造后成为河源市的主要生活居住区之一；东埔区为近期发展建设的新市区；高埔区为后期建设的工业区。城市规模。规划市区人口：2000年发展到20万人，2010年发展到30万人。总体规划用地面积：2000年为20平方公里，2010年为30平方公里。12.2 河源市区第二轮总体规划。1992年6月，河源市政府根据形势发展的需要，对第一轮城市总体规划进行了较大幅度的调整。确定河源市的城市性质和发展方向是珠三角通往粤东北山区的中心城市和重要交

5、通枢纽，以发展劳动密集型工业和开发型经济为主的新兴工业城市和水电基地。规划区范围扩大至120平方公里。城市布局和功能分区。由东埔、高埔两个片区，新城、源城、高埔岗三个组团，百子园、河东、白田三个工业区组成。东埔区为城市政治、经济、文化、商贸的中心；高埔区是经济综合开发区和城市副中心区。城市规模。规划市区人口：2000年发展到15万人，2010年发展到45万人；城市建设用地面积：2000年为24.69平方公里，2010年为57平方公里。2.3 河源市区第三轮总体规划。1999年，河源市按照“工业立市、旅游旺市”的思路，对河源市城市总体规划进行第三轮调整修编和完善。河源市城市性质调整为以发展轻型工

6、业和旅游业为主的粤东北地区中心城市。规划区范围分为中心城区和控制区，总面积22.76平方公里。城市布局和功能分区。规划布局为“两个中心、四个片区”，即东埔城市中心区和老城城市副中心区；东埔区、老城区、江东区、白田区四个片区。城市规模。规划市区人口：2005年发展到25万人，2010年发展到29.7万人，2020年为42万人。城市用地规模：至2020年，发展到40.38平方公里。2.4 河源市区第四轮总体规划。2008年，河源市组织编制了河源市中心城区概念规划。河源市中心城区位于河源市域西南部，包括源城区、东源县仙塘镇与新港镇、紫金县古竹镇与临江镇所在的行政区 域，总面积约平方公里，总人口约万人

7、，其中城市规划重点建设区主要包括市区、高新区、东源县城、埔 前镇区、新港镇区、临江镇区、古竹镇区及邻近地区等，面积为平方公里。（见下图）中心城区在河源市的区位中心城区规划范围图1 河源市中心城区规划图在空间结构布局上，规划中心城区形成“一带、两心、两轴、四廊、六组团”的空间结构。一带：沿东江形成南北向的滨水景观带。 两心：形成北部综合服务和南部生产研发两个不同功能的城市中心。两轴：京九铁路沿线，布置物流和产业组团，形成产业发展轴；东环路至古竹镇沿线，通过布置教育、体育，以及相关居住配套设施，形成文教科研与城市生活轴。四廊：由水体、绿带构筑形成的四条生态廊道，由北至南依次是木京洋潭生态廊道、石峡

8、生态廊道、柏埔河生态廊道、埔前河生态廊道。六组团：从北到南形成六个城市组团，分别是仙塘木京组团、观塘洋潭组团、白 田组团、临江组团、埔前组团、古竹组团。在城市功能上，规划将中心城区分为三大功能区：北部综合服务功能区、南部生产研发功能区、自然风景旅游功能区。北部综合服务功能区：旅游大道以北，包括东源县城、河源市老城区和新市区范围。主要发展滨江商务、休闲度假、房地产、商贸物流等生态 洁净产业类型，形成以综合性服务为主要特色的功能区。南部生产研发功能区：旅游大道以南，包括高新技术开发区、临江工业园、古竹工业园、源城工业园、埔前镇和古竹镇等。主要发展以电子信 息业、机械与设备制造业、食品加工业、五金制

9、造、木材深加工等为主要 产业类型，形成集生产与研发为一体的功能区。自然风景旅游功能区：由中心城区东西两侧的桂山风景旅游区、万绿湖风景区、越王山风景旅游区等自然景区组成。本区开发的重点是结合当 地自然生态资源，建立以生态旅游为先导的绿色消费体系，以恐龙文化、温泉旅游资源开发为特色的城市旅游文化体系，打造生态型旅游基地。2.5 河源市提高城市化发展水平实施方案。2012年，河源市印发了河源市提高城市化发展水平实施方案。明确提出我市将以“东拓西优、南扩北连、中心提升”为市中心城区发展方向。东拓：力争10年建成现代化江东滨江新城。西优：建设西环路二期改善西部交通环境。南扩：建设低碳产业新城。北连：力争

