城市应急信息韩国应对突发事件的应急机制.docx

1、城市应急信息韩国应对突发事件的应急机制天津市人民政府人民防空办公室城市应急信息（第十期）韩国应对突发事件的应急机制 韩国为了预防灾害，有一个常设性的机构，“中央灾害对策本部”，隶属于行政自治部。“中央灾害对策本部”由行政自治部长官担任本部长，由行政自治部和建设交通部的次官担任副本部长，人员由政府23个部门的局长级干部组成。这个常设机构的任务是有效地推进各种防灾对策，审议国家的防灾基本计划，协调各地的防灾计划。“中央灾害对策本部”每年要制定一项全国性的防灾基本计划，每年要制定当年度的防灾执行计划。每当发生较大的地区性灾害和全国性灾害时，“中央灾害对策本部”就会及时发布灾害情况，协调政府各部门投入

2、救灾。同时韩国政府还会立即成立中央政府级的“非常对策本部”，会同地方政府相应成立的本地“非常对策本部”，采取各种措施救灾。（信息导刊）我国大中城市进入危机频发期国际城市发展研究院院长连玉明教授日前在“东芝沈阳”论坛会上表示，随着我国城市进入快速建设期和发展期，大中城市也同时迈入了“非稳定状态”的危机频发期。连玉明教授说，我国的城市安全呈现出四个特点：一是危机事件呈高频次、多领域发生的态势；二是非传统安全问题，尤其是人为危机和人为制造的危机成为现代城市安全的主要威胁。由于这些非传统危机比自然危机（如洪水、地震等）更具有隐蔽性、不确定性、偶发性和突发性，政府对人为危机缺乏相应的、完善的预警和救治，

3、从而加重了危机发生后的破坏性；三是突发性灾害事件极易被放大为社会危机。特别是城市规模越大、现代化水平越高，灾害的放大能力就越大。就像是高速飞行的飞机经受不了飞鸟的撞击一样，越是有序化的组织越容易遭到破坏；四是危机事件国际化程度。（新华社）危机事件发生政府如何应对中山大学公共管理学院副院长廖为建教授认为，政府遇到重大的、具有负面影响力的危机事件时，应如何在危机中运作自如，保持政府运作的平稳、并“化危为喜”，是当今政府成功管理的重要一环。廖为建说，当意外事件发生时，组织陷于困境，所面临的公众压力处于极限状态，组织的公共关系亦处于应急状态。同时，成功的危机管理还能利用危机，使政府在危机过后树立更优秀

4、的形象。廖为建提示：“危机的征兆很多，政府要学会在社会、媒体、公众等各个方面预测危机。” “政府不应该惧怕危机，危机是建立组织形象的好机会。”“为应付危机，政府要学会两条腿走路：一是日常筹备，二是危机演练。”“平时和媒体搞好关系，危机时能动员的资源就会更多。”“迅速掌握有关事实，准备好有关危机的新闻稿及其背景材料，及时回答公众关心的问题。”“及时向有关方面通报危机处理的进程和结果，以稳定人心。说真话，立刻说！”（珠江时报）广州拟新建高标准的紧急救援中心 增设急救站广州将新建一个建筑面积5000平方米以上的高标准紧急救援中心，同时增设急救站，并将急救网络延伸至番禺区和花都区。广州市人大代表发现，

5、于1989年底成立的广州市急救医疗指挥中心的通信联络设备已明显落后于其他城市，无法适应广大市民的院前急救及应付突发事件的需要。因此市人大代表建议，急救中心的通信调度系统必须尽快在各急救站和急救车上建立计算机终端。在各急救站建立终端，利用无线短信通讯作为传输通道，不但有语音联系，同时还有文字显示，呼救和调度信息就能在指挥中心和急救站之间快速和准确地传递。（中国新闻社）中国进入“风险社会” 危机处理系统落后严重瞭望新闻周刊发表文章称，通过对一些国家安全生产形势的分析，人均国内生产总值（GDP）10003000美元这个区间，是公共安全事故的高发期。中国目前正处在这个阶段。中国人民大学社会学系教授李路

