全球乡村治理视野下的中国乡村治理的个案分析.docx

1、全球乡村治理视野下的中国乡村治理的个案分析全球乡村治理视野下的中国乡村治理的个案分析周运清/王培刚2012-10-8 9:17:24来源：社会(沪)2005年06期第89103页【作者简介】周运清，武汉大学社会学系教授，社会学研究所所长；王培刚，武汉大学社会学研究所研究助理。乡村治理是一个重大而紧迫的农村现代化课题。在全球乡村治理模式的视野下，乡村治理的内涵应该包括三个相互联系的基本方面：其一，能够动员政治支持，获得民众的广泛信任；其二，能够提供良好的公共服务，满足村民的服务需要；其三，能够有效地管理冲突，具有良好的冲突协调机制(Minxin, 2002:3-8)。历史地看，我国乡村基层组织在

2、促进农村经济增长方面的工作是卓有成效的，但比较而言，在社区治理方面的努力差强人意。本文以全球乡村治理的经典模式为参照，以湖北省秭归县杨林桥镇的乡村社区重组为个案，重点讨论中国乡村治理的本土计划与行动策略在兴起和发展过程中的经验与发展取向。一、理论回顾：全球乡村治理的经典模式解读“治理”源自于古典拉丁文或古希腊语的“引导领航”(steering)一词，原意指涉统理(govern)、引导或操纵等行动或方式，经常与“统治”(government)一词相互交叠使用。长期以来，“治理”一词主要限用于与“国家事务”相关的宪法议题和法律活动，或限用于处理各类利害关系人的特定机构或专业单位(Jessop,19

3、98)。世界银行在1989年首次使用了“治理危机”(crisis in governance)一词(World Bank,1989:1-8)。经过最近十多年的嬗变，“治理”已经超越政府运作范围，开始强调权力关系、组织制度和公共事务管理等层面的应用。20世纪90年代以来，“治理”概念之所以引起学者的广泛关注，主要是因为在许多学者看来，随着全球化时代的来临，人类的政治生活正在发生重大变革，其中最引人注目的变化，便是人类政治过程的重心正在从统治(government)走向治理(governance)，从政府的统治走向没有政府统治的治理(governance without government)，从

4、民族国家的政府统治走向全球治理(global governance)。德国总理施罗德把新治理作为目前大讨论和推行新政治的一个主导概念（张文成，2000），其背后的含义是：国家现在已经不可能通过自己的行动解决所有问题了，要从新的角度出发，推行“新治理”，而新治理的核心是“公民社会”。国家的行动能力受到限制是施罗德提出新治理的基本前提。在关于治理的各种定义中，联合国全球治理委员会的定义具有代表性和权威性。该委员会（注：联合国全球治理委员会成立的初衷是要改善联合国处理国际事务所面临的效率不高的问题，它希望通过该委员会来增加联合国的权限，以解决日益纷争的经济与关税问题，讨论安理会否决权的代表性，并增设

5、公民社会与非政府组织、诉愿委员会、犯罪与国际法庭以及提升秘书长职权等议题。不过在2003年美国出兵伊拉克，完全不顾联合国反对的行径，已经粉碎了联合国在全球治理议题上所做的努力。）在我们的全球之家的研究报告中对治理作出如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理的过程不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式

6、的制度，而是持续的互动(Lynne Rienner, 1995;The Commission on Global Governance, 1995; Megnnad Desai and Paul Redfern, 1995; Jan Kooiman, 1993)。随着研究的不断深入，在全球治理视野下的乡村治理理论也得到了完善和发展，乡村治理的实践形式也在居民生活中逐渐呈现出多元化与自治性。国际上较为典型的乡村治理模式主要有欧盟研究中心对欧洲乡村治理经验的比较；加拿大纽布朗斯维克省充满实验性质的“新乡村地区治理模式”以及美国阿拉斯加州具有多元文化与充权色彩的乡村治理方案。在欧洲的乡村治理模式中，

