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1、农业科技与三农政策课件第一章 公共政策概述一、公共政策的含义定义：公共政策指政府机关为解决某项公共问题或满足某项公众要求，决定作为或不作为， 以及如何作为的相关活动。.公共政策由政府制定.制定公共政策的目的在于解决公共问题或满足公众要求 公共交通问题、环境污染问题、经济协调发展问题、环境保护问题、能源问题等等.公共政策包括政府决定作为或不作为 政府该做什么，不该做什么？ .公共政策的内涵通过政府的相关活动表示，如法律规章、行政规定和命令、国家领导人口头或书面的指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等 二、政策系统的构成1.公共政策主体公共政策主体就是那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共

2、政策制定、实施、评估、监控的行为者。 （1） 直接主体即公共政策的法定生产者，也就是那些获得宪法和法律授权，享有公共权威，能够对社会价值进行权威性分配，从而主导政策过程的个人、团体或组织。直接主体包括国家的立法机关、行政机关、司法机关以及某些领袖人物。 （2） 间接主体即那些虽不拥有合法强制力，但能够通过压力、舆论、私人接触等方式，参与、介人到政策过程中，并产生一定影响的个人、团体或组织。间接主体包括执政党、在野党、参政党，利益集团（压力集团），大众传媒，政策研究组织和公民、国际组织、全球性非政府组织、区域合作组织。2.公共政策客体（1）社会问题：社会实际状态与社会期望之间的差距。它是由社会内

3、部矛盾所引发的人与环境或者人与人的关系的失调，对社会造成了广泛的不良影响，由此产生了现实与期望的状态的差异。（2）目标群体：就是公共政策直接作用与影响的公众群体或那些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会成员。 3.政策环境（1）经济社会环境 （2）体制或者制度（3）文化环境 （4）国际环境4.政策中介（1）政策信息系统（2）政策资源三、公共问题从社会问题影响的范围看，社会问题可以分为公共问题与个人问题。公共问题：公共问题是社会上绝大多数人或者相当一部分人所遇到的共同问题。它使社会上绝大多数人或者相当一部分人的共同期望无法转化为现实。 自然灾祸，如地震、风灾、火灾、水灾等；意外的人为事件，如重

4、大交通事故； 科技进步带来的副作用，如网络游戏 ；资源分配不均带来的问题，如东西部差距、城乡差距；生态环境变迁的结果，引发环保问题公共政策问题：基于特定的社会公共问题，由政府列入政策议程并采取行动，通过政府行为希望实现或者解决的问题。公共问题发生的原因：市场失灵与政府失灵市场失灵1. 市场失灵 (market failure) 的含义市场失灵：由于市场机制本身的某些缺陷和外部环境的某些限制，是单纯的市场机制无法把资源配置到最佳状态。 . 市场失灵的原因(1) 公共物品（public goods）的提供问题 公共物品是可以供社会成员共同享用的物品，严格意义上的公共物品具有非竞争性和非排他性。所谓

5、非竞争性，是指某人对公共物品的消费并不会影响别人同时消费该产品及其从中获得的效用。所谓非排他性，是指某人在消费一种公共物品时，不能排除其他人消费这一物品（不论他们是否付费），或者排除的成本很高。 （1）纯公共物品：具有完全的非竞争性和非排他性，如国防和灯塔等，通常采用免费提供的方式。在现实生活中并不多见。（2）准公共物品：a.公益物品。如义务教育、公共图书馆、博物馆、公园等b 公共事业物品，也称自然垄断产品。如电信、电力、自来水、管道、煤气等 国防、外交、治安、新鲜空气、清洁水源，企业或私人不愿或不能提供。但中国农村长期由农民自己集资解决，现在新农村建设就是还账(2) 外部性造成的问题外部性（

