论公共政策调控房地产.docx

1、论公共政策调控房地产论公共政策调控房地产 摘要：自住房体制改革以来 在住房改革和房地产市场发育过程中出现了一些突出的矛盾和问题。近几年来一些城市房价上涨过猛,涨幅较高，引发全社会对房地产行业的关注.房价上涨远远超出了人们收入的增长水平.“买不起房”被人们形象地喻为“新三座大山”之一,严重影响了国计民生,对构建和谐社会和全面建设小康社会构成严峻挑战.对此，中央政府高度重视。2005年以来,国家为调控房地产市场，先后制定了“新老国八条”、“国六条”、“国十五条”等一系列房地产调控政策，以期通过这些政策的实施，对房地产市场进行调控。令人遗憾的是，这些政策对于房地产市场的调控效果不甚明显，房价增长过快

2、的态势没有得到有效遏制，出现了“政策失效”的现象。本文通过对房地产市场现状的剖析，分析了现阶段我国房地产市场存在的主要问题及成因，进而增强了对我国房地产市场实行政策调控必要性和紧迫性的认识；通过运用公共政策分析理论，采取定量分析和定性分析相结合的方法，对我国现有房地产调控政策进行了“事后评估；通过分析，进一步明晰了造成政策失效的主要原因；在借鉴发达国家房地产调控政策的先进经验的基础上，结合现阶段我国房地产市场的实际,提出了我国房地产调控政策的改进对策和措施。关键词:公共政策，房地产，调控，价格，房价过高一、前言从 1998 年住房体制改革以来,房地产投资增长和房价上涨过快的问题日益严重，直至今

3、天成为我国宏观调控首当其冲的对象。取消福利住房体制后,市场成为推动住房发展的主导性力量，在很短的时间内，这只无形的手就发挥了巨大的作用，把大量的社会经济资源吸引到房地产行业，促使房地产行业进入高速增长阶段。然而，物极必反，过快的房价增长成为我们当今社会经济生活的焦点问题。于是国家采取公共政策调控，然后有些政策失效，因此需要在借鉴发达国家房地产调控政策的先进经验的基础上,结合现阶段我国房地产市场的实际,寻找我国房地产调控政策的改进对策和措施.从而抑制房价过高，保障人民权益。二、相关理论1、公共政策一般认为：公共政策是公权力主体制定和执行的，用以确定和调整广泛社会关系的行为规范.其包含了5个要点:

4、公权力主体的行为；对适用主体具有约束力；欲达到的目标或目的；一定的政策声明或宣示；公权力主体的政策执行行动。在一般的意义上，公共政策以现实、合理、有效、可行的政策为考量标准，通过诸如理论与实践、定性与定量、宏观与微观、规律与个别情况、必然与偶然、实际与假设、理念与创造力、想象与可行性、战略与策略等一系列理论和技术方法的有选择的应用,并通过政策制定系统的改进，来制定切实可行、行之有效的政策规范,以解决那些直接关系到社会公众生存和人类社会未来的公正政策问题。2、宏观调控政策宏观调控亦称国家干预,是政府对国民经济的总体管理，是一个国家政府特别是中央政府的经济职能。它是国家在经济运行中，为了促进市场发

5、育、规范市场运行,对社会经济总体的调节与控制。宏观调控的过程是国家依据市场经济的一系列规律，运用调节手段和调节机制，实现资源的优化配置,为微观经济运行提供良性的宏观环境，使市场经济得到正常运行和均衡发展的过程。宏观调控政策就是国家在进行宏观调控时制定的政策。3、市场失灵“市场失灵与“市场成功”相对应。“市场成功即聚集理想化的竞争市场使资源均衡配置达到帕累托最优状态的能力。这个由亚当斯密粗略地推测的市场特点,在现代福利经济学中得到最明确的表达：假如有足够的市场；假如所有的消费者和生产者都按竞争规则行事；假如存在均衡状态.那么在这种均衡状态下的资源配置就达到帕累托最优状态。当情况不符合此项定律的结