6、路认为，城市的社会公共安全包括卫生、交通、通讯、环境、日常生活、商品供应、社会抗争活动、破坏社会秩序等多方面，这些都可能会威胁到城市公共安全，进而加大城市社会风险。从总体上看，中国城市社会的风险具有人为风险特征，很多城市安全事故的出现是与人的活动密切相关的。最根本的原因有两点：第一，城市作为人工环境，本身有很强的脆弱性和很大的安全隐患；第二，城市规模迅速扩大与基础设施建设、城市管理水平之间的差距很大。经济力量和行政力量共同推动了城市发展，但是，城市管理与规划部门对于城市化的快速推进准备不足。专家们认为，“处于转型期的中国社会面临诸多安全隐患，但确保社会安全的准备并不充分，从而加大了风险威胁”。

7、城市既是一个有组织、高效率的社会，也是一个很脆弱的社会。城市化使更多的人相互依赖而共同生活在一起，城市各个部门相互紧密联系。假如哪个环节有问题，就会导致整个城市的瘫痪；另一方面，城市社会里的很多风险原本就已经存在，但一个成熟的社会，都应有一套相应的应对风险的机制。可是，处于转型期的中国社会面临的问题是，从控制论的角度来说，一方面，原有的社会控制体系已经实效，而新的控制体系和应对危机的能力都尚未建立起来。这本身就是对城市社会公共安全的直接威胁。社会安全问题具有突发性特点，不容易预测，容易引起伤害，但城市的安全风险是可以降低的。那种简单地在城市里划分商业区、生活区、生产区，未必是好的做法，如果把人

8、们的居住、购物、就业等尽量放在一个区域，这样就可以减少城市流量、降低城市社会风险。中国城市化在急剧发展，这让政府有些措手不及。现在强调“科学的发展观”是有道理的，否则，就又会导致一大堆隐患，这才是真正可怕的。有些在经济过热中进行的城市建设，其真正的问题还没有暴露出来，也还没有到时候。因此，真正的安全隐患暴露的高潮尚未到来，“但愿我们的学费不要一次又一次地交”。专家认为，在解决这些社会公共安全问题上，政府应该承担更大的责任。首先，要建构起覆盖面广阔的社会安全网；其次，要加强危机应对方面的立法建设；第三，政府的危机管理的主观愿望和客观能力都应该有较大提高；第四，要建立起各部门联动、信息和资源共享，

9、重视专业知识在控制危机方面所起的重要作用。（中国青年报）今天，我们如何防灾？让预案更优化 预案的设置毕竟属“纸上谈兵”，灵不灵验，有待于实践的检验。可测性极弱的灾害性气候，为我们提供了优化各类预案的绝佳机会。往往预案中一个小小的优化措施，将对灾害性气候的及时、准确预报产生深远影响。各部门更应不断总结，增强全市整体应急网络的战斗力。所谓“牵一发而动全身”，每一次灾害，对我们这个城市的整体防灾系统都是一次宝贵的磨合时机。通过多方协调统筹，形成联动机制，从而发挥集聚效应。硬件应更完善 与上海相仿，日本的许多城市也是海洋性气候，雨水很多，但遭遇再大的雨，城市也很少出现积水现象，更不容易发生水灾，这主要

10、得益于日本城市发达的下水道系统。有关统计数字表明，日本全国共埋设地下管道34万公里，近20年来增加了4倍。 发达国家的经验告诉我们，防灾设施的建设投入大，使用几率小，但仍应坚持高起点规划，让各类设施经得起突发灾害事件的考验。 一些国家的硬件设施在设计、建设上就很有创意能做到“一专多能”的做法。他们规定占地1公顷以上的城市公园都要建成“防灾公园”，一座不起眼的假山,“腹内”却密布着地下紧急自来水管、电线等设施；游人休憩的公园广场，竟是保障应急交通的直升机停机坪；绿化带中间的水池兼具蓄水槽功能，收集雨水供消防之用,阻止火势蔓延。 措施应更人性化 以人为本的技术、物质支持，让预警、救援措施更人性化。