6、externality): 指某一个经济主体的经济行为影响了其他个体的效益或成本的现象。可能是正面或负面影响。外部经济 (external economy): 如果经济行为产生的社会效益超过私人利益。外部不经济 (external diseconomy): 如果经济行为造成社会效益低于私人利益，社会成本高于私人成本的情况。受害者得不到赔偿，产生市场失灵，须政策工具介入运作。钢铁企业排放的烟雾及含硫气体损害当地人的财产和健康，但受害者并不能得到补偿，这种污染就是一种“外部不经济”。（3）自然垄断造成的问题具有规模报酬递增的行业，规模越大，平均成本越低，通过竞争逼迫小厂离开该行业， 最后形成自然垄

7、断（natural monopoly）。AT&T的拆分、微软公司扭曲了资源分配效率，政策必须干预。（4）信息不对称性造成的问题信息不对称性 (information asymmetry) ：指消费者没有足够的信息与专业知识，判断产品所接受的数量和质量是否合理，因此消费者在议价的过程中，与生产者相比，处于不公平、不合理的地位。生产者收费过高，产品或服务低劣，要求政府适度介入。上市公司年报准确性、高管经理报酬合理与否政府失灵政府的角色与能力（1）角色：制定规则、提供服务、协调关系、监督管理国家首要职责，不是发展经济，不是强大军事，而是维护社会的公平和正义，保障社会弱势群体不被淘汰。此为国之根本。（

8、2）能力：经济能力包括：推动本国经济发展；维持税收和保持公共财政收支平衡社会能力包括：维护社会秩序的能力、达成社会谅解和实现社会整合包括社会基本价值观念和社会公众利益、实现和维护社会公正的能力自我发展能力包括：有效的反应和应变的能力：社会感应能力、分析判断能力、迅速作出最优化对策的能力、预测政策结果的能力；适应环境创新发展的能力；自我更新的能力政府失灵的含义（government failure）: 指政府为解决市场失灵所产生的各种问题，乃采取各式各样的政策工具与干预行动，以弥补市场是失灵的缺失。但由于政府在制度、结构、运作上具有许多先天性的缺陷，无法达到预定的目的，而造成政府失灵的状况。 政

9、府失灵的具体原因（1）直接民主（direct democracy）造成的问题：投票的结果无法充分代表整体投票者的意见； 由于投票是多数人将成本集中在少数人身上，产生了“多数暴政”(Tyranny by the majority）的情况； 社会中少数者的偏好强度无法在投票中显示，使少数者必须忍受无效率的社会选择等。（2）代议政府所造成的问题 代议政府（representative）指通过选举而产生各级行政首长、民意代表、司法官。民选公职人员的主要任务是制定与执行公共政策，为人民谋最大福利。 然而这些公职人员可能受到本身利益、时间及财务限制等因素的影响，产生“寻租”现象，他们会制定不必要或不合理的

10、政策，造成资源浪费和社会不公正的现象。如秸秆立法，馒头立法。（）机关供给财货所造成的问题 因市场失灵问题，政府机关必须提供各种公共财货，如国防、外交、治安等。但由于预算受到民意机关的控制、预算支出未受到有效监督、机关功能未发挥效率性、行政人员能力不足、本位主义浓厚等原因，使政府无法满足人民所需要的财货。 南海问题、社会治安（）分权政府所造成的问题 大多数国家采取分权（decentralization )与权力制衡（check and balance）的制度。政府不同部门之间，如行政、立法 、司法部门间，机关彼此间、中央与地方政府间，都有分权设计，但可能造成延误时日、贻误时机、资源分散、政策不亦

11、执行、监测困难等问题。四、公共政策的功能1.管制功能 通过制约、禁止政策对象行为来实现的。表现为两个方面： (1)条文规定使政策对象不能、不愿、不敢超出规范，这是积极性管制功能。 (2)条文规定使政策对象发生违犯规范的行为时，受到相应的惩罚，这是政策的消极性管制功能。 如大城市 交通政策（公共交通与无车日）2.导向功能 是一定时期政策主体所制定的整体目标与行为的准则。如：可持续发展；循环经济；节能减排，出口退税等3.调控功能 是指政府运用政策，在对社会公共事务所出现的各种利益矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。 为了平衡各种利益矛盾，实现社会的稳定和发展，公共政策，需要调控社会利益关系。 如

