建立新的国有资产管理体制的十个问题.docx

1、建立新的国有资产管理体制的十个问题 The pony was revised in January 2021建立新的国有资产管理体制的十个问题建立新的国有资产管理体制，即国有及国有控股企业出资人制度，是新世纪党的十六大提出的进一步深化国有企业改革的一项重要举措。许多学者和有关部门提出了不同的方案和设想，都有自己的理由。就此，我认为，建立国企出资人制度，涉及到国有企业改革的战略布局、党政及其各个部门的关系，需要统筹兼顾、全面考虑，争取主动、稳步推进。需要注意、处理和解决好以下重大问题。一是处理好国有经济布局战略性调整、国有及国有控股企业资本社会化与建立国企出资人制度的关系。改观国有经济布局太分散

2、的局面，使其退出竞争性领域，并且准许社会资本进入一些自然垄断行业，将国有资本集中在提供国计民生的公共性产业上面，大部分竞争和垄断性国有及国有控股企业的资本社会化，这是国有经济改革坚定和长期的战略性方向；但是，由于目前国有及国有控股企业还占有社会资源的左右，由于资本市场容量、国外战略性投资者积极性、上市国有控股企业一股独大、股民投资积极性不高等原因，加上我们不可能将国有及国有控股企业体制在短期内实现转轨，这个战略性调整和国有企业体制转轨时期可能是到年的时间，在此期间，必须有一种制度安排，使转轨中的国有及国有控股企业尽可能发挥应有的作用。这就是推出建立出资人制度改革的原由。因此，国有及国有控股企业

3、出资人制度，是一种次优和阶段性的体制安排。国有经济战略性调整和资本社会化改革是大方向，国有企业出资人制度是一种在一个阶段中过渡性的体制安排，不能以为出资人制度找到了国有企业改革的一种完美的出路，用出资人制度代替国有经济的战略性调整和国有企业的资本社会化改革。二是处理好全民资产、人民代表大会这一国有资产最终出资人与政府代理和政府监管国有资产的关系。国有资产从理论上讲是全民所有资产，必须在人大与政府之间就委托和代理形成一种制度性的关系：作为所有者的代理者，政府资产管理部门就每年国有资产使用和增值保值（包括特殊公共产品的补贴）情况向人大报告；作为出资人，人大对国有资产的使用情况进行监督。人大还可以用

4、抽查等方式，对国有资产代理业绩进行考察。这种方式主要是给政府的国有资产管理部门形成压力，变成其监督国有资产的动力。有的学者认为，其实没有必要在人大与政府之间构建这样一个关系，因为委托代理链太长，可能信息失真。但是，虽然人大可能不像私人投资者办厂那样产权关系非常直接，但是有人大作为出资者，还是有一个最终的出资人，有比没有对政府的压力要大一些。三是处理好在国有资产管理上中央与地方之间的关系。要体现国有资产国家所有和分级履行出资人所有、管理、收益、处置等权力和职责的原则。首先，中国国家幅员辽阔，地区之间发展不平衡，国有企业数量很多，一个集中的中央国有资产管理委员会无法行使众多企业的国有资产的管理，因

5、此必须分级履行国有资产管理的职责，才能实际上管得好和管得住。其次，在管理国有资产、发展国民经济上，还要发挥中央和地方两个积极性。有的国有企业是地方通过各种途径筹措资金创办的，这些国有企业在地方还需要地方政府各方面的协调和管理，由地方管理和收益，才能尊重和调动地方发展经济的积极性。但是，一些由中央投资建设的国有企业，一些涉及到国家安全和全国性经济生活的重大设施，一些全国垄断性的国有企业，需要由中央一级代行所有者的职责，由中央来进行管理。在实际的制度设计中需要注意的是，既要防止中央管得过多和过死，造成地方没有管理国有资产的积极性，实际上又管不了和管不好；又要防止各地区之间地方管理的国有资产实力和收

6、益差距太大，有的地方属于地方管理的国有资产规模很小，有的地方管理的国有资产很多，在资产实力和收益方面形成与中央在某些方面讨价还价的基础，削弱中央宏观调控的国有资产基础。四是要界定新的国有资产管理的内容和范围。国有及国有控股参股企业的资产归属国有资产管理委员会管理，这毫无疑问。现在的问题是，自然资源性资产，半公共性的国有资产（医院、学校、自来水厂等），公共性国有资产（如行政办公大楼、城市道路、路灯等）属不属于新的国有资产管理的范围？新的国有资产管理委员会，只是管理国有商业和工业企业，还是包括国有金融企业？我认为，自然资源性国有资产，应当由土地矿产等有关部门管理，只是在国有资产统计时，与国有其他资