10、5年完成东城中、西片区的开发建设。中心提升：掀起市政道路建设高潮。3 河源市中心城区发展历程3.1 1988-2003年，新建中心城区。1988年，建市之初，源城区城市建筑缺乏规划，经济财政基础薄弱，城区三面环水，交通基础设施落后。城区总面积7.248平方公里，城市化率为12.66%，常住人口13.09万人，房屋建筑面积132万平方米，县城大小街道共35条，总长达1.98万米。全区中小学校51所，校舍面积8.96万平方米。早期只有河源大桥和东江大桥，因河源是地震带，房屋普遍低层，交通主要依赖自行车和步行，活动空间较窄。建市之后，实行了首次跨江发展，从老城区跨过新丰江来到新市区发展。至2003年

11、，市区道路发展到100条，总长109公里，房屋总面积175万平方米，市区桥梁增加到7座。京九铁路正式通车，河源通往南北的经济“大通道”打开。源城区公交线路共有13条，营运中巴73辆，营运线路总长159公里。期间新建立了河源市机关幼儿园、河源市第一小学、河源市第一中学等10所学校，逐步完善公共服务设施；以市政府为中心，向外扩散建设了大同路、新风路、凯丰路、沿江路、茶亭街、兴源路、文明路、红星路等39条市政道路，把市区分割成茶园小区、绿苑小区、富景小区、文景小区等片区。各县人口逐步流动到市区发展生活，人口逐步聚集，从1988年的13.09万人发展到2003年的27.41万人。23.2 2003-2

12、007年，城市跳跃发展。2003年，惠河高速公路建成通车，河源市结束了没有高速公路的日子，全面融入了“珠三角两小时经济生活圈”。而之后的梅河、粤赣高速公路建成通车，使河源从昔日的偏僻山区变成了粤东北陆路交通枢纽。中心城区空间拓展进入快速拓展时期：两江交汇地区以商业、文娱等功能的充实为主，江东片区建设了以河源职业技术学院为龙头的教育城，工业集中在高新技术开发区、明珠开发区，以及国道、粤赣高速公路周边地区分布，带型的组团式的空间结构逐步形成。河源随着高速公路开通，开始了持续5年的经济高速发展。2003-2007年，河源市经济总量增长了1.57倍，财政收入增长了2.48倍。高新区开始建设，工业占地区

13、生产总值的比重从2003年的21.7%增加到2007年的47.2%。从2003年广晟花园作为第一个大型商业楼盘到2006年引入雅居乐，房地产开发投资额从2003年的4.64亿元增加到2007年的19.58亿元，增长了3.22倍。旅游接待总人数从2003年的234.83万人次，增加到2007年的622.28万人次，增长了1.65倍。全市公路通车里程从2003年的8902.7公里增加到2007年的13522.4公里，增长了51.89%。机动车数量从2003年的25.93万辆增加到2007年31.77万辆，其中汽车数量从2万辆增加到4.11万辆，增长了1倍多。源城区常住人口从2003年的27.41万

14、人增加到2007年的35.61万人，增长了29.92%。在城市的空间发展上，城市生活区仍主要以市政府为中心向外扩张，建成区面积扩大到25.96平方公里，城市道路115公里。工业区是以跳跃式地转到老城区以南10公里外的地区发展工业。中心城区房地产、人流量、汽车保有量大幅增加，开始出现了堵车，尤其是新市区。3.3 2008-2015年，城市空间蔓延。2008年，爆发国际金融危机，国内以积极财政政策和宽松的货币政策应对，启动四万亿投资拉动经济增长，政府在危中寻机，启动西环路、滨江大道、万绿大道、桂山大道、东江东路、珠河桥改造等重大基础设施建设，完善了整个中心城区的外环市政道路系统，加速了城区边缘的无

15、序开发。2012年，广河高速全线通车，再次缩短了河源到广州的距离，缓解了河源到广州的惠河高速公路车流量。2014年，落实省委省政府关于振兴粤东西北的决定，河源市成立了江东新区，又一次跨过东江发展源城区的江东片区。这段时期，中心城区周边交通基础设施的完善，中心城区的城市空间成发散式的扩张，中心城区的边缘地带出现了较多的零星无序建筑。经历了高新区和江东新区的两次跳跃性开发，原有的城市区与高新区、江东新区之间的地带出现了低密度的开发。至2015年，河源市中心城区规划面积扩大到775平方公里，规划建设用地面积扩大到120平方公里，建成区面积扩大到约43.5平方公里（见下图）。图2 2014年河源市中心

