公共事业管理概论.docx

1、公共事业管理概论公共事业管理概论第一章 导论 学习要点： 公共事业的内涵与特征 公共事业管理界定 公共事业管理与其他管理的关系 公共事业管理概论的研究对象、方法及意义（一）公共事业是一个极具中国特色的概念公共事业与公共需要、公共问题和公共事务密不可分，同时，由于当代中国的公共事业是在建立和完善社会主义市场经济体 制改革逐步深入的过程中，随着社会公共需要和公共问题不断增长和变化所促成的传统事业内涵和范围的扩大和公共性的凸显或公众公共性的觉醒而形成的，因而它是一个极具中国特色的概念。（二）分析和认识公共事业的逻辑起点相当程度上，特定的公共需要、公共问题和公共事务是分析和认识公共事业的逻辑点（三）公

2、共事业的基本内涵和特征1、基本内涵 它是随着我国社会主义市场经济体制的、建立和事业单位管理体制改革而正在形成、发展的社会全体公众的事业，是面向社会，以满足社会公共需要为基本目标，直接或间接为国民经济提供服务或创造条件，关系到社会全体公众基本生活质量和共同利益，并且不以营利为主要目的的活动。2、基本特征：公共性：从活动目标、权力来源、涉及对象来看。非营利性：公平与效率规模性：规模效应 （四）公共事业产品性质分析1、社会总产品的分类公共产品：纯公共产品和准公共产品私人产品：俱乐部产品和纯私人产品2 .公共产品的内涵和特征公共产品的概念 ： 纯粹的公共产品或劳务是指每个人消费这种物品或劳务不会导致别

3、人对该产品或劳务消费的减少。（Paul A. Samueson） 那些按照私人市场的观点来看待的公共事务，是与私人产品相对应的，用于满足社会公共消费需要的物品或劳务。（也称为公共商品、公共物品或公共品） 特征：非排他性、非竞争性（1）非排他性非排他性是与排他性相对应相对应的。排他性是指排斥他人消费的可能性，即如你在使用一件产品时别人就不能用，或当你能完全拥有一件产品时，别人就不能拥有。公共产品的非排他性也称为消费上的非排斥性，是指一个人在消费这类产品时，无法排除其他人也同时消费这类产品，而且即使你不愿意消费这一产品，你也没有办法排斥。非排他性还有一层含义，是指虽然在技术上可以排斥他人消费，但这

4、样做是不经济的公共产品的非排他性与其劳务产品属性相关，但根本原因是由于其收益的外溢性，即它具有外部收益。由于非排他性使一个产品既不能被个人所排斥，也不能被个人所拒绝，具有极大的外部收益，是一种人人都有权使用、人人都获益的产品，因此，公共产品不适合由个人和家庭或者企业经营，而只能政府或其他非政府的公共组织经营和管理。（2）非竞争性消费上的竞争性，有两层含义：一是边际生产成本为零。这里说的边际成本，是指培 个消费者对供给者带来的边际成本。二是边际拥挤成本为零。即在公共产品的消费中，每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量。公共产品具有非竞争性，其原因是公共产品的消费具有可分割性，即它可以

5、分割成很多单元，每个单元的消费者消费的仅仅是其中的某一单元，不是消费整个产品，因而它不会同其他消费者的利益相冲突。思考：为什么公共产品的生产费用需要用税收的方式强制地进行分摊？而且，公共产品只能由非营利机构来经营管理？ 1.规模成本的分担 2.非排他性效率远高于私人产品 3.非排他性“免费搭车”3、准公共产品的内涵和特点 基本内涵：准公共产品理论总体上属于公共产品理论范畴，而所谓准公共产品，是只具备非排他性和非竞争性两个特点中的一个，另一个不具备或不完全具备，或者虽然两个特点都不完全具备但却具有较大的外部收益的产品。 特点：非排他性和非竞争性特点的不充分性、外部性。准公共产品的分类: 一是非排