7、主要突出了赋予农业新价值的乡村治理。欧洲国家的一项重要的农业政策就是说服农民在耕种过程中，改变过去的密集、化学与资本主义式的耕种习惯，使之融入到可持续发展与经营理念之中。在强调可持续发展的欧陆思维里，农村经济早被视为整个国家可持续发展的重要内容，农民的角色与价值不再只是农作物的生产者，他们已被赋予维护世人所赖以维生的大地和提供更高品质的物品的使命(Conference Information, 2002: 3-7)。在欧洲研究中心任教的科信(Michael Keating)呼应上述对环境价值与乡村发展必须超越对农业本身的看法。他指出当发达国家农业产值不断萎缩时，农业结构便需要不断地进行调整以重

8、建它的价值，而随着环境问题日趋为世人重视，农业唯有建立在维护环境的价值里才能凸显它的重要性。尽管乡村的环境价值的观点与意见已经逐渐为世人所重视，但是解决乡村发展的问题时，既不能将社会议题抛弃在经济问题之后，也不能将两者分开来处理。同时，乡村政策应该超越农业本身，应该横跨多种领域与议题上。例如，乡村建设的投资与补助、乡村社会里的工业与农业、居家与健康、交通与社会服务以及水土资源维护与保护等议题(Rural Governance, 2004)。乡村治理必然要涉及到一系列乡村权力结构的调整。加拿大纽布朗斯维克斯省(New Brunswich)自1995年“地方自治法案”通过以来，便积极筹组一个由9人

9、组成的“自治法审查咨询委员会”(Municipalities Act Review Advisory Committee, RDC)去检验现在地方政府权力结构与服务内容。从1996年2月到1997年3月，历经13个月的资料收集与访问“地方服务地区”(Local Service Districts,LSDs)委员会后（以下简称LSDs），“自治法审查咨询委员会”发现省与地方服务地区委员会之间在权力、服务与权责方面经常产生冲突。因此，纽布朗斯维克省提出一种崭新且具实验性质的乡村地区治理模式，企图让彼此之间能达到双赢的目的(A New Rural District Governance Model,

10、 2004)。新乡村治理模式并不是要推翻现有的地方行政机构，而是要鼓励地方政府积极演变成为更具效率且彼此相互依赖的新乡村政府。新的乡村政府具有下列几项特色：，新乡村地区虽被赋予政府的权责，但并非完全自治，也无须再雇佣人员与增加机构；，为了保护某些地区的独特性或认同，允许原有的LSDs成为特区或保留地(wards)，这些特区保存有自己的税法与规划不同的服务项目；，每个新乡村地区允许有5至7个保留地，如此将减少原有LSDs数量与提升行政效率；，设立非正式LSDs咨询委员会，来督导新乡村地区行政与服务，各个保留区也可通过非政府咨询委员会来处理行政事宜；，每个保留区应选举一个代表，并撤销原有LSDs行

11、政议会，以降低政府层级与相关行政支出；，新乡村地区或保留地代表的选举，也可配合加拿大全国三年一度的大选来产生；，地方税制并没有改变，但必须能够支付地方治安与交通服务开销；，为让更多市民参与决策，举办社区重大咨询与决策会议；，人民请愿权并没有改变，但是必需确定区分不同地区层级，以符合法定人数的要求。乡村治理不仅考虑到地方权力结构调整的问题，更需强调“多元文化主义”的特色与“社会充权”的行动能力。在1998年，美国阿拉斯加州率先成立“乡村治理与充权委员会”，在该洲174号行政命令里，赋予该委员会直接向州长与议会负责，厘清由州政府授权的地方政府与部落治理间的权责关系，并增加对地方自主的权限与控制以及

12、鼓励尊重不同主张、传统与文化的特色，检验与改善目前所提供的各项公共服务，包括公共安全、司法、经济发展、自然资源管理、教育与公共健康服务。在他们的“意愿声明”(vision statement)中，确认所有居民皆有权让地区更具“自主能力”与获得基本的公共服务，以及肯定这些多元文化、不同生活形态与社区类型所赋予的“生命力”(ARDOR Activity Report, 1998)。在这份声明中，不仅凸显出阿拉斯加州乡村地区独特的多元文化、族裔治理与社区发展特性，同时也通过在充权的过程中，许多成功的小故事来跟所有居民做经验分享，其中包括：如何与居民沟通，让居民放下戒心（例如：第一杯咖啡的故事、让居民