16、城区建成面积图4 河源中心城区城市蔓延的弊端第二次世界大战后，美国出现了所谓的边缘城市、郊区城市化模式，相应地也就出现了“边缘城市主义”这一词汇。边缘城市是美国城市的郊区化阶段及20世纪60年代20世纪70年代郊区购物中心大规模化阶段之后，于20世纪80年代伴随着小汽车的快速普及而出现的一种郊外城市开发阶段。3边缘城市的弊端同他的好处一样明显，尤其是20世纪90年代以来，其带来的城市蔓延越来越让人不能容忍。4城市蔓延问题是城市边缘的低密度开发、城市空间破碎化与非连续性开发、城市土地低效率利用以及城市空间大规模无序向外扩张的城市化现象。由于交通基础设施不断向城市外围延伸，低密度的城市居民区占有大

17、量土地，使人类对自然的压力加大，并造成了经济与社会的不可持续发展问题。5河源城市发展处于高速发展阶段，随着城市经济的快速发展、交通基础设施向外延伸和人口的增加，城市蔓延的弊端逐步显现。4.1 土地低效使用。经历了高新区和江东新区的两次跳跃性开发，以及房地产的高潮和经济危机，中心城区、高新区、中间地带均出现了大面积的闲置土地，其中既有经济发展兴衰周期带来的土地闲置，也有城市蔓延带来的低效用地。最直接的后果就是，广东省国土厅近期对截至2015年12月31日、近五年（2010年至2014年）批而未供和闲置土地处置不力的1个地级市和23个县（市、区）暂停2016年新增建设用地指标使用或土地供应，源城区

18、是23个县（区）之一，影响了中心城区的可持续发展。同时，闲置土地面积过大，也影响了土地价值的提升，中心城区的土地价格一直在低位徘徊。4.2 生态环境恶化。一直以来，河源市引以自豪的生态优势，在工业发展和城市蔓延的过程中逐渐消失。河源市中心城区呈南北走向峡谷，高新区、东源县工业园分别处于峡谷的南、北端，工业废气、汽车废气、建筑扬尘以及农业生产的烟雾形成的雾霾困扰着城区，从原来365天全年空气优良到偶尔PM2.5浓度登上全国前三。环万绿湖公路的开通，矿产的开发，桉树作为经济林种植，城市蔓延到库区深处，库区深处覆盖着密密的水浮莲，水质变得浑浊。生态环境的恶化是河源市城市发展之痛。4.3 城市交通拥堵

19、。随着经济的发展和人口的增多，汽车保有量快速增长，从2007年的4.11万辆增加到2014年的14.48万辆，增长了2.52倍。城市道路的蔓延、公共交通的落后增加了汽车的使用频率，2014年末，中心城区城市公共交通仅有运营车辆191辆，每万人平均3.96辆。城区的人民从盼望堵车转变为烦躁堵车。4.4 配套设施落后。城市蔓延增加了对公共服务的需求，这对经济和财政本就困难的地区增添了压力，文化、教育、体育、医疗、住房、交通等公共服务水平远远不能满足人民的需要，争学位、争床位、争车位的情况屡屡发生，人民的生活成本更高、生活水平下降，幸福感指数下降。5 欠发达地区城市蔓延的原因分析城市蔓延有其经济模式

20、的内在驱动，如地区经济增长与发展之间的矛盾、工业化模式的城市化效应等；也有制度性成因，如地区间财政补偿机制缺失导致城市间无序竞争、户籍制度的限制导致流动人口的钟摆式迁徙、社会保障和救助制度覆盖面过小导致对公共资源的争夺等。55.1 政绩导向导致城市蔓延。一方面，地方政府追求经济增长，在消费、出口、投资三架“马车”中，投资是最容易实现拉动经济增长的手段，因此，地方政府都非常热衷于加大投资，特别是造城运动。另一方面，在城市化进程中，随着人口大量涌入市区，欠发达地区普遍存在配套公共服务基础设施不足的问题，城市建设既是城镇化迫切需要解决的问题，容易提高群众的满意度，也符合中央政策精神，是最容易体现政绩