6、他性有非竞争性不充分的，如教育。 二是有非竞争性且非排他性不充分的，如道路。 三是非排他性和非竞争性都不充分的，如文化、艺术、医疗、体育等。4、公共事业产品的基本性质 事业产品是一个由纯公共产品和准公共产品组成的混合体，大致可以分为以下两大类： （1）属于纯公共产品性质的事业产品：主要有气象、基础科学研究、农业技术和推广、大型水利设施、社会科学研究等。 （2）属于准公共产品的事业产品：公共事业的产品大部分属于准公共产品，如教育、医疗、卫生、体育、动植物检疫、出版、广播、影视以及基础设施等。总之，公共事业产品总体上是介与纯公共产品与私人产品之间的中间产品，即准公共产品，是纯公共产品与私人产品之间

7、的广阔地带。总体上属于准公共产品的性质和基本特点，以及各类公共事业产品的公共性纯度，即具体表现为外部性的大小的不同，决定了在进行公共事业管理时，必须对不同的公共事业产品的生产和提供给予不同的财政供给政策。二、公共事业管理界定 公共事业管理的主体 公共事业管理中的权力 公共事业管理的定义 公共事业管理的基本原则（一）公共事业管理的主体-公共组织 1、公共组织的基本概念：不以营利为目的，而是致力于协调社会公共利益关系，以服务社会大众，提高公共利益为宗旨的组织。 2.类型 （1）政府组织 政府组织是管理社会公共事务的最主要的组织，就其地位和作用来说，也是公共组织中的主体部分。 （2）非政府组织 非强

8、制性和服务性的组织。如院校、医院、研究所、基金会、咨询服务机构等。 （3）准行政组织或准政府组织 介于政府组织和非政府组织之间的一种过渡型公共组织，非营利性的以增进公共利益为组织目标，通过授权行使一定行政权力或通过公共权威，对公共事务进行管理的具有一定强制性的公共组织。如残联、经济仲裁委员会、消费都权益保护委员会等。 3、特征 （1）以增进社会公共利益为组织目标 （2）其活动受法律的明确限制并具有权威性 （3）受到高度的公共监督 （4）具有政治性 （5）其目标形式上清楚但实际中模糊，且组织行为结果评判较困难 （6）具有一定的独占性（二）公共事业管理中的权力 公共权力是如何形成的？ 马克思主义的

9、观点 在公共事业活动中，公共组织是凭借公共权力来生产和提供公共事业产品，公共权力是公共组织实施公共事业管理的基础。 （1）公共权力的内涵：用于处理社会公共事物的权力 （2）公共权力的基本形式和特征： 基本形式：强制性权力和非强制性权力 特征：社会性、综合性、约束性、政治性 （3）公共事业管理中的公共权力运行：产生、分配、控制三、公共事业管理的含义基本内涵：在一定的环境中，以政府为核心的公共组织凭借公共权力，为满足社会公共需要，促进社会整体利益的协调发展，采取一定的方式对公共事业活动进行调节和控制的过程。特征：公共性、强制性、非营利性、服务性四、公共事业管理的基本原则以公众为本原则服务原则社会效

10、益优先原则法治原则五、公共事业管理与其他相关管理的关系公共事业管理与公共管理公共事业管理与行政管理公共事业管理与企业管理（一）公共事业管理与公共管理 联系：整体与部分的关系，公共管理包括公共事业管理。 区别： （1）从管理对象来看，有宽窄之分。公共管理的范围是广义的一般的公共事务，公共事业管理的对象是狭义的社会公共事务。 （2）公共管理与政府职能、宏观调空职能、经济管理职能和社会公共事务管理职能相连，公共事业管理的范围主要是狭义的社会公共事务，主要与政府的社会管理职能相关。 （3）从管理手段来看，公共事业管理是刚性手段和柔性手段的并用，但在具体管理环节中柔性手段占主导地位。但公共管理二者都得到