13、先了解计划并赢得信赖）；如何与居民建构一个适合当地需要的健康服务网络（例如：健康预防、健康防护网，建立自尊、危机管理以及居家安全照顾等）；如何重建乡村的经济体系来解决失业问题（例如：原住民猎鱼技术与生活教育的训练，以绿化有机来维持农业生机）以及如何与社区居民共同管理自然资源（例如：告知居民国际保护组织对他们狩猎鲸鱼的看法，与居民共同订定狩猎与巡逻的规则）。二、重组农村社区：全球乡村治理视野下的中国案例解析随着全球治理理论和乡村治理实践形式的不断丰富与完善，在中国，特别是中共十六大以来，不少乡镇开始探索治理乡村的新思路，湖北省秭归县杨林桥镇的农村社区重组就是一个典型的个案。杨林桥镇是一个山区农业

14、乡镇，总面积234平方公里，28300多人。税费改革前，该镇共有36个村，304个村民小组，村组干部502人。2001年税费改革后，全镇改建为14个村，87个村民小组，村组干部148人。全镇设村级党总支13个，村级党支部1个，共产党员983人。由于合村并组，村组范围扩大，村干部减少，村级工作难以有效开展。针对这一实际，镇党委将创新村级管理体制作为一个突破口，开始探索与实践村民小组改建社区的乡村治理新模式（李程、从玉华，2004）。杨林桥镇实行村民小组改建社区，最初起源于当地农村的“红白理事会”，即遇到婚丧嫁娶、起屋造房、修路架桥等事，由农户自发组织起来，选出有号召力的农民担任理事，主持日常事务

15、，区域内的农户有钱出钱，无钱出力，共同协商办事。2002年，该镇凤凰岭村一个叫铁炉冲的封闭小村落，11个农户，42人自发地组织起来，推举67岁的共产党员袁商学为领头人，组织大家筹资2.6万多元，投工5600多个，历经两个冬春，打通了一条通往山外的2公里长的简易公路，办成了几届村干部想办却没有办成的事。杨林桥镇的领导人从这个事件中受到了启发，并借鉴外地开展农村社区建设的做法，提出了划小村级管理单位，撤销村民小组改建社区的工作设想。2003年3月，镇党委制定了将村民小组改建社区的工作方案，并在白鹤洞村开展村民小组改建社区的试点，同年7月份在全镇14个村全面实施。2004年4月，秭归县委在杨林桥镇召

16、开农村社区建设现场会，在全县推进农村社区建设工作。目前，中国农村社区的管理模式是镇村组的行政管理模式，经济上是以家庭联产承包责任制为基础的土地制度，这是一种分散的、自由的、无序的经济形态。社区文化以传统民间文化为主，很少形成有自身特色的社区文化。相比之下，美国、日本、欧盟等发达国家和地区，农村社区建设体系更加完备，模式更加成熟。比如社区内管理机构的产生方式以海选直选为主，社区运行过程的监督制约规范有序，经济关系以紧密型为主，如日本的商会，欧盟各国的协会等等。杨林桥镇推行的农村社区建设，实质是对村以下政治、经济运行模式的改革，其主要内容可以概括为“一条主线、三大改革”。所谓“一条主线”，即以建设

17、和谐的小康农村社会为主线，把政治上、经济上、组织上处于先进水平的“三种力量”整合起来，带动农村中低等收入群体加快发展的过程。所谓“三大改革”，特指村级行政体制改革、党组织设置模式改革和对农村工作指导方式的改革。村级行政体制改革，即改革传统的镇村组行政建制模式，建立新型的镇村社区自治模式。撤销村民小组，按照地域相近、产业趋同、利益共享、规模适度、群众自愿的原则成立农村社区。每个社区由30家左右的农户组成，社区内再划分3-5个互助组。社区成立理事会，设理事长1人，理事2-4人，理事会成员由所在社区理事会成员兼任。理事会成员和互助组长任期一年，主要由有带头致富能力的农村党员（含在农村居住的国家离退休

