改革开放以来中国农村土地制度的演变.docx

1、改革开放以来中国农村土地制度的演变改革开放以来中国农村土地制度的演变 摘要改革开放的三十年,也是中国共产党不断推进农村土地制度创新的三十年。本文解读了家庭联产承包责任制出台的背景,全面介绍了家庭联产承包责任制的历史演进过程,旨在总结其经验，从而探出一套适合我国现阶段农村实际的土地制度。其经验主要有: 土地制度的改革,必须充分调动农民的积极性，使制度内的农民受益; 必须尊重农民的创造性选择; 必须循序渐进,建立健全多层次的农村社会保障体系，确保农村社会稳定。 关键词农村土地制度变迁;家庭联产承包责任制;历史经验 2008年是中国改革开放三十周年，这三十年，也是中国共产党不断推进农村土地制度创新的

2、三十年。三十年来，中国农村土地制度的成功转型-家庭联产承包责任制的实施，发挥了巨大的制度效应，它极大的解放了农村生产力，彰显了中国农民的创造力，可以说，中国农民创造了世界的奇迹：用世界上7%的土地养活了22%还多的人口。 一、家庭联产承包责任制出台的历史背景 改革开放前，我国农村实行的是人民公社的“三级所有，队为基础”的土地的集体所有制，它是伴随着上世纪50年代后期农业合作化运动和“大跃进运动”而诞生的,这种土地制度规定了我国农村土地是以生产队为基本所有单位，是以土地的集体所有为特征的，在当时生产力水平有限的国情下，这种集体所有的土地制度是中国共产党引导农民改变农业落后面貌的唯一的正确的制度选

3、择。其在实施的20年间, 确实比那种“个体的、分散的、落后的建立在个体私有制基础上的小农经济”有活力，为国家完成工业化原始积累,为了适应国家当时优先发展重工业战略的历史过程中做出的不可磨灭的贡献。 1978年国家初步工业化的目标已经顺利实现,工业化原始积累已经完成,人民公社制已完成了其应有的历史使命,其弊端也日益暴露。 人民公社制本质上是高度集中的“政社合一”体制，由于受到“左”的指导思想影响，强调提出合作化运动高潮的到来，强行在全国建立高级农业合作社，并建立以“一大二公”为特点的人民公社，实行统一核算、统一分配、统一安排生产、统一调配劳力，彻底废除农村土地私有制，彻底剥夺农民对土地的私有权，

4、从而使土地乃至农民的生产资料、生活资料等都属公社共有，由公社统一经营。由于管理权限过于集中和分配上的平均主义,严重挫伤了广大农民的生产积极性,阻碍了农业生产的发展,农民生活长期得不到改善。到1978年,全国尚有2. 5亿农民的温饱问题没有解决。因而，一轮新的农村土地制度变革迫在眉睫，一种新的农村土地制度安排呼之欲出。1978年安徽凤阳县小岗村18户农民的分田单干，包产到户，揭开了中国农村改革的序幕，土地政策的变革成为农村改革乃至中国改革的突破口。1 二、家庭联产承包责任制的实施和演进 改革开放以来，我国土地管理制度发生了巨大的变化，且带有鲜明的渐进发展的特征，家庭联产承包责任制，作为一种新的农

5、地制度在具体的实施过程中，经历了两大历史时期:第一轮土地承包时期（1978-1993年)，第二轮土地承包时期(1993年-至今)，具体可分为四个阶段 2： 1.家庭联产承包责任制的初步形成阶段(1978年12月1984年12月) 这一阶段农村土地使用制度发生了根本性转变,人民公社“三级所有,队为基础”的经营制度全面解体,新的以“包产到户、包干到户”为标志的家庭经营体制基本确立。 1978年11月,安徽省凤阳县小岗村的18户农民,以“敢为天下先”的创新精神,自发订立了“大包干”合同,创造了家庭联产承包责任制,从此中国开始了农村土地制度的又一次重大变革。1978年12月中共十一届三中全会原则通过的

6、中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)，虽然肯定了“包工到作业组，联系产量计算劳动报酬”的责任制，但仍规定“不许包产到户，不许分田单干”。1979年9月党的十一届四中全会通过的中共中央关于加快农业发展若干问题的决定中对包产到户严格限制在“某些副业生产特殊需要和边远山区”，“交通不便的单家独户”的范围内，这为一再涌起的包产到户激流在政策上放松了一步。 1980年,关于是否包产到户问题,争议比较激烈。5月31日,邓小平同志正式表态:“农村政策放宽以后,一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户,效果很好,变化很快。”“有的同志担心大包干,这样会不会影响集体经济,我看这种担心是不必要的.”3就有力