11、广泛应用。（二）公共事业管理与行政管理 联系：管理目的相同，在管理范围上有联系（在特定公共事务管理上的是重合的），在管理主体上有联系 区别：（1）从管理对象和范围来看，行政管理的管理对象和范围均广于公共事业管理 （2）从管理主体来看，行政管理的主体是国家行政机关或政府部门，公共事业管理的主体则是公共组织乃至特定企业 （3）从管理方法和手段上来看，行政管理的手段较单一，而公共事业管理的手段较丰富（三） 公共事业管理与企业管理联系：二者关系越来越来密切。 区别：（1）目的不同 （2）管理所依托的权力不同 （3）管理的性质不同 （4）管理的物质基础不同 （5）管理的限制因素不同 （6）对管理人员的管

12、理要求不同 （7）绩效评估不同四、公共事业管理概论的研究对象、方法及意义 （一）研究对象 主要是从理论与实践的结合上，从总体上阐述公共事业管理的学科体系和基本的重要的内容，研究公共事业管理的基本规律。 （二）研究方法： 实践抽象法 实体分析法 案例分析法 比较研究法 实验法（三）当前学习和研究公共管理的意义 构建中国特色社会主义公共事业管理体制是当前改革的迫切需要 能直接促进我国科学的公共事业管理体制的形成，极大地推进政府管理体制改革，促进社会整体协调发展，促进社会主义市场经济体制改革的深入第二章 公共事业管理环境学习要点： 公共事业管理环境的基本问题 公共事业管理的生态环境和文化环境 公共事

13、业管理的政治环境和经济环境 公共事业管理的公共关系环境和国际环境公共事业管理的环境影响和制约着公共事业管理的存在和发展，而公共事业管理主体也对公共事业管理环境进行着能动地利用和改造。正是通过这种公共事业管理环境与公共事业管理主体之间不间断的作用与反作用，推动着公共事业管理的前进。第一节 公共事业管理环境的基本问题一、公共事业管理环境的含义 所谓环境，指存在于某一事物周围的一切情况和条件的总和。1、公共事业管理的内部环境与外部环境的涵义 公共事业管理的内部环境，主要指公共事业管理机构内部的各种关系和要素组合（包括内部人事管理问题）等。公共事业管理的外部环境，主要指公共事业管理机构之外的影响因素，

14、如政治、经济、地理、人口、文化、民族、宗教等。2、公共事业环境的基本概念 通常所说的公共事业管理环境，也是我们所要讨论的公共事业管理环境，是指外部环境，即公共管理主体系统赖以存在和发展的外部条件的总和，或者说是直接或间接作用或影响公共事业管理主体及其活动方式、活动过程的外部要素的总和。二 、公共事业管理环境的特征和类别 1、公共事业管理环境的特征第一，广泛性。第二，复杂性。（构成环境的因素、复杂关系的影响、对象与范围）第三，差异性。（国家、民族、地区、东西部）2、公共事业管理环境分类 对公共事业管理环境，可以从不同的角度和层次进行不同的分类。一般有如下几种划分： 第一，以层次为标准，可分宏观公

15、共事业管理环境、中观公共事业管理环境和微观公共事业管理环境。 第二，以国别区域为标准，可分为国际公共事业管理环境和国内公共事业管理环境。 第三，以作用和影响为标准，可划分为积极公共事业管理环境（良性环境）和消极公共事业管理环境（恶性环境）。 第四，以内容为标准，可划分为政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境等。而且，这些环境还可以以内容为标准进行更进一步的划分。三、公共事业管理环境和公共事业管理的基本关系 主要包含两者之间的辩证关系以及两者相互作用的基本内容及表现形式 1、公共事业管理和公共事业管理环境的辩证关系 二者是经济基础与上层建筑的关系及上层建筑间相互作用的关系。公共事业管理

16、环境是基本条件。公共事业管理适应、利用和改造公共事业管理环境。这种辩证关系体现在以下几方面：第一，公共事业管理环境决定、制约公共事业管理。 （1）公共事业管理要适应公共事业环境的性质。 （2）公共事业管理要适应公共事业管理环境的现状并能促其发展第二，公共事业管理对公共事业管理环境的利用和改造。 从积极方面看，公共事业管理对环境的利用和改造具体表现为： （1）针对面临的问题，公共事业管理主体可以在解决问题的同时改造公共事业管理环境。 （2）公共事业管理通过纠正调整，从而形成公共事业管理与公共事业管理环境之间的良性互动，提高公共事业管理效率。四.公共事业管理和公共事业管理环境相互作用的基本内容公共