18、干部）、产业大户和经营能人两种先进力量担任。杨林桥镇14个村共成立社区理事会306个，互助组991个。建立起了“村委会社区理事会互助组基本农户”新型的农村社区自治组织机构。社区理事会是负责社区日常管理的群众性自治组织，是村以下的新型自治单元。社区理事会以议事恳谈会为主要方式，广泛听取社区农户的意见和建议，形成决议，再付诸实施。社区理事会主要负责以下几个方面的工作：一是定期或不定期组织社区农户开展议事恳谈、集会，共同商讨解决群众意愿比较集中的各类问题；二是组织社区产业示范户，办好样板田，组织协调农户实行规模生产；三是组织社区农户自愿筹资，投工投劳，共同改善社区内水、电、路等基础设施；四是组织协调

19、社区农户在生产经营和日常生活中互帮互助等。互助组为社区内的基本活动单元，在更微观的范围内发挥村民自治作用，主要履行科技互学、信息互通、困难互帮、环境互创、利益互惠的职责。农村基层党组织设置模式的改革，即改革传统的地域型党组织设置模式，建立功能型党组织设置模式。凡有50名以上党员的村设立党总支，按照产业分布，社区划片联合建立党支部。按照党员特点，主导产业和社区发展需要成立党小组，在党小组内挂牌确立党员中心户，建立起“村级党总支产业党支部功能党小组党员中心户”的功能型党组织设置模式。在支部设置上，尽可能按照产业分布情况划定，把支部的活动和产业发展紧密结合在一起。在党小组设置上，实行支部范围内跨社区

20、按不同功能确定方向，组建命名功能型党小组。支部书记由总支委员和党员村干部兼任，支部委员和党小组长从优秀党员理事长和理事中选配。各党支部、党小组在村党总支领导下开展工作，主要是支持、监督、服务农村社区建设和完成党组织自身建设的各项任务。社区重建后，全镇共配套建立村级党总支13个，村级党支部1个，村党总支下设党支部43个，成立社区活动监督党小组、政策宣传及纠纷调解党小组、甜椒丰产栽培党小组、市场营销党小组等专业党小组154个。农村工作指导方式改革，即改革传统的自上而下的行政管理模式，建立新型的双向交流的社区服务模式。一是建立社会化服务网络，推行文化科技、治安调解、计划生育等三大网络进社区，完善社区

21、服务功能。二是围绕党风、政风、民风“三风”建设，推进“四大”工程，即组织农村有带头致富能力的党员、产业大户和经营能人在镇村两级组织的带领下，集中扶持中低等收入群体的小康工程；农村党员以“凝聚先进力量、培养有为青年、发挥积极作用、支持社区工作”为主要内容的凝聚力工程；以社区为基础，组建“村委会社区理事会互助组基本农户”四级防控体系，实行纠纷案件零控制管理，维护社会稳定和优化经济环境的“民安工程”；以政务、财务“双公开”为基础，从镇到村到社区理事会，推行决策公开、过程公开、结果公开，提高透明度，打造“诚信政府、诚信杨林”的“阳光工程”。杨林桥镇的撤销村民小组改建社区的探索，填补了村组合并，村干部人

22、数减少，村级工作难以到位的“空档”，较好地解决了在村级行政力量薄弱的情况下，如何重组民心民力，有效动员村民参与，促进村民自治，解放基层政府和满足村民利益需求等一系列现实问题。三、杨林桥模式的深层探索杨林桥镇撤销村民小组改建社区的探索性实践，是在中国农村改革进入到新的发展阶段的产物，具有一定的社会基础和现实条件。自从实行家庭联产承包责任制以来，在一个较长的时期内，村级组织的重要职能，从人民公社体制下的组织村民集体生产转变到“催粮催款”以及实施计划生育。近年来，随着农村税费改革的推进，计划生育纳入法制轨道并逐渐成为村民的自觉行为，村级组织面临着发展农村市场经济的全新环境，要在服务农民、动员农民、提