7、地支持了农村土地改革政策的推进。9月中央在关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题中初步肯定了包产到户。文件指出：“在生产队领导下实行包产到户是依存于社会主义经济，而不会脱离社会主义轨道的，没有什么复辟资本主义的危险，因而并不可怕。在那些边远山区和贫困地区，群众要求包产到户的，应该支持群众的要求，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长的时期内保持稳定。”4到1981年7月,全国实行包产到户的生产队占总数的32%,10月,包产到户所占比重迅速提高到45.1%,如果加上实行部分包产到户和类似包产到户的生产队,则这一比重已达到64.6% 5。 1982年1月中央1号文件全国农村工作会议纪要第

8、一次明确地肯定了包产到户的社会主义性质,指出:“目前实行的各种责任制,包括小段包工定额计酬,专业承包联产计酬,联产到劳,联产到户,包产到户、到组等等,都是社会主义集体经济的生产责任制”，“不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”，以中央文件的形式完全肯定了包产到户、包干到户的合法地位，这就进一步消除了人们的思想疑虑, 为这一新的农村土地政策的实施和推广打开了通道，促进了包产到户的迅速发展。1983年1月中共中央颁发了当前农村经济政策若干问题的文件，指出家庭联产承包责任制“是在党的领导下，我国农民的伟人创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展，” 对“双包

9、”为主的家庭联产承包责任制进行了高度评价。1984年1月1日中共中央颁发了关于1984年农村工作的通知，主要内容有：稳定、完善联产承包责任制,延长土地承包期,一般在15年以上；鼓励土地逐步向种田能手集中；农民向土地投资应予以合理补偿；自留地、承包地均不准买卖,不准出租,不准转作宅基地和其他非农业用地等。这三个中央的“1号文件”，从理论上、政策上将包产到户稳定化、合理化、长期化、规范化。对于广大农民而言，好似吃了定心丸。统计数据显示，在1978年一1984年间，我国农业发展获得了超常规发展，粮食产量增长了1亿吨，由1978年的3. 05亿吨增长到1984年的4. 07亿吨，农民的收入水平同期也增

10、长了2. 69倍(国家统计局，2006 )6，一举解决了长期困扰我国农民的温饱问题。 2.家庭联产承包责任制逐步完善阶段(1985年1月1991年12月) 这一阶段家庭联产承包责任制处在计划经济向市场经济转化的剧烈变动中。我国粮食生产从1984年的高峰跌入1985年的低谷，农业发展进于新的徘徊阶段，要求土地政策的不断完善。这一阶段主要任务是通过深化农村经济体制改革,为农村商品经济的发展开辟道路。这一时期,主要是贯彻落实第一阶段的土地政策,且又有所创新。 1985年1月发布中央的第四个一号文件中共中央、国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策，指出从农产品统派购制度、产业结构调整、交通等十个方面活

11、跃农村经济，强调在打破集体经济中的“大锅饭”以后,农村的工作重点是,进一步改革农业管理体制,改革农产品统购派购制度,在国家计划指导下,扩大市场调节,使农业生产适应市场需要,促进农村产业结构的合理化,进一步把农村经济搞活。以这个文件为标志,我国农村开始了以改革农产品统购派购制度、调整产业结构为主要内容的第二步改革。自此,国家取消了实行了30年的农产品统购派购制度,不再向农民下达农产品统派购任务,进一步放开了农产品市场,鼓励乡镇企业发展,搞活了农村经济。 1986年6月25日全国人大常委会第十六次会议通过中华人民共和国土地管理法,以法律的形式确立了家庭联产承包责任制:“集体所有的土地，全民所有制单

12、位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。”“土地的承包经营权受法律保护” ,进一步充实了这一阶段土地承包政策的内涵,使土地承包从理论走向现实。 1987年1月22日中共中央发出了把农村改革引向深入的通知。该通知指出:要完善分散经营和统一经营相结合的双层经营体制,稳定家庭联产承包制;发展多种形式的经济联合;对农村各类自营专业户、个体经营者实行长期稳定的方针;调整产业结构,促进农业劳动力的转移。 1991年11月25日中共十三届八中全会发布了关于进一步加强农业和农村工作的决定。该决定在1983年的基础上又有所发展，并第一次明确规定:“把以家庭联产承包