17、事业管理与公共事业管理环境之间的基本关系的另一个表现形式是相互作用。这种相互作用形式主要地表现为公共事业管理与公共事业管理环境之间，通过特定资源和信息的交换，公共事业管理满足公共事业管理环境的需求。公共事业管理环境与公共事业管理系统之间的相互作用正是围绕着需要提出和需要满足以及二者的循环往复而展开的。公共事业管理环境的需要是确定公共事业管理基本任务的客观依据。第二节 公共事业管理的生态环境和文化环境 在构成公共事业管理的国内环境的诸要素中，生态环境和文化环境是影响公共事业管理主体及其行为方式的基本环境要素。而且，生态环境和文化环境较之政治环境等对公共事业管理的影响也更为直接，相应的，公共事业管

18、理与公共事业管理环境之间辩证的互动关系也体现得更为直接和充分。一、公共事业管理的生态环境所谓公共事业管理的生态环境，是指公共事业管理所处的自然环境和社会人文环境。相比较而言，自然环境较稳定，而社会人文环境在不断变化发展。因此，社会人文环境更直接地影响着公共事业管理的性质和方向，具有更实际的意义。生态环境中对公共事业管理影响较大的有下列因素：1、地理位置 地理位置对公共事业管理产生着直接的影响。这种影响主要表现在处在不同的地理置中的公共事业管理机构，面临着由不同的地理位置所产生的各不相同的公共问题。一般来说，地理位置的因素不仅要求公共事业管理机构做出相应的反应，而且要求在制定社会发展规划和公共项

19、目计划时也要从实际出发予以特别考虑。 与地理位置密切相关的还有自然灾害，这也影响到公共事业管理。2、人口 现实生活中，人口与公共事业管理关系十分密切。社会环境中的人口环境对公共事业管理具有长期性和整体性的影响。通常可从人口数量、素质、结构、分布等方面，来具体分析人口环境与公共事业管理的关系。（1）人口数量。所谓人口数量，是指一定时期一定区域内所拥有的人的数量的多少。当代人口数量的膨胀带来的系列问题已成为公共事业管理的重要课题。 （2）人口分布。所谓人口分布主要指人口的地理分布。城市化给流入地的社会和生活带来新的压力，不可避免地形成新的公共需求，构成重要的公共事业管理问题。 （3）人口结构。所谓

20、人口结构，主要是指人口年龄结构，即不同年龄阶段的人在一定范围内的人群中所占的比例。当代，老龄化深刻地影响着公共事业管理。 （4）家庭状况。在一定条件下，家庭的变化（比如家庭规模、家庭成员构成、家庭观念等）会给社会造成一定影响，使得一些家庭内部的问题成为社会的问题，需社会公共组织来协调管理。3、公众日常生活的技术化公众日常生活的技术化，指现代科学技术在公众日常生活中的使用范围和程度。 目前，这一现象对公共事业管理最突出的影响和要求，主要集中在两个方面： 一是公共事业管理机构如政府，如何承担起信息服务和信息管理两方面的职责； 二是如何管理好信息服务的价格。 公共事业管理机构必须针对其利弊在管理上作

21、出反应，制定相应的管理规则和方法，使整个社会在充分享受现代技术发展所带来的恩惠的同时，尽可能避免其消极影响。4、社会发展程度公共事业管理环境的角度看，是生态环境的指标，是自然环境和文化环境诸要求相互影响作用的一个结果，也是一定的公共事业管理的结果。社会发展程度的其基本内容，是整个社会政治、经济、文化、自然环境等的综合协调发展程度，以及人们生活质量的总体状况和价值观念等。 一定时期内社会的发展程度，必然会影响公共事业管理的内容和方法的确定，也会影响和制约按一定目标和方案实施的公共事业管理的实际作用和最终结果。从历史发展的趋势看，随着社会整体不断进步，公共事业管理的内容不断扩大，公共管理的方法不断