7、产一并统计。公共性国有资产，应当在国有资产管理部门建立台账，进行增减管理，但国有资产管理委员会没有必要对这部分资产管事和管人统一起来。这里只起一个监督和统计作用。半公共性国有资产，比较复杂，学校医院等半公共性国有资产，也应当由国有资产管理部门行使台账、监督和统计管理；一些事业投资但已经企业化经营的，特别是一些很大的企业化经营的校办工厂等等，应当划归国有资产管理系统管理，但是可以分级收益。而国有金融资产应当纳入国有资产管理体系，金融工委应当与企业工委一样，合并到新的国有资产管理委员会之中。以精简机构的原则，国有金融企业不能再设一个独立的国有金融资产管理委员会。五是处理好通过改革集中目前多头所有者

8、代理与界定企业和所有者各自权限的关系。目前企业工委、金融工委、组织、人事、财政、计划、人民银行、经贸委、外经贸、劳动等党政许多部门都是国有及国有控股企业的所有者代理者，都行使一部分所有者的权力，但是都没有风险和责任。这种状况肯定要加以改变，要把所有者代理加以集中，并使权力、责任和风险统一起来。但是，权力集中起来后的国有资产管理委员会与企业是什么关系呢？一定要在法律上界定清楚国资委和企业各自应有的权力，国资委不能越位，代理经营者决策；国有及国有控股企业也不能形成内部人控制，使所有者监督形同虚设。避免回到过去将企业管死的高度集中的旧体制上去。因此，新的国资委，以及国有资产控股和经营公司，管什么，怎

9、么管，是需要以法律的形式界定清楚的一个关键和重大的制度事项。六是要设计好政府国有资产管理部门与企业之间的中间层，形成一到两个国有资产控股和经营层，同时处理好财政、国有资产控股和经营公司、企业三者之间的资产收益关系。新的国有资产管理委员会，不可能直接管理国有企业和国有控股企业，中间必须有一层或者两层授权委托经营的国有资产控股公司和国有资产经营公司。由这一到两个层次，用经营资本的方式，管理和运营国有及国有控股企业。而不是用行政和翻牌公司的形式去管理国有和国有控股企业。这里很关键和很敏感的一个问题是：国家财政、资产控股和经营公司、企业之间的资产收益分配要合理。作为国家各级财政，资产是国有的，资产的收

10、益当然要上缴财政一部分，然而我们的许多国有企业是国家没有真正出资和出资不到位而借银行贷款形成的企业，干部职工通过多年的努力，将银行贷款还了，形成的国有资产，如果企业上缴给没有真正出资的国家过多，干部职工就没有了搞好企业的积极性。作为资产控股和经营公司来说，需要有较大的权力分配企业资产的收益，并有权处置企业的资产，这样才能对国有企业进行结构性调整。但是，要防止这些控股和经营公司，将过去的管理费改为资产收益费，自身机构不断膨胀，成为消耗国有资产和国有资产收益的消费单位，成为行政性的公司，并利用自己的位势对企业进行强取豪夺。国有资产经营，从未来的任务来看，主要是推进国有经济的战略性调整，让应该退出的

11、国有企业能顺利退出；推进国有企业资本社会化，通过国有企业一部分资产变现的方式，拿回过去应该提取而没有提取成为国有企业资产的社会保障资金，上缴财政用于社会保障；一些非国家搞而不可的产业和行业，由国有控股和经营公司来集中资产、扩大规模；在国有经济战略性调整和国有企业资本社会化的过渡时期，国有资产控股和经营公司管理好国有资产，努力实现现存的国有资产的保值和增值，使国有经济发挥应有作用。而对国有和国有控股企业来说，只要企业的产业和产品发展符合市场需要，其资产收益就应当较多地留给企业作为奖励干部职工和扩大再生产用。七是在出资制度建设上，最重要的是处理好管事与管人相统一的关系。党管干部和加强党在企业组织建