6、论时，即市场在资源配置方面是低效率的时候，就出现了市场失灵.根据施帝格里茨的观点，导致市场失灵的原因主要有:一是个人自由和社会原则的矛盾。二是现实中的经济运行不能满足完全竞争假定.如市场存在着独占、垄断、过渡竞争等，都会引起社会效率的损伤。三是某些领域不适用一般竞争均衡分析，尤其是那些体现效率递增的经济活动，如研究与开发等。四是完全市场假定不成立。如完全的风险保障市场是不存在的。五是信息不完备或信息无关性的存在.六是存在不完全均衡，资源不能被充分利用，如失业等.七是存在外部效应。八是公共物品是市场无法自行保证供给的.4、政策失效所谓政策失效，是指决策方案在实施过程中遇到抵触，不能够完全按照决策

7、方案的设计进行下去，决策结果不同程度地偏离了预定目标.政策失效不仅意味着政策不能够发挥其应有的作用和政策投入的浪费，而且往往还会给社会造成巨大的破坏，危害公共利益,损害政府在公众中的威信.三、当前我国房地产形势分析房地产业在我国的发展时间不过二十几年，但发展速度较快，价格攀升幅度较高,尤其是 2003 年后,价格年增长率达 30 以上。自2006年开始,中央频出宏观政策对房地产业施以调控，包括提高贷款利率抑制住房消费信贷，促进房地产业健康发展的“ 国六条 ”与“ 国十五条 ”直至今年“ 十一 ”期间的“ 国十条 等系列措施，但未取得明显效果，房价依然一路飙升.2008 年虽遭遇国际融危机的冲击

8、，全国房价在经历小幅下滑之余,依旧强势上涨。当前的房价到底高不高,房地产经济是否存在泡沫,房价最高会达到什么程度,这些问题成为人们共同关注的焦点，也是关乎国民经济又好又快发展的重大问题。一般认为，判断一个地区房价的高低有以下三个标准:一是房价跟居民的可支配收入之比,应该保持在3到6倍才是正常的；二是家庭的按揭贷款与每月收入之比，不能超过35%;三是家庭为购房而体现的总负债率不能超过50%.在某市，2005年城镇入均年收入681540元，以三口之家为例，则1226772元为合理范围，即使考虑城区高于平均数和近两年收入增长等因素,房价在15万元左右则应该是合理的上限。但实际情况是，某市的房价(以9

9、0平方米计）约为25万元，已远远超过这一标准。全国其他城市，也出现了类似的情况，“买不起房”已经成为“新三座大山”之一，严重影响了民生民计，对构建和谐社会和全面建设小康社会构成了严峻的挑战。实现“人人都享有适当的住房，是党和政府对全国人民的庄严承诺，更是我们党领导全国人民进行中国特色社会主义建设题中应有之义.对此，中央政府高度重视。随着房价快速上涨，自2003年开始，特别是2005年到现在，国家密集出台了一系列宏观调控政策.一方面，要求加强土地管理,控制土地供应;同时要求规范房地产开发和交易秩序，着力解决中低收入家庭的住房问题等。此外，政府还出台了一系列打击投机的政策，包括取消房贷优惠利率，提

10、高首付比例，对二手房交易征收营业税和所得税，限制外资买房等。到07年上半年，政府的宏观调控政策已转移到落实和加强监管的阶段，包括07年初提出的要加大对房地产市场众多利益主体的监管，包括房地产开发商、中介以及政府相关部门和负责人，防止权钱交易；另外，有关打击市场投机行为的政策依旧在不断出台,同时还再次提高了外资进入中国投资房地产业的门槛，07年前9个月加息五次。8月国24号文的出台,目标直指解决城市低收入家庭住房困难问题。以期通过这些政策来调控房地产市场。但令人遗憾的是，这些政策对于房地产市场的调控效果不甚明显.根据国家统计局介绍今年前三季度国民经济运行情况看,2007年以来,包括近几年来,全国

11、住房价格一直呈现较快上升的态势，可以说今年以来又逐渐有所加快。一至三季度，70个大中城市房屋销售价格累计平均上涨67,其中一季度上涨56，二季度上涨63%，三季度上涨82%。其中,新房住宅价格上涨72%,一季度上涨6，二季度上涨64，三季度上涨9。二手住宅价格上涨66%,一季度上涨52，二季度上涨69%，三季度上涨76。出现了某种程度上的“政策失效”的情况。由此可以看出，方面国家欲通过制定和施行公共政策，发挥公共管理的“调控职能”，以此给房市降温；另一方面，房地产市场又像脱缰的野马,难以驯服，房价增幅不降反升.出现了“政策失效”的现象。 分析我国房地产市场发展过热的原因，主要有以下几点因素：(