21、的工作。第三，规划难以统一。虽然政府提出要“三规划一”，但在执行了过程中，存在部门利益博弈，难以执行到位。同时，各届领导发展思路不一致，朝令夕改，规划难以落实到位。5.2 产业发展导致城市蔓延。欠发达地区产业基础薄弱，在“无工不富”的经济发展规律下，地方政府必然要发展工业。与发达地区相比，欠发达地区的产业配套、劳动力、公共服务、税收优惠、政务环境、金融环境等都处于劣势，除了土地成本低外，欠发达地区很难拿出其他比发达地区更优惠的招商条件，因此，欠发达地区的招商往往引进的是发达地区的淘汰产业，并且为了引进这些企业还要以大量的廉价土地为代价。为了降低对城市的污染影响，欠发达地区政府通常会选择跳跃性划

22、一块土地作为工业园用地发展工业。这样导致的后果是：一是工业园区闲置了大量土地。由于招商时土地价格十分低廉，有的甚至零地价，企业在发展工业的同时通常都会向政府要求远超实际需求的土地，然后囤积等待土地升值出让，势必造成大量闲置土地。二是城市与工业园之间的土地成为城市蔓延地带。市区与工业园之间通常会有一段距离，这部分土地通常会形成边缘地带，往往会有交通方便、配套设施落后、疏于规划管理等特点，逐步演变成城乡结合部。5.3 土地财政导致城市蔓延。欠发达地区财政薄弱，按照目前的财政体制，市县级财权与事权不匹配，市县政府事多财少，地方税收收入仅能维持行政运转，支撑地方经济发展和城市建设需要依靠土地出让收入。

23、由于经济产业薄弱、就业岗位少、公共服务不完善、城市人口少等原因，欠发达地区的城市土地价值不高，而土地房屋征收难度越来越大，征收成本快速上涨，土地开发的利润率低下，为了获取更多的土地出让收益支持地方发展，迫使地方政府大量出让土地，土地的大量供应反过来又导致土地价值难以提高，导致了城市的低效发展。5.4 城乡差异导致城市蔓延。欠发达地区产业结构单一，产业生态体系不够完善，收入水平总体低下。一方面，户籍制度、收入水平低下导致一部分农村人口难以融入市区，但城市的公共服务水平远远高于农村，一些收入较低的群体通常会选择在房价较低的城市边缘地带居住，以享受城市的公共资源，慢慢形成城乡结合部。另一方面，随着交

24、通公路的延伸，一部分高收入群体追求田园生活，假期到环境优美的郊区休闲度假，城市向周边的乡村蔓延发展。城市规划管理难以面面俱到，对一些乡村的建设难以严格控制，造成无序开发。6 欠发达地区城市蔓延的调控城市蔓延在其他国家和地区也有过同样的经历。20世纪90年代末，美国的部分城市也面临城市蔓延的问题，他们意识到城市蔓延发展带来的问题：低密度的城市无序蔓延，人口涌向郊区建房，“吃”掉大量农田，城市越“跑”越远，导致能耗过多、上班路程太长等城市病接踵而来。而欧洲的“紧凑发展”却令许多历史城镇保持了其紧凑而高密度的形态，并被普遍认为是居住和工作的理想环境。美国人因此取法欧洲，提出了“精明增长”（smart

25、 growth）概念。2000年，美国规划协会联合60家公共团体组成了“美国精明增长联盟”（Smart Growth America），确定精明增长的核心内容是：用足城市存量空间，减少盲目扩张；加强对现有社区的重建，重新开发废弃、污染工业用地，以节约基础设施和公共服务成本；城市建设相对集中，密集组团，生活和就业单元尽量拉近距离，减少基础设施、房屋建设和使用成本。“精明增长”理念是城市发展观念上的变革,城市的空间扩展必须置于区域整体生态系统的大背景之下,必须将城市发展与自然生态系统中其他生物系统的生存发展置于同等地位。由以外延扩展为主的城市空间扩展趋势向内涵更新优化的方向演化。优先考虑将城市新增