12、：穷人与富人关系的调控；城市与农村关系的调控；工业与农业关系的调控等4.分配功能是一种对社会价值进行的权威分配。如：取消农业税；工业反哺农业；退耕还林等(1) 是对全社会的利益分配，而不是其他分配。(2) 是基于在多种利益关系上的有选择的利益分配，而不是盲目的分配。(3) 是通过综合各种利益矛盾后的利益分配。而不是孤立地就 事论事式的分配。(4) 是要在实践中得到兑现的利益分配，而不是口头或纸上的 利益分配。 五、公共政策的分类（一）元政策、基本政策、具体政策 1.元政策 在公共政策的层级系统中，元政策是最深层的政策。 元政策是“关于政策的政策”，是“用以指导和规范政府政策行为的一套理念和方法

13、的总称”，其基本用途在于“如何正确地制定公共政策和有效地执行公共政策”。 类别 元政策的第一种类型是价值性的元政策-“民主”、“自由”、“公正” 元政策的第二种类型是方向性的元政策-“以经济建设为中心”、“改革开放” 元政策的第三种类型是程序性的元政策-民主集中制 2.基本政策 基本政策通常是高层次的、大型的、长远的、带有战略性的政策方案。 元政策侧重于价值陈述，它为所有的政策提供价值评判的标准；基本政策则侧重于目标陈述，为相关范畴内的所有的具体政策规定总目标。 3.具体政策 凡是在元政策和基本政策的范畴以外的政策，都可归入具体政策。它的具体性表现在以下四个方面：具体政策是针对特定而具体的公共

14、政策问题作出的政策规定。 具体政策表现为一系列的行动步骤和行动方案。 具体政策必然要求有对应的部门或机构来具体实施。 具体政策的实施效果是在经验基础上可以直接观察到并可以评价的。 （二）依社会内容的分类 1.政治政策国内政治政策：政府改革；选举政策；政治过程等。 国际政治政策：战争与和平；国际贸易与商业发展等。 2.科学与技术政策规划政策：住房；交通；通讯。 应用科学政策：能源；医疗保健；技术革新。3.经济政策涉及整体经济政策：经济运行与经济成长；金融与货币；税收、支出与赤字；通货膨胀与失业。生产要素及生产流通政策土地与农业；商业与消费；劳动力及其管理。 4.社会政策集团政策：民族与性别；贫困

15、与公共援助；家庭。个人发展政策：教育与学习； 人口流动；闲暇娱乐。5.法律政策刑事犯罪的惩治； 公民权利保障；经济商业犯罪的防范； 政府行为失当的纠正。 六、政策制定的原则 符合人民根本、整体利益的原则 （1）全盘考虑不同阶层、不同群体、不同地区人民利益（利益普惠，促进社会公正） ；房地产开发与强制拆迁 （2）尊重和保护个人利益；网吧（民主与共和） （3）弱势阶层、弱势群体、落后地区的利益。小商小贩与市容处理好眼前利益与长远利益的关系 泰勒 “蛋糕做大”；可持续发展；退耕还林政府部门和政府官员的利益要始终服从和服务于人民的利益 与法律及上一级政策相一致的原则 土政策： 限小政策、大连关闭桑拿场

16、所效率与公平兼顾的原则 分粥的案例（1）政府的公共政策的重点是公平：A、从干预目标的实现来看，具有多元性但公平是基础B、市场的诸多缺陷必须从公平出发才能加以解决C、政府干预的诸多失败，也表现在有失公平上D、从公共政策的本质看；（2）公平的主要内容：公平的竞争环境、公平的市场环境、公平的社会分配机制与原则考虑人性需要的原则 移民澳洲、保护大象和退耕还林的案例经济性的原则 粮食直补的案例七、公共政策决策体制 公共决策体制是决策权力分配的制度和决策程序、规则、方式等的总称。各种不同的公共决策体制，其权力的分配总是以维护一定的政治统治为核心的，其决策程序、原则也总是采取最有利于统治的方式 。 （一）公