12、 一 ) 经济增长和积累经过三十年改革开放，国民经济高速稳定发展，居民财富不断积累，他们的“ 余钱 ”越来越多，可支配的财富额度也越来越大。在投资渠道有限的情况下，居民把目光集中到具有投资和消费双重属性的房地产产品上，导致了房价不断上涨。无疑经济长期增长和财富不断积累是促使房价上涨的根本动力。（二） 旺盛的市场需求首先，由于住房分配方式改革，过去通过福利分配来实现的住房需求累积到现阶段集中等待实现，这部分的住房需求是历史遗留问题；其次，现阶段经济发展产生现期住房需求，这部分需求通过现在的市场来实现;再次，在未来房价上涨的预期和为后代留下财富的传统公共政策抑制房价过高房地产泡沫的形成及治理观念的

13、作用下，有一定经济实力的父母选择为下一代提前购置房产,将未来的住房需求提前到现在来实现.未来住房需求的提前实现会导致房屋的闲置,过去、现在和将来的住房需求集中实现，必然造成住房供求关系紧张，这种多期需求集中实现加速了房价上涨。（三）所有参与主体的利益趋同1、政府因土地收入与房地产市场繁荣和房价上升的利益趋同。随着土地使用制度的改革，中国已经结束了过去以行政划拨为主的土地无偿使用形式.并进入到以“ 招拍挂 ”出让为主的土地有偿使用阶段。“ 招拍挂 ”制度的推行,充分发挥了市场对土地资源的配置作用，为中国土地市场的发展带来了很好的绩效。2、开发商因高额利润与房地产市场繁荣和房价上升的利益趋同.由于

14、住房规划和建筑已经具有相对成熟的技术，房地产作为一个新兴的产业行业准入的门槛比较低,加之房地产开发销售产生的高额利润吸引了各行各业资本家进入，不断涌入巨额的社会资本使全国迅速成立数以万计的房地产开发企业，大量投资建房，带来膨胀的住房供应。3、商业银行因高额利润与房地长市场繁荣和房价上升利益趋同。亚洲金融危机过后，银行迫切需要寻找优良的资产投放信贷.1998 年起，开始调整住房贷款支持的重点，由过去主要支持普通住房的开发建设转变为主要支持普通住房的消费和配套设施建设。个人购房抵押贷款具有的优质资产属性和高利润特性促使商业银行将信贷业务重点转向个人购房贷款，个人房贷发展为银行信贷业务的主要利润增长

15、点.此外.由于我国资本市场融资渠道单调，房地产融资高度依赖银行，使银行在房地产经济中成为主要的资本提供者。4、国内实体经济资金助长房价攀升.近年来，随着房地产市场的升温，大量制造业资金流入房地产行业。如，联想房地产、海尔房地产、雅戈尔房地产等，几乎所有的制造业都将目光瞄向了房地产业。有数据显示，我国目前已有 300 多家上市公司涉足房地产开发领域。事实上，制造商进入房地产业出于两方面原因，一是自2004 年下半年开始发酵的土地、信贷紧缩政策，使由银行垫款买地、以极少资金即可成为开发商的时代一去不返，这使得没有现金实力的投机发展商难以为继,相反，却成为诸多拥有“ 现金流 ”企业问鼎房地产的天然屏

16、障，因此,进军房地产业已是完成初期资本积累之后的制造商的优先选择。二是金融危机大背景下实体经济依然没有根本好转，外需突降、内需不振,诸多因素都很不明确，制造业总体获利式微甚至亏本。然而,楼市却保持着持续的上涨劲头，成为企业资金最安全的“ 避风港 ”，如此的诱惑使诸多制造企业把资金再次投入楼市成为本能之举。四、房地产市场存在的问题分析部分地区房地产市场存在的问题还相当严重，已经严重地影响到和谐社会的建立。主要表现在以下几个方面：第一，在国内某些地区房地产结构性矛盾突出,结构性供需矛盾加剧，房价过高。目前，一些地区住房与非住房、高档住房与低价位住房结构不合理、比例不够协调。某些大中城市在房地产开发