26、用地需求引导至已经开发建设的区域,尽量减少侵占非城市建设用地,城市的发展坚持“速度和质量”并重的原则。 城市的用地模式应当坚持高密度、集约化、功能混合的原则,把依托于公共交通系统“适合居住”的社区作为城市的基本构成单元。6精明增长是可持续发展的理念下的发展方式，是在一定时间序列内作为推进可持续发展的特定实践方式，是主要立足空间形态的新型的综合型城市发展模式。52015年，中国城市化率接近52%，尚处于工业化、城镇化快速发展阶段。为了避免走城市蔓延的老路，避免因城市蔓延造成的一系列问题，欠发达地区城市需转变城市发展方式。6.1 坚持经济发展定力。要充分研究、谋划好一个地区的经济和城市规划，科学规

27、划城市的阶段性发展目标和路径。欠发达地区发展的思路通常会犯两个毛病，一种是好高骛远，总想着按照发达国家、发达地区的现行模式来发展，但通常会因为经济实力的不足难以实现；另一种是固守成规，总担心摘掉贫困的帽子，丢了国家、省的扶持补助政策，加上目前的税制下，地方发展工业在三至五年内是投入远远大于收益的，对一届政府来说，发展工业是吃力不实惠，不如坐等国家补贴。因此，欠发达地区科学谋划城市发展，要认清城市所处的阶段性，因时因势制订发展规划，并以立法的形式确定一段时期的国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划，保持政策的稳定性，以一张蓝图绘到底的方式来推动一个地区的经济、城市发展。6.2 合理规

28、划城市功能。城市发展要充分考虑生态、社会和经济的协调，社会因素是城市的基础，产业结构是城市的引擎，生态环境是城市的生命。在城市发展的不同阶段，要有不同的发展思路和城市功能规划，满足不同人群和城市发展的需求。产业结构上，在城市的初级阶段，人口较少、整体素质较低时，可以多一些劳动密集型工业企业，吸引劳动力聚集；在人口整体素质提高到一定程度后，逐步转型为服务业为主，满足各个时期各个层次的人群就业需求。社会服务上，在城市的初级阶段，应重点发展人们最基本的公共服务，如教育、医疗、公共安全、就业等；在城市发展到一定规模人口和区域后，在原有的基础上逐步丰富文化体育、公共交通、住房、社会保障等，健全和完善公共

29、服务体系，让城市的人们安居乐业。生态环境上，优美生态和落后经济的结合往往导致掠夺性的开发，因此，在城市的初级阶段，必然要牺牲一定的生态环境代价以发展经济，可以考虑引入一些中低污染、产值不高的企业，完成经济发展的原始积累；在达到一定的经济规模后，再实现产业转型和保护生态，先污染后治理是城市发展的老路也是必经之路，但必须控制好污染的程度，让城市可以持续发展。6.3 提升公共服务水平。城市的公共服务体系必须与城市的空间发展相配套。备受高房价和工作压力煎熬的人们不愿意逃离“北上广”的一个重要因素就是一线城市拥有完善的公共服务体系。因此，城市发展要科学规划公共服务体系，提升公共服务水平要注重“软”、“硬

30、”结合，“软”是指服务，着力提升教育、医疗、社保水平，营造良好的社会民风，维持平安和谐的社会环境；“硬”是指设施，逐步完善道路、休闲、文化设施，建设经济适用房、公租房抑制房价快速上涨。6.4 严格控制土地开发。土地使用是城市空间发展的核心。有效控制土地的发展边际，合理规划城市配套公建基础设施，组团式开发城市空间，让公建设施能够覆盖到中心城区的各个区域，缩短居民工作、生活的活动范围。适当提高城市中心土地的容积率，提高土地的使用效率。不断更新改造城市的废弃建筑，避免城市中心土地闲置。政府部门要严厉打击违法违规建筑物，特别是城乡结合部的建筑。参考文献1 数据来源源城区志（19882003）2 数据来源河源统计年鉴（2004）3 吴林海，刘荣增. 从“边缘城市主义”到“新城市主义”：价值理性的回归与启示J. 科学技术与辩证法. 2002，（3）：16.4 董爽，袁晓勐. 城市蔓延与节约型城市建设J. 规划师， 2006，（5）：11. 5 陈建华我国城市蔓延问题成因分析J. 现代经济探讨，2009,（4）：76.6 任璐，刘智才，浅析精明增长理论在我国的应用J. 山西建筑，2003,33（8）：37.7 蔡小波. “精明增长”及其对我国城市规划管理的启示J. 热带地理，2010,30（1）：88.