17、共决策体制的构成 1.决策权力。 2.决策的程序。 3.决策的规则和方式。指决策形成所遵循的原则和采取的投票的方式。 （二）公共决策的权力 1.决策权力及其种类 决策权力是指在决策过程决策主体对他人的控制力、影响力和制约力。 为了保证决策权力能够令人满意地到达权力的客体，决策者不得不采用各种手段来控制自己的决策权力。最常见的手段有：说服、威胁、交换、实施权威。 公共决策权力角逐的中心问题是利益。利益影响着公共权力的各个层次。 根据决策权使用的特点，可以区分为集权制与分权制。 （三）公共决策体制的类型1.议会制：包括总统议会制、内阁议会制、委员会议会制2.独裁制：包括宗教领袖、君主亲政制、军人独

18、裁制3.人民代表大会制（四）现代公共决策的方式 公共政策的形成过程实质上是公共选择的过程。这种选择遵循一定的规则。1.投票规则：（1）全体一致规则；（2）过半数规则（3）投票规则的变异形式（五）群体性决策优点（1）集思广益，博采众长，避免主观片面性（2）避免在决策中偏重于个人或单个部门利益（3）有利于调动更多人的积极性，有利于决策的贯彻执行缺点（1）缺少反应（2）冒险转移（3）时间长，花费多九、公共政策的执行（一）影响政策执行的主要因素1.政策本身（1）政策的合理性是否建立在明晰的理论基础之上是否建立在理性的分析判断之上是否设定了明确而具体的政策目标：表述明确；可以或可能达到 ；可以理解和衡量

19、；属于执行机关职权范围内的事；有明确的时空界限（2）政策的可行性（3）政策的稳定性（4）不同领域政策的不同特点2.政策资源（1）财务资源 （2）人力资源（3）信息资源 （4）权威资源3.政策执行环境（1）公众态度 政策制订一定要考虑阻力问题：不理解；懒惰的天性；因循守旧（2）执行机构对待公众的态度对待不服从公众的应对方法：说服；协商 仲裁 ；权威 ；等待拖延 ；平衡 ；妥协 。（3）政府机构的整合程度4.组织结构（1）标准作业程序（2）分离化（二） 政策执行过程1.动员：设计执行策略、制定执行措施和程序、确定和训练执行人员并沟通政策内容、准备所需的材料和资源、通过各种途径动员人们支持。（1）预

20、热阶段基本目标确定、搜集资料、 起草方案、私下讨论 （2）公开讨论阶段（3）形成决议阶段2.执行：正式编号发文 ；自上而下逐级贯彻宣传；重点部门重点贯彻 （三）我国公共 政策执行中的问题1.决策主体与执行主体不分，执行缺乏相对的独立性。2.执行主体缺乏一定的主动性，导致被动与机械执行。（层层传达政策，对实际执行情况漠不关心；机械执行陈旧的、过时的政策等）3.执行手段单一化，导致野蛮执行。4.越权和滥用权力执行，导致违法行为发生。5.执行中太考虑部门利益和集团利益，导致偏离政策的目标十、公共政策评估（一）政策评估的含义和作用1.含义：鉴定人们所执行的政策在达成目标上的效果，确认政策对问题的解决程

21、度和影响程度，并应用研究设计的原则，通过政策效果的透视和分析，辩识政策效果的成因，一求通过优化政策运行机智的方式来强化和扩大政策的效果。2.政策评估的作用（1）检验政策的效能、效率;（2）决定政策去向的依据;（3）有助于政策制定及执行的科学化;（4）有助于对资源进行更有效的配置。（二）基本内容1.内容（1）政策影响评估正面影响与负面影响注意考虑政策环境对政策的影响注意是否形成预期的影响，注意是否存在预期之外的影响注意评估净影响即完全因为政策本身所产生的影响。对于政策影响的评价，要具备2个条件：确定的政策目标衡量标准和对政策对象产生实际作用。（2）政策效率评估含义；对政策在其运行过程中的速度、范