23、高农民组织化程度和农业市场化程度，维护和发展好农民群众的根本利益上发挥作用，这既有转变观念的问题，也有行动能力的问题，还有条件和手段问题。杨林桥镇地处山区，山大人稀，村组合并后，村组干部人数少，工作力量有限，满足群众的各种公共服务很难到位。在这种情况下，划小村级组织管理单位的做法，既有现实需求，又有群众基础，但从现行农村组织框架、法律法规和长远发展来看，杨林桥镇实行对村民小组改建社区，在社区定位、社区与“两委会”的关系及工作运行方式、社区理事会成员身份界定等方面，还存在着许多盲点和亟待解决的课题。笔者力图参照全球乡村治理的经典模式，解剖杨林桥镇乡村治理模式的经验与问题，促进杨林桥模式的完善与发

24、展。（一）地方权威与利益共同体：社区理事会的运作与定位从当前中国农村基层组织工作模式来看，沿袭人民公社体制建立的村级组织，在推行乡村计划时，仍固守自上而下的工作模式，有时候根本没有机会让村民参与计划的拟定，正因缺乏村民的持续性参与，村民不明白相关计划的重要性及其对农村生活所产生的影响，在彼此应付了事与事不关己的互动模式里，往往因一个小的引爆点或在有心人士的煽动下，村民心中的怨气与不被尊重的感觉会很快被激化成激烈抗议的个体或集体行动。事实上，有效的对话机制并非来自中央政府更多的资源与行政授权，而是来自基层政府与村民在共同参与乡村治理的过程中，是否能够通过彼此信任去营造公民社会的资本，如何通过有效

25、沟通，让村民能实质性的且持续的参与来降低彼此的不信任感。杨林桥镇建立起了“村委会社区理事会互助组基本农户”新型的农村社区自治组织机构，理事会定期或不定期组织社区农产开展议事恳谈、集会、共同商讨解决群众意愿比较集中的各类问题，有效地加强了村民之间的联系和上下间的沟通，解决了多年困扰乡村稳定与和谐建设的难题。历史地看，在传统农业社会，地方利益保护主要通过建立在地方权威和习惯法基础上的地方利益共同体来实现。地方权威的建构主要与内部共同利益相关联，而与国家政权的官府权威相分离。工业化以来，传统农业社会的利益共同体开始受到国家行政权力的侵蚀，出现了费孝通所说的“单轨政治”的格局。由于地方权威呈现出“官僚

26、化”的趋势，与地方社会的共同利益的关联性逐渐下降。中华人民共和国成立之后，地方政权的重建将地方权威完全纳入国家行政权威体系，国家对乡村社会的渗透加强，国家往往通过强有力的组织动员体制，将中央政府倡导的一系列农村社会改造计划，推行到乡村的各个角落。改革开放以来，随着权威授权来源的改变以及权威与利益共同体的彻底分离，传统意义上的地方权威不复存在。自农村开始实行村民自治和基层选举以来，国家行政权威似乎集中到乡镇一级，村一级权威的来源似乎从国家行政权威转向了全体村民。一般而言，权威授予来源的改变无疑会使村一级决策向地方利益共同体的要求靠拢。在涉及到村民内部利益分配的决策方面，只要参与决策讨论的范围得到

27、扩大，决策的议程程序就会逐渐受到各方面的重视。在杨林桥镇，理事成员是由农村的党员、产业大户和经营能人两种先进力量担任，当社区事务需要决策时，理事会在充分考虑农户意愿的基础上形成初步意见，再由理事长召集社区农户进行集中商议，社区三分之二以上农户到会，超过半数通过就可形成决议开展工作。由此可见，杨林桥镇的乡村治理更加民主、平等和有针对性，它不仅实现了我国一直想解决又不容易解决的村级权威来源问题，又形成了具有产业特色的利益共同体。然而，我国村民委员会组织法规定，村委会是农村最基层的自治组织，赋予了村委会组织的法律地位。从杨林桥镇的运行情况来看，社区理事会事实上代行了村委会的职责，承担了全面管理社区事