11、当灾害来临之前，我们可以完善手机短信群发、媒体滚动信息发布等手段，在更大范围、更短时间内告知市民；当灾害来临，人们经救援远离事发地点之后，我们还应该利用先进的集散手段，让蜡烛、被褥、帐篷、即食和速食食品等包含着人间温情的应急物资迅即分送到位。 灾害事故对人的精神刺激也不该忽视，相互取暖、相互帮助的人文关怀应该成为精神层面的措施。在提倡人性化方面，我们还应积极倡导市民加强自我保护和自我救助意识。通过宣传教育，让市民学习和掌握在紧急情况下的逃生技能，以最大限度减少不必要的损失。（中国上海）城市应急处理要以人为本近年频繁出现的重大自然灾害、重大疫情、重大污染事件，使我们猛然发现，我们的公共安全体系是

12、如此的脆弱，不堪一击，生命财产的损失是如此巨大。应急机制脆弱，有体制的原因，也有机制的问题。我国的应急系统大多局限于、四个报警求助台。这四块“金字招牌”分别归公安、消防、卫生、交警等部门管理。因为系统不统一，协调不一致，在城市应急救助中常常表现为各自为阵、孤军奋战。由于缺乏协调合作和统一指挥，有时难免延误战机。如此不仅导致了资源的浪费，而且也降低了应急系统的反应速度和效率，直接威胁着人民的生命财产安全。人民的利益高于一切。只要从维护人民的利益出发，抱着全心全意为人民服务的思想，任何体制机制的障碍都可以破解。我们有理由相信，会有更多的城市在公共管理和应急机制的选择上，放下部门名利，突破行业界限，

13、坚持以人为本，真正代表最广大人民的根本利益，做好城市应急处理工作。（新华社）突发公共事件应急机制：美国经验及其对我国的启示一、美国突发公共事件应急处理启示 突发事件应急处理，是公共管理中的重要问题，也是宪法行政法中的重要内容。应当承认，西方发达国家建立突发公共事件应急制度比较早，并且积累了一些经验。如美国的突发公共事件应急机制就是一个比较突出的例子。其中的许多做法值得我们学习、研究和借鉴。 美国突发公共事件应急机制主要是由美国联邦应急事务管理总署、联邦应急计划和有关的法律、法规组成的总体。（一）联邦应急事务管理总署（FEMA） 美国联邦应急事务管理总署(FEMA)原来是联邦独立机构，其任务是对

14、灾害应急处理，并进行灾害的防治计划、恢复和减轻工作。美国联邦应急事务管理总署的总部设于华盛顿特区，与其经常保持工作关系的机构有27个联邦政府机构、美国红十字会和州与地方政府的应急事务管理机构。2003年3月，美国联邦应急事务管理总署成为新成立的国土安全部的一部分。 二十世纪60年代和70年代初， 在住房与城市发展部设立的联邦灾害救助局处理了大量需要联邦应急处理的重大灾害，如1962年卡拉飓风、1964年阿拉斯加地震和1971年圣佛南多地震。这些灾害引起了人们对自然灾害问题的关注并增加了有关立法的数量。随后，国会于1974年通过灾害救助和紧急援助法。但是，由于紧急事件和灾害发生在各个领域。当与核

15、电站和危险物质运输有关的灾害也被认为属于自然灾害时，100多个联邦机构涉及到灾害、危险和紧急事件中。州和地方一级机构还有许多平行的计划和政策，联邦政府、州政府和地方政府在突发事件发生时常常各行其是，甚至发生冲突。全美州长协会呼吁减少与州和地方政府重叠的联邦机构，并要求吉米?卡特总统集中联邦政府处理突发应急事件的权能。1979年卡特总统发布行政命令，成立联邦应急事务管理总署，将原先许多分散的与灾害有关的责任统一起来行使。联邦应急事务管理总署吸收的其他联邦机构，主要有：（1）从住房与城市发展部吸收了联邦保险局、国家火灾预防与控制局、国家气候服务社区准备规划局、公共事务管理联邦准备局和联邦灾害援助管

16、理局的活动；（2）国防部的民防机构的民防责任也被转移到新机构中。联邦应急事务管理总署在成立之初，就遇到了意想不到的极其复杂的挑战。早期的灾害和应急事件包括腊夫运河污染、古巴难民危机和三英里岛核电站事故以及1992年安德鲁飓风。1993年，克林顿总统任命詹姆斯L.维特为联邦应急事务管理总署署长。2001年布什总统任命乔M.奥尔鲍夫为联邦应急事务管理总署署长。几个月后，发生了“911事件”。这使联邦应急事务管理总署的工作重点转到国家紧急准备和国土安全上。2003年3月， 联邦应急事务管理总署吸收了22个其他的联邦机构，成为新成立的国土安全部的一部分。汤姆?里奇领导的国土安全部将突发事件，包括自然灾