22、围等功能效力的分析评价。内容：政策方案确定的高效率、政策贯彻实施速度的高效率；政策落实的高质量；政策监督有保障；政策运行中的问题得到有效处理等。（3）政策效益评估含义：指政策运行过程中或结束后所产生的有效的结果、成果、收益等进行评价和估计。内容：分析运行所产生的结果、解释政策运行好坏的原因、寻找达到最佳效果的途径。成本-效益分析方法（1981年里根总统12291号行政命令，所有政策管制都要使用）： 收益费用比 收益：包括直接收益（政策实施后所产生的直接结果）和间接收益（波及的效果）。 费用：交替费用（新旧政策交替时所必须花费的费用）；执行费用；培训费用；时间费用；影子费用（机会成本-是指当把一

23、定的经济资源用于生产某种产品时放弃的另一些产品生产上最大的收益。）（三）公共政策评估的基本步骤1.准备工作（1）根据需要选择和确定评估对象（2）明确目的意义和要求（3）提出评估的基本设想（4）确定评估的标准（5）制定评估的方案（6）挑选和培训评估人员。2.实施评估 利用各种调查手段全面搜集有关制定、执行的第一手 材料，并在此基础上进行系统的整理、分类、统计和分析，运用响应的评估方法对政策作出评估结论。3.撰写评估报告和总结（1）报告是将评估结论用书面报告的形式反映出来，提交给政策制定者或有关部门，使其能应用于实际的政策过程，为政策决定政策前途提供依据。内容除了对政策本身的价值判断外，还包括政策

24、建议的提出，以及对评估过程、方法和评估中一些重要问题的说明。 （2）总结是通过对评估活动的全面回顾，评价工作中优缺点、总结经验、汲取教训、为今后的评估活动服务。（四） 评估方法1.前后对比法（1）简单对比：将政策实施后对象变化前后的可衡量的值的差异（2）投射实施对比。将政策执行前的政策问题的发展趋势映射在某一时间点上，并与同时的政策执行结果比较。（3）有无政策对比（4）控制对象和实验对象对比。2.对象评定法：通过政策对象通过亲身感受和了解对政策及其效果予以评定的方法。3.专家判断法：组织专家审定关于政策的记录、观察政策进行对政策对象和以前的政策参与者进行调查，与执行日呢员机器工作人员交换意见，

25、最后转写评估报告、鉴定政策成效的方法。4.自评法：政策人员自行对政策的影响和实现预期目标的进展情况进行评估。（五） 困难与误区1.评估的难点（1）目标的不确定性（2） 影响的广泛性（3） 资源的混合和政策的重叠（4）有关人员的抵触（5）评估资料与经费欠缺（6）评估结论不被重视2.误区（1）主观误区：评估者出于各种可能的不、不良动机，有意识扭曲评估中的事实，混淆某些是非原则，以达到一己私利。以表象取代事实以形式取代研究以政治取代科学以研究取代服务以社会目的取代政府目的以获取资源取代政策目的。（2）客观误区政策目标不确定因果关系不确定效果不确定政府态度不确定客观数据的缺陷十一、政策调整（终止）（一

26、）导致调整的主要因素1.决策者的价值取向的变化2.政策环境3.政策资源（二）内容1.功能终止：终止政策带来的某些服务2.机构终止：制定或执行某些政策的机构的撤消、合并、与缩减3.政策本身的终止4.计划的终止：执行政策的措施和手段的终止（三）方式1.政策替代 2.政策合并3.政策分解 4.政策缩减（四）政策调整的障碍1.机构的持续性（1）惯性 （2）生命力 （3）动态适应性2.机关联盟3.利益集团的影响4.法律上的障碍5.公共舆论的压力，特别是对某些服务的终止6.终止的代价：（1）积淀成本（2）调整行为本身的成本（五）促进政策调整的有效措施1.重视宣传与说服工作2.预留缓冲时间3.有选择的传播试