13、为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断加以完善。”“这种双层经营体制，在统分结合的具体内容和形式上有很大的灵活性，可以容纳不同水平的生产力，具有广泛的适用性和旺盛的生命力。” 3.家庭联产承包责任制巩固发展和在此基础上的土地经营权流转探索阶段(1992年1月-2001年12月) 邓小平南巡讲话之后，农村经济又掀起了一个新高潮，尤其是党的十四大的召开拉开了中国社会主义市场经济的帷幕。这一时期,粮食生产突破了徘徊的低谷,开始稳定增长,1996年突破了5万亿吨大关。同时，1978年开始的15年期限的第一轮土地承包到了90年代已经陆续到期。这一

14、阶段的土地政策主要有下述几条： 1993年4月第八届全国人大对1988年修正后的宪法进行了又一次修正,该次修正第一次将“家庭联产承包责任制”列入宪法的范畴,使其成为一项国家基本经济制度,从而解决了多年来人们对家庭联产承包责任制的争议与非难，这是家庭联产承包责任制这一政策大转型的重要支撑。 1993年11月5日,中共中央、国务院发布了关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施,指出:“在原定的耕地承包期到期之后,再延期30年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的,延包期可以更长。”并且提倡在承包期内实行“增人不增地,减人不减地”的办法,允许土地使用权依法有偿转让。根据中央的政策精神,

15、1993年全国各地区先后开始了第二轮土地承包,落实土地承包期“再延长30年不变”的政策。 1997年8月中共中央办公厅、国务院办公厅发出关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知，要求第二轮土地延包时一定要按中央规定执行，该通知对土地使用权的流转制度做出了具体规定，并明确指出，土地承包期再延长30年。由于这个让农民分户经营的制度实际上既不“联产”，也不对国家再承担除了税费之外的“责任”，因此，中央在农村改革20年后把它修订为“家庭承包经营制”，并明确为“必须长期坚持的基本制度”。 1998年10月14日,中共十五届三中全会通过中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定,再次指出,“要坚定不移

16、地贯彻土地承包期再延长30年的政策,同时抓紧指定确保农村承包关系长期稳定的法律法规,赋予农民长期而有保障的土地使用权。”并且把家庭承包经营为基础,统分结合的双层经营体制确定为我国农业和农村跨世纪发展的重要方针之一。农民以家庭为单位经营土地,是建国以后我国土地制度的又一次重大变革。土地不再集中经营,人民公社制便被釜底抽薪了。土地的联产承包责任制的做法是:把土地使用经营权发包给农民,实行以农民家庭为单位的分户承包经营。土地所有权仍归集体,农民由于取得了土地的承包经营权成为集体组织内部的一个相对独立的经营主体,从而形成了有统有分、统分结合的双层经营体制,土地的所有权与经营权实现了分离。在中央文件的指

17、引下,农民以及农村土地制度在各地也出现了局部创新,如山东省平度市出现了“两田制”,在西北黄土高原经济较落后的地区出现了“四荒地”使用权拍卖,一些经济发达地区出现了“股份合作制”等多种形式。7 4. 坚持家庭承包经营制不动摇和规范土地使用权流转阶段(2002年1月) 2001年12月，中央下发了关于做好农户承包地使用权流转工作的通知，指出“在稳定家庭承包经营制度的基础上，允许土地使用权合理流转，是农业发展的客观要求，也符合党的一贯政策。”同时要求“农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则。” 2002年11月，党的十六大报告要求“长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经

18、营体制。” 2003年10月，党的十六届三中全会又一次指出，“土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心，要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，依法保障农民对土地承包经营的各项权利。农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经营。”党的十六届五中全会指出“稳定并完善以家庭承包经营为基础、充分结合的双层经营体制，有条件的地方可根据自愿、有偿的原则依法流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。 2008年10月，十七届三中全会召开，通过了中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，开始了新一轮的农村土地改革。过去规定的土

19、地承包关系是“长期不变”，这次会议提出了要稳定现有土地承包关系“长久不变”，提出要赋予农民更加充分而有保障的土地经营权。决定一方面确定了家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基石，强调了土地承包关系要长期不变;另一方面，要按照依法自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。为了保障农民权益，决定还明确了农村土地流转中“三个不得”：即不得改变土地集体所有权性质、不得改变土地用途、不得损害农民权益。 由此可见，家庭承包经营制度是我国农村基本的经营制度，我们必须长期坚持并不断完善的，这既是制度发展的要求，也是