28、务的职能。社区农户选举产生相当于一级自治组织的社区理事会，并人为地把届期定为一年，没有相关的法理根据，这势必影响社区理事会的合法性。在加拿大，纽布朗斯维克省提出了一种崭新且具实验性质的乡村地区治理模式(new rural district governance model, 2004)，这种新乡村治理模式并不是要推翻现有的地方行政机构，而是要鼓励地方政府积极演变成为更具效率且彼此相互依赖的新乡村政府。它通过设立非正式的地方服务咨询委员会，督导新乡村地区行政与服务。这种运作方式值得杨林桥学习与借鉴。（二）市场化改革与组织化运行：社区事务的冲突与整合市场经济的发展必然影响地方组织的运行方式。对于乡

29、村干部来说，有些行为方式的变化是自觉的，有些行为方式的变化是不自觉的。但不论自觉与否，这些行为方式的变化都是他们在具体工作中反复感受体验，不断权衡利弊的理性选择，标志着他们对于自身角色和政府角色的重新认同（赵树凯，2003）。20世纪90年代中期以来，农村基层组织的经济活动方式发生了明显的积极变化。改革开放以来的二十余年间，农村基层组织始终如一地重视经济发展，但是，他们推进经济发展的行动方式却发生了重大改变。大致而言，20世纪90年代初中期以前，农村基层组织发展经济的主要方式是自己直接上项目、办企业，不论是乡镇政府，还是村级组织，都努力成为工业项目的所有者和管理者。20世纪90年代中期以来，情

30、况显著改变，乡村两级组织依然非常重视加快发展，但是，他们把重点放在了改进投资环境和农业产业化方面。这样的转变，显然是市场经济条件下政府职能和政府经济活动的合理定位的结果。在农村经济发展进程中，政府应该扮演什么样的角色，这是一个方向性问题。将政府工作重心转向提供公共物品和公共服务，以拉动经济增长，这是政府的基本定位，这是令人鼓舞的转变。在这个过程中，杨林桥镇从因袭传统抓经济、抓政绩转变到抓产业、抓服务上来，这是他们充分认识到经济的市场化进程本身就需要诞生出一种新型政府的结果。他们大胆探索，摸索出“撤销村民小组改建社区”的行动计划，将社区组织建设成村民利益共同体，有效推动了农业产业化经营。例如，白

31、鹤洞村25社区29个农户，在社区理事会的统一规划下，发展甜椒214亩，户平均7.4亩，其中10亩以上的大户就有8户，规模连片种植的样板田150亩。白岩村22社区发展高山反季节蔬菜，带动全村发展多种经营面积达2400亩，占种植面积的70%。他们以社区为单位，统一规划社区产业布局，基本形成了一社一品、一村一品、多村一品、标准化生产、规模化经营的格局，推动了全镇经济的大幅增长。杨林桥的农村社区重组，因划小了农村管理单元，每个社区的事务得到了有效治理。然而，当社区局部利益与全村整体利益相冲突时，仍有难以协调和处理的问题。目前，杨林桥的农村社区具有人数少、共同利益多、群众主动参与性强等特点，社区理事会通

32、过议事恳谈会等活动方式，社区内的事务容易管理和解决。如前所述，村委会是一级法人，村级工作和事务具有全局性，涉及全村发展的事务，特别是公共事业必须统一安排实施。当不同的社区因享受的利益、得到的实惠大小不同时，村级组织的主张和意图容易遇到社区的抵制而落空。这种现象目前在一些村级管理体制尚未改变的地方也是存在的。一个地域大、自然村庄不同、姓氏不同、利益需求有所不同的乡村组织，容易出现诸如“一事一议”和决策难于统一的现实矛盾。许多人误以为增加基层政府的效能就是要进行合并，事实上，合并只是所有可能提升效能的方法之一。一般而言，合并只适合于民族色彩单纯、且提供服务性质类似的地方。合并后的地方政府只是节省地方人事成本，却并不意味着合并就能让他们提供更有效率的公众服务。因此，我们所追求的效能是要基层政府在推动地方治理的同时，扮演它所应该扮演的角色，以提供更加多元和更有效率的服务，特别是为整合利益关系提供的服务。因此，在具备多元民族特色或不同社区价值、文化特色的地区，可能需要重新界定基层政府所服务的范围与项目。在未来的乡村治理中，我们需要改变以前那种以人口数量为编制的简单区域规划方法，而应根据不同的