27、探性信息，增强公众承受能力4.提高决策者的整体素质5.建立强大信息反馈系统6.公开政策评价结果7.选好政策调整的时机、力度和步骤十二、中国公共政策研究的历史背景（一）古代中国的政策思想的归纳1.“惠民”、“养民”、“富民”政策传统；2.“不患寡而患不均”政策倾向；3.“民为邦国，政在得民”政策原则；4.“无为而治”政策构想；5.“重农抑商”政策主张；6.“世异则事异，事异则备变”政策思想。 （二）古代中国政策的思想出发点 1.以人为本 “仁”者爱人 “人治”与“法治”之争 （1）“人”的范围 （2）法治=黑头法律 人治=红头文件、白头批示、口头指示 （3）人治的优点：决策的灵活性、果断性 缺点

28、：破坏法律尊严及刚性 ；不公平 ；造神现象；腐败；官场潜规则 （劣币驱逐良币）；决策失误；专制遏制民主2.以德为先其身正不令而行 仁 义 礼 智 信 爱人 付出 规矩 才干 信用 “义”和“利”之争 思想和行为不符（孔子）3.中庸之道 （1）适度；（2）灵活变化；（3）协调矛盾4.以和为贵天时不如地利，地利不如人和和而不同5.无为而治 道家 （1）减少管理的阻力和冲突 （2）减少上级错误的干扰 （3）减少权力及管理费用和腐败现象的发生 （4）符合泰罗“例外原则” （5）保证了政策的稳定性十三、中国政策体制的特点分析（一）人民代表大会制度是中国政策系统决策体制的类型 人民代表大会具有四大职权:制

29、宪和立法权;人事选举、决策和罢免权;监督权;重大问题决定权。 （二）中国共产党在政策系统决策体制中处于核心领导地位 共产党在中国决策体制中的核心领导作用，主要体现在：其一，国家的一切重大问题都是由党首先提出政策建议。其二，共产党培养选拔干部到国家机关包括政府、人大和司法机关担任领导工作。其三，从中央到地方的各级党委作出的各种党内决定，具有政策的功能，党和政府的政策往往融为一体。（三）政府在政策系统及运行机制中起着关键性的作用 中国公共政策的制定过程大体如下：中央政府有关部门首先提出政策性文件草案，然后与相关部门沟通协商达成共识，最后根据该项政策的重要程度和成熟程度，分别交人大会议通过颁布或由政

30、府首长签发。中国的公共政策决策类似于决策模型理论中的“系统决策模型”。 （四）民主集中制是政策系统及其运行的基本原则 民主集中制是中国共产党和我国各级政府的基本的组织原则，也是我国政策运行尤其是政策制定的基本原则。 民主集中制包括民主和集中两个方面，是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，二者密切联系、相互依存、相互制约、相辅相成，（五）决策体制中权力分配结构上集权色彩较为浓厚。（六）试点、循序渐进是政策运行的重要方式 在我国政策运行过程中，在方式方法上最具创造性的是“试点”。 “试点”方式是马克思主义认识论在政策运行过程的具体体现。政策试点既是政策认识的一种基本来源，也是检验政策是否正确的标准。（七）“红头文件”是政策的重要载体 党的决议、指示等党的政策，俗称“红头文件”不但成为广大党员必须遵循的行为准则，而且直接成为国家和政府的公共政策，这种情况从中央延伸到地方、从党延伸到政府、从政府延伸到政府部门和其他社会组织。红头文件成为公共政策代名词。十四、 21世纪中国政策体制改革思考（一）中国政策体制改革的前提和目标1.四个前提