17、害和人为事件的协调责任，提到关乎国家安全的重要地位。目前，联邦应急事务管理总署是国土安全部四大部门之一，其下的应急准备与复原局（EPRD）有约 2,500全职雇员，并有 5,000多的后备人员。美国联邦应急事务管理总署设署长办公室、总顾问办公室、国家紧急准备办公室、国家安全协调办公室、公民使团办公室、平等权利办公室和监察长办公室。署长办公室下设七个机构：（一）应急准备与复原局（联邦协调官员处），内设应急处、复原处、行政处；（二）联邦保险与减灾局，内设灾害地点测定处、工程科技处、减灾计划与传送处、规划财务和产业关系处、风险信息传送处、索赔、谅解与保险运营处；（三）联邦消防管理局，内设国家消防研究

18、院、国家消防规划处、国家消防数据中心、支持服务处、培训处和城市搜索救援队；其中的城市搜索救援队在“911事件”中表现特别出色。（四）外部事务局，内设国会与政府间事务处、公共事务处和国际事务处；（五）信息技术服务局，内设信息与资源管理处、企业经营处和系统规划与开发处；（六）管理和资源规划局，内设人力资源处、财务与采购管理处、设施管理与服务处和气候紧急运营处（七）地区协调局，负责协调在华盛顿、纽约、芝加哥等城市设立的10个地区办公室的行动。联邦应急事务管理总署的主要任务是：1、就建立处理规则和洪灾日常管理提出建议；2、教会人们如何克服灾害；3、帮助地方政府和州政府建立突发事件应急处理机制；4、协调

19、联邦政府机构处理突发事件的一致行动；5、为州政府、地方政府、社区、商业界和个人提供救灾援助；6、培训处理突发事件的人员；7、支持国家消防服务；8、管理国家洪灾和预防犯罪保险计划等。 联邦应急事务管理总署的权力很大，被有的人称为美国的“秘密政府”。（二）联邦应急计划（FRP）联邦应急计划的概念 联邦应急计划是美国联邦各部门和机构签署的一项协议。签署协议目的在于：（1）提高联邦各部门和机构协调一致地处理突发事件的能力：（2）启动灾害救助法的实施；（3）发挥联邦政府对州与地方政府救灾努力的应急反应、恢复和援助的支持作用 ；（4）提供联邦有关部门和机构的法定责任项下的援助。实施联邦应急计划的目的是为了

20、动员联邦资源、协调联邦行动和提供联邦支持，以增强州和地方政府、私人和自愿组织在灾害应急方面的努力。联邦应急计划的范围和实施 联邦应急计划的范围适用于所有联邦机构。联邦应急计划规定了突发事件应急处理的政策和程序、运行的定义、联邦与州的协调机制以及联邦的能力和责任。联邦应急计划还阐述了应急反应的一系列活动。 联邦应急计划在预计发生飓风等可能导致需要联邦援助的突发事件时实施。 联邦应急计划可作为对需要联邦灾害或紧急援助重大事件发生时的应急反应；它也可以在某一受影响州的州长向总统提出联邦援助请求时实施，或因发生某一重大灾害或总统发布紧急宣告时实施。根据联邦应急计划，美国对突发公共事件实行地方、州和联邦

21、政府三级反应机制。各地方政府都设有应急反应部门，包括消防、警察、医疗和公用部门等。由于美国是联邦制国家，各州的应急服务部门在名称、建制和分工等方面不尽相同。（三）紧急救助职能（ESF）及涉及的领域 根据“紧急救助职能”，可以确定需要联邦政府支持以加强州和地方政府处理突发性事件努力的重点领域。“紧急救助职能”涉及联邦部门和机构在12个主要职能领域的活动和能力。紧急救助职能涉及的领域有：1、交通：提供平时和战时运输服务，主要由运输部负责。2、通讯：提供通讯服务，主要由国家通讯委员会负责。3、公共工程：恢复公共服务和公共设施， 主要由国防部的美国陆军工程师队负责。4、防灾：发现并减轻森林大火、城乡火