12、设的原则要坚持，市场经济条件下出资人选任经理人，并要形成职业企业家和经理人市场的原则也要坚持。需要指出的是，如果要坚持党管干部原则，在国家政府的任何一个部门都可以党政分开，惟独国有资产管理委员会将是一个党政合一的机构：它既是党的企业工作委员会，也是政府的国有资产管理部门。这样，在国有资产管理上，应当将目前的党的企业工作委员会、组织部门中管理企业干部的机构，与新的国有资产管理委员会合设，实行一班人马、两块牌子的体制。否则，在国有资产管理上强调党政分开，在党管干部的前提下，只能是管人的不管事，而管事的管不了人。国有资产管理的党政关系如果处理不好，如果不能在机构上统一，管事和管人仍然分开，出资人制度

13、将会前功尽弃。但是，新的出资人制度中将党管干部原则和市场经济条件下出资人选任经营者原则统一起来，是一个需要认真考虑和设计的制度关键。既要防止用原有的模式选任董事长和总经理，可能选上的是不懂得企业管理和经营的，或者不是由市场竞争原则选出的较差的企业领导人；又要防止党和国家对特大和大型国有企业失去控制力。八是政府的社会管理职能与国有资产管理职能分开。我们过去实行的是计划经济和国有经济比重很高的体制，政府各部门实际上都承担了或多或少的国有企业和资产管理的职能。某种程度上说，政府是一个国有经济的政府。改革开放多年以来，特别是加入以来，国民经济的所有制结构发生了很大的变化，国外的投资者和贸易商也日益增多

14、，这种带有浓厚的偏重为国有经济服务的政府肯定不适应市场经济的要求。因此，政府的社会管理职能与国有资产管理职能分开，是与经济有关的政治体制改革的重要组成部分。政府的社会管理是对社会所有企业和行为者的管理，承担社会管理职能的部门不承担国有资产管理职能，以便使其制定的各种规则对任何所有者都是平等、公开和公正的。这样，计委、经贸委、外经贸委、财政部等等，都是行使社会管理职能的部门，不再内设专门管理国有及国有控股企业有关事务的机构，不再具有管理国有资产的职能，使其目前行使的一部分国有资产管理职能与其应当行使的社会职能分开。通俗的讲，国家计委是全社会的计委，而不应当是国有企业的计委。而新设立的国有资产管理

15、委员会，只对国有及国有控股企业进行管理，而没有社会管理的职能，更不能去干预其他所有制经济的事务。九是处理好国有出资人对国有及国有控股企业的监督管理与利用社会、法律、市场等力量对国有及国有控股企业监督管理的关系。新的国有资产管理委员会组建后，会形成权力和责任、风险对称的体制，新的出资人代理部门会对国有及国有控股企业加强各方面的考核和监督。但是，在市场经济体制中，出资人部门还要利用法律、社会中介组织等等力量来管理国有及国有控股企业。比如，一些在国外的中国国资和国有控股企业，我们不可能按照我们的体制在国外设立国资管理机构，而只能运用国外的法律、国外的会计事务所等力量加强对国有企业的监管。国内也可以通

16、过法律和诚信的中介组织来监督管理国有及国有控股企业，以控制新的国资委的机构设置和人员规模，降低国有资产管理的政府体制成本。第十，最关键的一个问题是：一定要建立国有及国有控股企业领导的考核体系，形成一套行之有效的考核办法，对提供公共产品企业、自然垄断企业和一般竞争性企业设立不同的考核指标，主要还是以国有资产的保值和增值为核心设计考核指标体系。在一些讨论会上，有的同志曾提出，国有企业的考核不能以国有资产的增值和保值作为指标，而是要以社会稳定（比如就业）等社会性的指标来考核。如果是这样，则失去了在转轨时期让国有经济最大限度发挥作用的意义，也没有必要去建立新的国有资产管理委员会。并且国有企业如果用来解决就业，资本利润率长期下降规律和工资成本长期上升规律的作用，必定要全面崩溃。最后，建立国有出资人新体制过程中需要高度重视和预防的问题是，防止组建一个从上到下、层次很多、机构庞杂的党政管理体系。在新的国有资产管理体制的建设中，如果不注意控制和规范，可能会旧的机构没有合并进来，新的机构和人员借机膨胀，结果形成机构臃肿、人浮于事、效率很低、成本很高的国有资产管理体系。如果是这样，不组建这样的国有资产管理体系，可能比组建还要好得多。