20、我们国家农村经济发展的客观要求。 三、我国三十年农村土地制度变迁的历史经验 通过以上关于中国农村土地制度变迁的历史回顾,总结30年来农地制度改革经验，我们可以得出以下启示: （一）土地制度的改革,土地政策的制定，必须充分调动农民的积极性，使制度内的农民受益,这样才能从根本上促进生产力的巨大发展。可以说，经济上保证农民的物质利益，政治上保障农民的民主权利，是农村改革在任何时候都必须始终遵循的一条基本原则。改革实践表明，实行家庭承包经营制度较好地解决了农民的生产决策和物质利益问题，从而极大地调动了农民的主动性、积极性和创造性，有力地促进了农业和农村经济发展。例如，农业税的取消，2004年和2005

21、年实行的“两减免、三补贴”政策，以及近年来农村教育、卫生，村民自治等改革，都使农民得到了直接的好处，激发了农民从事新农村建设的热情。但家庭联产承包责任制在其世纪运行中也存在一些必须解决的问题，例如，土地产权不清晰，土地承包期限短和土地的频繁调整，土地流转制度的不健全，以及对农地的非法占用，这都直接触犯了农民的权益，但现行的法律却还不能对农民的使用权实施有效的保护。因而，这就对新的土地制度的确立提出了挑战，引导土地制度的不断完善。历史的经验教训启示我们:无论什么时候,促进农村经济增长,发展生产力，使农民受益并保障农民利益，都是农村土地制度改革的首要目标。 （二）土地制度的改革，必须尊重农民的创造

22、性选择。农民是农村改革发展的主体,蕴含着巨大的创造能力。制度只要尊重他们的创新精神,维护他们的广大权益,满足他们的各种需求,并为他们提供必要的条件和支持,就会激活他们和调动他们的积极性,使我国农村的改革和发展能形成一个创新的长效机制。农村土地制度改革的历程表明,改革与广大农民的利益息息相关,农民因之具有改革的内在利益要求,他们最富有改革的勇气和活力,能够喷涌出无穷无尽的智慧。为此,农村土地制度要始终坚持群众路线,尊重农民的创造,倾听农民的呼声,反映农民的意愿,集中农民的智慧和力量去发展我国农村的生产力和各项事业。只有这样,农村经济才能发展,农村社会才能稳定。 （三）农村土地制度改革，必须循序渐

23、进, 建立健全多层次的农村社会保障体系，确保农村社会稳定。在我国农村，土地不仅是生产要素，而且也是农民的生存保障和社会福利保障，农民在没有找到固定的职业和稳定的收入之前，不敢放弃用来养家糊口的土地，把土地作为最后的生存保险，用以对抗非农产业中的失业与破产风险，这样，势必妨碍土地的流转和经营规模的扩大，造成土地的粗放经营和大量弃荒，同时，也不利于农民身份的转变，影响我国城镇化建设。只有随着农村社会保障体系的逐步建立和不断完善，才能逐渐弱化和部分替代土地的保障功能，从而有利于减轻农村土地制度向效率方向演进的成本，有利于促进农村土地规模经营的逐步实现，从而促进新农村建设。因而，必须建立健全包括农村社

24、会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助，以及完善的农村合作医疗制度等的农村社会保障体系。 从农村土地制度变迁的历史轨迹看,新的土地制度变迁和创新,应当在充分考虑中国农村国情的基础上,在坚持家庭联产承包责任制土地制度的基础上加以创新。中国人多地少的这一国情,决定了在相当长的时期内,家庭生产经营的延续性。土地产权的变革和家庭的生产经营并不矛盾。总之，当前我国既要坚持家庭承包经营制度，又要对这一制度进行创新，使之更加完善，同时能更好的解决当的三农问题，为社会主义新农村建设服务。参考文献:1 金华新,郑成刚,马先福.中国现行农村土地制度的历史演变与改革对策J理论科学.2姜爱林.改革开放以来中国农村土地政策的发展变迁J.中州学刊,2003,(5):48-53.3 中共中央文献编辑委员会.邓小平文选(第二卷)M.北京:人民出版社,1994.315.4中共中央文献研究室.国务院发展研究中心:新时期农业和农村工作重要文献选编.北京:中央文献出版社，1992：60-61.5陆学艺.联产承包责任制研究M.上海:上海人民出版社,1986.6国家统计局.中国统计年鉴M.北京:中国统计出版社,1999.7陶林.改革开放三十年与我国农村土地制度的变迁J.产业与科技论坛2008年第7卷第9期.刘静，女，山东大学威海分校马列部2008级研究生，研究方向：马克思主义中国化