22、灾，主要由农业部的森林司负责。 5、信息和规划：收集、分析公布重要信息，促进联邦紧急反应机制运行，主要由联邦紧急事务管理总署负责。6、公众关怀： 管理并协调食品供应，安置并抢救伤员，分配救济物品，帮助家庭团圆，主要由美国红十字会负责。7、人力支持： 在紧急事件处理时期为联邦机构提供设备、物资、物品和人力，主要由联邦总务局负责。8、医疗卫生服务： 提供公共卫生和医疗援助，主要由卫生与公众服务部的公众卫生司负责。 9、城市搜索与救援：发现、解救被夹在废墟中的受伤者并进行前期治疗，主要由国防部负责。 10、危险物质：为实际或潜在疾病和危险物质防治提供联邦紧急支持，主要由环境保护署负责。11、食品：确

23、认食品需要，确保食品到达受灾害影响地区，主要由农业部食品营养司负责。12、能源：恢复电力系统和能源供应，主要由能源部负责。二、对我国的启示 应该说，一个国家如何建立突发公共事件应急处理机制，是与该国的经济发展水平、政治体制和面临突发事件的范围和频度等因素相关联的，因此不可能有统一的应急处理突发公共事件的机制，但突发公共事件的应急处理毕竟有一些规律性的东西可以把握和普遍适用的规则可以遵循。 我国虽然已经制定了若干突发事件应急处理的规定，但它们散见于各项有关法律、法规和规章中，而且大多是针对单一灾种、事件或疾病的，如防震减灾法、防洪法、安全生产法、传染病防治法、海上交通安全法、监控化学品管理条例、

24、突发公共卫生事件应急条例、传染性非典型肺炎防治管理办法等等，没有形成纲领性的突发事件应急处理基本法；我国宪法和法律虽然规定了戒严制度和战争状态，并制定了戒严法，但未确立国家紧急状态制度。与美国的突发公共事务应急处理机制不同，我国在相当的程度上和范围内，在应对突发公共事件方面，政策和行政手段还代替着法律的功能。 我国也缺乏各级政府处理突发事件的应急机构，我国各级政府虽然也有一些处理突发事件的议事协调机构，以及一些职能部门，如卫生机构、安全生产监督管理部门等，但它们是政府的某一个工作部门或议事协调机构或临时成立的机构，有的缺乏法定权限，有的机构之间的关系还不顺，还像美国应急事务管理总署成立以前那样

25、，还不是处理突发应急事件的专门机构。 我国还缺乏处理突发公共事件的基本应急计划，各级政府在应对突如其来的突发公共事件时基本上是无计划、无准备的，借鉴美国的突发公共事务应急处理机制，考虑我国的实际情况，为完善我国的突发事件应急处理机制特别是法律机制，现提出如下的政策性建议： 1、设立由行政首长负责的各级政府应对突发公共事件应急处理的专门机构，由涉及突发公共事件应急处理的有关部门参加，通过立法赋予其特别权力，建立从中央到地方的突发公共事件应急处理组织体系； 2、制定突发公共事件应急处理计划，由主管部门商相关部门制定，并通过立法加以确定；将防治突发公共事件的经费纳入各级国民经济和社会发展计划，明确有

26、关部门在防治突发公共事件中的责任，并加强主管部门的协调能力。 3、修改宪法，确立紧急状态及其宣告法律制度，在此基础上制定全国紧急状态法，明确国家实行紧急状态的条件、程序及紧急状态时权力的行使等； 4、制定突发公共事件应急处理法、减灾基本法，并按公共卫生应急事件（如非典型肺炎等传染病、炭疽等）、生物恐怖威胁、环境灾害（如化学品污染、核污染等）、自然灾害（如地震、洪灾等）、国土安全、供水安全、电站安全等方面，分别制定有关突发公共事件应急处理的单项法律或行政法规，或将有关法律规范体现在相关立法中； 5、通过立法来完善由应急处理主体、紧急行政措施、应急处理法律后果以及违法行为的法律责任等构成的应急处理机制。 （国家行政学院）