22、完善，公共事业管理的作用程度不断扩大。对于公共事业管理生态环境之于公共事业管理的影响，总体上必须注意以下几点：第一，大多数生态因素都是不断变化的，因而公共事业管理者必须以发展变化的思想和观念去对生态环境的变化状况加以把握。 第二，不同的生态环境问题对不同的公共事业管理机构有不同的影响，或者说不同的公共管理机构就会有不同的生态环境内容，必须具体问题具体分析。 第三，自然环境和文化（人为）环境性质不同，因而对公共事业管理机构有着不同的影响和意义。二、公共事业管理的文化环境（一）公共事业管理文化环境的概念及其发挥影响的基本方式 1、公共事业管理文化环境的概念 所谓公共事业管理的文化环境，指公共事业管

23、理机构置身于其中的一定的社会思想意识、文化心态和观念形态的总和，它是一定区域内社会成员在社会化过程中长期积淀而形成的一种较为稳定的意识形态。 2、文化环境影响公共事业管理的基本形式一般来说，作为公共事业管理机构和管理者背景的文化环境，即整个社会集体心理和价值观，对公共事业管理的影响主要表现下述方面： 第一，影响着公共事业管理机构和公共事业管理人员对周围环境的认识和解释。 第二，决定着公共事业管理机构的管理价值取向。 第三，规定着公共事业管理方式方法的选择。分析文化环境对公共事业管理的影响和制 约，主要是从公共事业管理文化和公共政治文化两个范畴入手进行。（二）公共事业管理文化1、公共管理文化 公

24、共管理文化，是指公共管理主体自身所具有的关于公共管理的思想、价值和相关的实践经验等。相对于整个社会文化这一宏观环境而言，公共管理文化是公共事业管理的直接环境，微观环境。公共管理文化作为一种环境因素来自两个方面： 一是来自于历史连续过程中的公共管理文化，即前人有关公共事业管理的经验、价值观等。 二是来自于公共管理人员在管理过程中经过摸索所得的经验和价值观。2、公共管理文化的基本内容第一，公共管理的价值观。所谓公共管理的价值观，就是公共管理的长期历史发展过程中所形成的公共管理哲学、公共事务观、公共事务管理模式、定型化的制度等的总和，它是相对稳定但又不断被更新和完善的观念体系。 第二，公共管理的实践

25、经验。因此，离开了必要的公共管理经验，公共管理活动就无法进行或取得良好的效果。（三）公众的政治文化1、公众政治文化的概念和基本内容 公众政治文化即通常所说的政治文化，是指一个国家的社会成员在一定时期内所具有的政治价值倾向和政治心理倾向的总和。它包括社会成员普遍具有的政治价值、政治情感、政治认知和政治心理以及特定阶级、阶层和集团所具有的特定的政治意识和观念等。公众政治文化的主体，是社会公众或作为整体的社会成员。政治文化主要有下述三方面内容：一是政治意识形态，即一定社会长期形成的政治观念体系，它由一整套价值倾向、行为准则和政治信仰所构成，反映了某一个阶级、阶层或集团的政治愿望或政治理想。 二是社会

26、政治思想或政治思潮，即指一个国家一定时期内流行的较为普遍的政治见解和主张。 三是社会政治心理，即社会成员对政治生活所具有的不系统、不定型和自发的反映形式，表现为社会成员对政治现象的自然感情、习俗、习惯成见、自发的倾向或信念等。2、公共政治文化与公共事业管理公共政治文化主要包括以下几方面内容： 公共政治认知因素。即一个国家或社会中公众对公共组织及其人员、公共管理活动和政策的知晓和了解程度，还包括公众的公共管理观、公共管理意识或一定的公共管理思潮。 公共政治行为倾向因素。即一定社会公众中普遍存在的对公共管理的行为倾向性。 公共政治评价因素。即一定社会中基于较为系统的公共事务管理理想、价值和思想所形