17、中忽视了供需关系，房地产开发企业为了追求高利润,热衷于高档商品房、大户型、高档项目的开发,炒作“概念房,超越人民群众的购买承受能力，造成了高档商品房供过于求，价格虚高。某些地方中低价位商品住房供不应求，对经济适用住房建设支持力度不够,建设标准和购买对象把关不严。低价位经济适用房屋的开发量不足，低价位房屋供不应求,导致出现了经济适用房销售违规操作和市场炒作现象。此外，房地产开发项目收费缺乏统一的管理，定价没有统一的标准，相应的销售管理监控工作也未跟上.据了解，当前房地产开发存在的几十项收费，出自不同部门，这么多的部门收费很难说不会存在一些不合理因素。但毋庸置疑，追求高利润的开发商,最终都会把这些

18、收费追加到房价中,最终使得房价居高不下。第二,市场监控力度不够，消费需求对投资的拉动作用小,房地产开发投资增幅过大。目前，国家有关部门对有关房地产政策的贯彻落实和房地产市场开发经营管理的监控力度不够，政策本身也不全面或者不完善，如经济适用房“价高质低”、销售违规，土地出让出现“天价”、“地王”等现象，就是问题表现的一个侧面。从市场销售看，一方面，商品房的存量增加，房屋空置率增高。另一方面，在全国很多地方都出现了部分楼盘开盘前就已售空或者排队、摇号认购的情况，部分地区还出现了期房销售火爆、炒楼花和市场冷热不均等现象。这说明，房地产市场供需结构严重失衡，市场消费需求对投资开发拉动没有发挥作用或者作

19、用很小。出现这些问题与某些地方政府搞“形象工程”、“政绩工程”,盲目设立开发区，圈占土地以及制订过高的房地产投资计划，导致市场供过于求有着一定的联系。第三，住房制度改革亟待深化。目前，我国住房市场化程度还不高，房地产市场机制还不完善，住宅供应体系还不健全，房地产市场服务体系还不能适应居民住房消费的需要，不少家庭住房还较为困难，适合中国国情的住房保障制度亟待建立.第四,房地产市场运行、监管和调控体系不完善,企业资产负债率高,经营风险加大。当前房地产开发企业数量多,但经济实力和市场竞争能力都不很强。房地产开发和交易行为不够规范,虚假广告、合同欺诈以及中介服务、物业管理中的违法、违规行为还没有得到有

20、效的遏制，政府对房地产市场的调控和监督有待进一步加强。目前，我国房地产业相对其他行业仍然是“暴利行业”，加之近几年房地产市场价格持续走高，社会资金毫无例外的“逐利而来.从房地产开发资金组成看：2002年-2007年,总金额、国内贷款、自筹资金和其他资金分别年均增长215%、198、238和258，至2007年已分别达至9541亿、2149亿、2720亿和4501亿元，分别是1997年资金额的25倍、24倍、28倍和27倍.5年累计房地产投资开发完成额267815亿元,年均增长211,到目前为止2007年商品房竣工面积已达1325亿平方米，比商品房销售面积（849亿平方米)多三成.2001年一2

21、007年，全国房地产企业年均资产负债率约75%，远远高于国际上50.第五，房地产业发展加快,政府调控能力十分软弱.2005年，国务院提出了八条调控措施:2006年,针对房地产市场有关问题又高调出台了“国六条政策。但是，房价却在国家“高压”态势下依然出现大幅度上涨。2007年6月份全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨71，环比上涨1O，创下自2005年7月对房价实施月度统计以来的最高水平。五、我国的房地产公共调控政策 我国的房地产存在的很多问题与不足究其根本原因，在于房地产市场不能够完全满足“市场成功的基本条件，是“有限市场”,在实际操作中容易出现“市场失灵。因此政府必须通过制定相关的调控政策

22、加以调控，所以,对房地产调控政策的研究意义重大。1、房地产调控政策的内涵与外延房地产调控政策是指国家为了消除在房地产市场运行过程中，可能出现的“市场失灵”,促进市场发育，规范市场运行，实现效率与公平的有机统一和资源的优化配置，为房地产市场提供良性的宏观环境,依据市场经济的一系列规律，运用调节手段和调节机制，使房地产市场得到正常运行和均衡发展，而制定的一系列公共政策的总称。其主要包括以下几点:房地产调控政策是公共政策的组成部分.房地产调控政策属于宏观调控政策。房地产调控政策的根本目的实现公平正义的价值取向.房地产调控政策是建立在以市场对资源进行配置机制的基础之上的。房地产调控政策必须遵循房地产市

23、场的特有属性。本文所指的房地产调控政策，是指国家为调控城市居民住宅建设和销售的房地产市场而施行的一系列房地产调控政策。2、我国房地产调控政策概述（1)1998年4月，中国人民银行颁布中国人民银行关于加大住房信贷投入支持住房建设与消费的通知。明确指出要提高对住房信贷重要性的认识、加大住房信贷投入、扩大住房信贷业务范围、大力促进住房消费、积极支持普通住房建设等多项措施,以扩大内需，将住房建设培育成国民经济新的经济增长点.这是1990年代初期南方房地产崩溃之后，中央政府态度转变，开始支持房地产发展的第一个明确信号。(2）1999年2月中国人民银行下发关于开展个人消费信贷的指导意见。提出“积极开展个人

24、消费信贷，对促进消费,扩大内需，推动生产，支持国民经济持续稳定发展以及调整信贷结构,提高信贷资产质量，具有十分重要的意义.”此份文件发布后，中国新一轮房地产的牛市开始正式启动。(3）2003年4月1日，中国人民银行下发关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知.通知规定，对购买第一套自住住房的，个人住房贷款仍执行现行的优惠住房贷款利率和首付款比例不低于20的规定,而对购买高档商品房、别墅或第二套以上（含第二套)商品房的借款人，商业银行可以适当提高个人住房贷款首付款比例，并按央行公布的同期同档次贷款利率执行，不再执行优惠住房利率规定。”此份文件是中国新一轮房地产牛市启动之后,中央政府第一次采取的抑制

25、房地产过热的措施,表明中央政府对房地产的态度由支持转为警惕。(4）2004年3月，继2003年7月国务院发文严格控制土地供给之后，国土资源部、监察部又联合下发“7l号文，饬令各地须在当年8月31日前将协议出让土地中的“遗留问题”处理完毕，否则国土部门有权收回土地，纳入国家土地储备。是为“831大限”。此举是中央政府从土地供给上，给过热的房地产市场进行降温的又一举措。(5)2004年10月,建设部政策研究中心课题组发布了一份全面否定国内“地产泡沫说的专题报告。报告对目前中国房地产市场所做的分析和判断,得出的结论是：“泡沫之说并不成立,中国房地产金融危机尚无迹象。此份文件将各部门对房地产问题的分歧

26、公开化。2005年以后，随着在房地产市场中出现房价暴涨，经营不规范等问题的凸显，国家开始密集出台了一系列房地产调控政策。（6）2005年3月16日，央行宣布上调个人房贷利率。 央行宣布，从即日起上调个人房贷利率，将原来的商业银行自营性个人住房信贷优惠利率，由531%调整至612。同时，经央行批准，部分房地产价格上涨过快的城市和地区，“个人住房贷款最低首付款比例”由20提至30。（7)2005年3月26日，国务院办公厅下发关于切实稳定住房价格的通知（即业界所称的“旧国八条）。通知共有八条意见，要求地方政府及相关部门综合采取土地、财税、金融等相关政策及利用舆论法律手段控制不合理的需求，抑制房价过快

27、上涨；对于控制措施不力，造成市场大起大落,影响经济稳定运行和社会发展的地区,要追究有关负责人的责任。（8）2005年4月27日，国务院出台（0Jn强房地产市场引导和调控的八条措施（即业界所称的“新国八条”)。“新八条”措施大大细化,直指土地、税收、金融等楼市关键环节，彰显政府遏制恶性炒作土地，并充分运用税收杠杆来调节楼市的决心。(9)2005年5月9日，国务院办公厅转发建设部等七部委关于做好稳定住房价格的意见。明确了“期房限转、新购商品房“两年内转手全额征税”等打击投机炒作行为的规定，要求各地区、各部门要把解决房地产投资规模过大、价格上涨幅度过快等问题，作为当前加强宏观调控的一项重要任务。（1