27、成的对包括公共事业管理行为在内的整个公共管理行为评价的一种普遍的流行的评价标准。 这三方面是相互关联、相互作用、不可分割的整体。总而言之，公共事业管理离不开特定的文化环境。 在一定的国家和社会中，该国或该社会的整体文化因素是公共事业管理的大背景（宏观环境），公共事业管理主体的公共管理文化与公众的政治文化构成公共事业管理的小背景（微观环境）。只有宏观和微观的结合，公共事业管理文化与公众政治文化有机结合，才能创造一个有利于公共事业管理活动顺利进行的良好的文化氛围。第三节 公共事业管理的政治环境和经济环境 在任何一个社会中，公共事业管理都是在既定的政治条件和经济条件下展开的，一定的政治因素和经济因素

28、都对公共事业管理活动产生着极为重要的影响和制约。现代社会中，虽然政治因素和经济因素由于联系十分紧密，时常会共同影响和制约着公共事业管理，但政治环境和经济环境对公共事业管理作用和影响大小及其发挥作用的方式是有区别的，同一政治和经济因素对不同的公共事业管理层次的影响也是不相同的。一、公共事业管理的政治环境1、公共事业管理政治环境的概念 是指在一定政治体系中与公共组织并列且对公共组织发生作用的诸种政治因素之总和。从理论上看，主要是政治制度、政治结构、政治关系等等因素，其中也包括公共事业管理所拥有的政治权力，从现实实体看，主要是同一国家或社会中的立法机关、司法机关、政党等。 与公共事业管理主体的关系：

29、互相影响和制约，互相作用和适应，以求得动态平衡和稳定协调发展。一方面，政治环境影响公共事业管理主体系统的结构、功能和运行；另一方面，公共事业管理主体系统也有可能通过自身积极的活动改变和利用其政治环境，影响政治环境的结构和功能。2、影响公共事业管理的政治因素及其影响方式第一，政治制度和政治结构的影响。这一由政治制度和政治结构所形成的公共事业管理的外部组织环境，对公共事业管理来说是基础性的，因而也是至关键的。 第二，政治关系的影响。所谓政治关系，是指人们在社会生活中，基于特定利益要求而形成的，以政治强制力和权利分配为特征的社会关系。在现代社会，政治关系对公共事业管理的影响，通常是通过在特定政治制度

30、下的政治实体以一定的法定程序来形成的。 第三，公共事业管理主体所拥有的权力的影响。公共事业管理主体所拥有的权力是指其管理者在进行管理过程中拥有的自决权。在现代社会，公共权力因法而产生，是法定权力，实际上也是特定政治环境的产物。这种权力对公共事业管理有至关重要的影响。（二）经济环境对公共事业管理的影响经济环境中生产力发展水平、经济成分和经济体制因素，对公共事业管理有着特定的影响和作用。 1、生产力发展水平方面：影响着公共事业管理的范围、能力、水平和效率。 、经济成分方面：影响到公共事业管理的基本方向和决策。决定着政府要有相应的经济职能、经济管理方式和经济政策，这也就不可避免地对公共事业管理产生影

31、响。 、经济体制方面：决定着公共事业管理的形态特征和制度特征，影响着公共事业管理的行为特征和运行。 三、政治环境和经济环境对不同层次公共事业管理影响1、政治环境和经济环境对高层次公共事业管理的影响 政治环境和经济环境对高层次公共事业管理的影响是直接的，是社会性和全局性。政治和经济的大环境对高层次公共事业管理发挥其影响作用机理，与市场场中企业的决策机制十分相似。 2、政治环境和经济环境对中低层公共事业管理的影响。这种影响是间接的、迂回的，且相对小一些。第四节 公共事业管理的公共关系环境和国际环境一、公共事业管理公共关系环境的概念 从一般意义上说，公共事业管理的公共关系环境是影响和制约公共事业管理的各种公共关系因素的总和。包含两个层次或两种含义： 第一，指影响和制约公共事业管理活动的公共事业管理