28、0）2005年5月1 7日国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,研究促进房地产，提出了六项具体措施(即“国六条）.（11)2006年5月29日，国务院转发建设部等九部委关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见(即“国十五条”）。（12）2006年5月31日国税总局下发关于加强住房营业税征收管理有关问题的通知，对“国六条”中二手房营业税新政策的具体执行问题予以明确。要求各级地方税务部门要严格执行调整后的个人住房营业税税收政策。（13）2006年7月6日建设部联合国家发展和改革委员会、国家工商行政管理总局下发关于进一步整顿规范房地产交易市场秩序的通知，要求房地产开发企业取得预售许可证后，应当在10

29、日内开始销售商品房。同时加强房地产广告发布管理，未取得商品房预售许可证的房地产项目，不得发布商品房预售广告。(14）2006年7月1 1日建设部联合其他5部委下发171号文件关于规范房地产市场外资准入和管理的意见，被业内称为“外资限炒令，加强了对外商投资企业房地产开发经营和境外机构和个人购房的管理。（15）2006年7月26日国税总局发布关于住房转让所得征收个人所得税有关问题的通知，宣布从8月1日起，各地税局将在全国范围内统一强制性征收二手房转让个人所得税。（16）2006年8月19日中国人民银行决定，自2006年8月19日起上调金融机构人民币存贷款基准利率。（17）2006年8月30日建设部

30、城镇廉租房工作规范化管理实施办法的出台,是为了贯彻落实国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知的精神，加强城镇廉租住房制度建设,规范城镇廉租住房管理。（18）2007年3月一9月央行2007年五度加息。.(19）2007年8月国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见明确了实行住房保障政策的对象和措施.（20)2008年“70/90政策，央行五次上调贷款准备金率，小产权房拒发宅基地证。（21）2009年加强管理土地出让,未满5年的个人住房转让征收全额营业税。（22）2010年1月,国务院出台“国十一条”，严格二套房贷款.3月,国资委要求78家不以房地产为主业的

31、央企退出房地产业务。4月15日,国务院颁令,二套房首付款不得低于50。两天后，新“国十条”发布,国务院规定商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张的地区,暂停发放购买第三套及以上住房贷款。（23)2011年对房地产市场的控制可以说达到了顶峰,央行银根再次紧缩，民众买房,贷款难上加难。综上所述,我们不难发现房地产调控政策具有以下特点：一、2005年以前的调控政策多为培育和支持房地产市场向完全市场化方向发展.主要手段是通过利用金融杠杆，降低门槛，加大对房地产市场供求双方的金融投资.二、2005年以后，国家出台的房地产调控政策,多把房地产市场看作有限市场，主要是针对房地产市场出现的房价升高过快，而采取的

32、一系列降温措施。这些调控措施主要包括:1、改善住房供给结构,加大面向中低收入群体的经济适用房、两限房和廉租房的建设，保证弱势群体享有适当住房；2、抑制高档商品房建设能力和消费需求,通过金融手段，进一步提高信贷和税收门槛；3、规范市场销售行为，增加市场运作透明度,防止恶意炒作，捂盘借售等行为的发生。这些措施的实施，虽然一定程度上有利于控制房价涨幅、抑制投机性房地产炒作，但从目前的实际情况来看，房价依然过高，问题的症结并没有得到根本的解决.六、房地产调控的政策效用分析1、房地产政策调控的结果纵观整个调控过程，国家调控楼市的措施是一轮又一轮,显示了政府调控房地产的决心之坚定。但从实质的效果看，全国楼市却依然呈现一副“回暖”态势.据国家统计局公布的数据，2009年11月全国70大中城市房屋销售价格同比上涨5.7%，涨幅比10 月扩大1.8个百分点；环比上涨1.2,涨幅比10 月扩大0.5 个百分点。房价同比和环比涨幅均创年内新高. 2010年4月“新国