城乡养老和医疗保障体系状况挑战与对策.docx

1、城乡养老和医疗保障体系状况挑战与对策 城乡养老和医疗保障体系状况、挑战与对策 一 引言在经济社会发展和人口政策共同推动下，中国经历了快速的人口转变，生育率已经下降并长期保持在很低的水平（1.4）。结果是人口年龄结构发生巨大的变化，2010年1559岁劳动年龄人口已经达到峰值，此后逐年减少。与此同时，老龄化速度加快。即使已经开始进行的适度人口政策调整，也不会大幅度改变人口年龄结构的变化趋势。根据政策模拟，到2030年，在人口政策不变的情形下，老龄化水平（60岁及以上人口比重）将达到25.4%；在实行单独二孩政策情形下（自2014年开始的小幅政策调整），老龄化水平达到24.2%；在普遍二孩政策情形

2、下（预计数年后实施），老龄化水平达到22.8%（中国发展研究基金会，2012）。可见，中国的快速人口老龄化趋势是不可避免的，也是不可逆转的。除此之外，中国的人口转变有其特征。国际比较表明，1970年以后，中国的人口老龄化速度开始超过其他发展中国家，2010年后开始逼近发达国家。毫无疑问，中国的人口老龄化水平将很快追上或超过发达国家。不论用何种标准衡量，中国仍然是一个发展中国家。例如，基于人均GDP，世界银行将全部国家分为低收入国家、中低收入国家、中高收入国家和高收入国家。根据该标准，中国属于中高收入国家仍处于发展中国家的行列。2010年，中高收入国家65岁及以上人口比例为7.7%，中国的这一比

3、例为9.4%。中国更高的老年人口比例显示了其人口转变的独特性，我们称之为“未富先老”。人口老龄化对养老保险提出巨大的挑战。应对这个挑战，也作为体制改革的一个重要目标，自20世纪90年代以来中国与社会养老保险相关的制度建设进展迅速，取得显著的成绩。按照地域、人群和保障内容，迄今已经形成了与社会养老保险相关的六个板块，分别为：城镇职工养老保险制度；城镇职工医疗保险制度；城镇居民社会养老保险制度；城镇居民医疗保险制度；新型农村居民养老保险制度；新型农村合作医疗保险制度。随着这六个板块的建立，中国基本实现了从单位养老保险（城市）和家庭养老（农村）向社会养老保险的制度转变，并且从制度上实现了对人口的全面

4、覆盖。然而，由于制度和历史遗留、未富先老特征以及制度设计本身的缺陷，中国养老保障制度仍然面临着各种问题和挑战。本文将简述六个板块的形成、基本设计和运行现状，揭示其财务上和制度设计方面面临的可持续性挑战，介绍相关政策讨论和政策趋势，提出政策建议。二 中国城镇养老和医疗保障现状形成目前格局的中国社会保障体系，是从1990年末起步建立的，因此大体上以1997年为转折点。此前，城镇职工的养老保险和医疗保险主要是由企业承担，没有就业的城镇居民则没有保险。农村居民主要以家庭养老为主，基本上没有医疗保险。随着国有企业在宏观经济低谷和亚洲金融危机时期遭遇严峻的经营困难，大批职工下岗失业，作为积极就业政策的一个

5、组成部分，职工养老保险和医疗保险制度开始建立。1997年国务院正式提出建立统一的社会统筹和个人账户相结合的城镇职工养老保障体系。全国统一按职工工资的11%建立个人账户，其中个人缴费逐步从4%提高到8%，其余部分由企业缴费划入。19902012年，参加城镇职工基本养老保险的人数从6166万人上升到3.04亿人。其中，参保在职职工数量由5201万人上升到2.3亿人，增长了3.4倍；参保离退休人员数量由965万人增长到7446万人，增长了6.7倍。2013年，参加城镇职工基本养老保险的人数达到3.22亿人。但是，由于统筹账户和个人账户混账管理和使用，个人账户一直是空账。2001年，着眼于解决养老保险

6、制度改革中的转轨成本问题，即试图同时解决养老保险问题中的新人、中人和老人的问题，并形成多支柱式的养老保险体系。重点是缩小个人账户规模，由空账变为实账。试点方案调整了个人账户规模，把个人账户的规模从相当于个人工资的11%降为8%，将个人缴费比例从平均5%提高到8%，个人账户完全由个人缴费形成。原规定的用人单位20%的缴费比例不变，但不再划入个人账户，全部形成社会统筹基金。该试点从辽宁开始，随后扩大到东北三省及其他一些省份。大体在同一时期，国务院规定城镇所有用人单位，包括企业（国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业等）、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工，都要参加基本医疗保险。基

7、本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳。用人单位缴费率应控制在职工工资总额的6%左右，职工缴费率一般为本人工资收入的2%，建立基本医疗保险统筹基金和个人账户。职工个人缴纳的基本医疗保险费，全部计入个人账户。用人单位缴纳的基本医疗保险费分为两部分，一部分用于建立统筹基金，另一部分划入个人账户。划入个人账户的比例一般为用人单位缴费的30%左右。自1999年全面推广起，城镇职工基本医疗保险参保人数不断增长。19992012年，参加城镇职工基本医疗保险的人数从2065万人上升到2.65亿人。其中，参保在职职工数量由1509万人上升到1.99亿人，增长了12倍；参保离退休人员数量由556万人增长到6624

8、万人，增长了11倍。2013年，参加城镇职工基本医疗保险的人数达到2.99亿人。在以就业单位为基础的社会保险制度逐步完善的同时，影响总体覆盖水平的是城镇中存在着大规模没有就业和非正规就业的群体。这个群体主要由以下几个人口部分构成。城镇人口中尚未进入劳动力市场的青少年人口和退休时未享受社会保险的老年人口。根据胡英的估算，2013年城镇14岁及以下人口比重为16.9%，65岁及以上人口比重为10.4%。城镇居民中的非正规就业群体。这个人群在2012年接近1亿人，占城镇居民就业的比重超过1/4。大规模进城农民工大多从事非正规就业。2013年总量大约为1.66亿，构成全部城镇就业的35%强。因此，城镇

9、社会保障的建设重点，转向了以居民为对象的保障项目。城镇居民社会养老保险是覆盖城镇户籍非从业人员的养老保险制度。城镇居民养老保险制度的探索历程较短，但步伐比较快。2007年，各地根据自身实际情况开始试点城镇居民养老保险制度。在各地试点的基础上，2011年，确立了社会统筹和个人账户相结合的城镇居民养老保险制度，城镇居民养老保险在全国层面试点推行，2012年基本实现城镇居民养老保险制度全覆盖。参加城镇居民养老保险的城镇居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准设为每年100、200、300、400、500、600、700、800、900、1000元10个档次，地方人民政府可以根据实际情况增设缴费档次。参

10、保人自主选择档次缴费，多缴多得。国家依据经济发展和城镇居民人均可支配收入增长等情况适时调整缴费档次。这一制度基本上是新型农村社会养老保险的移植。城镇居民基本医疗保险是以没有参加城镇职工医疗保险的城镇未成年人和没有工作的居民为主要参保对象的医疗保险制度。2007年开始试点，2008年扩大试点，2010年在全国全面推开，逐步覆盖全体城镇非从业居民。不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的中小学阶段的学生（包括职业高中、中专、技校学生）、少年儿童和其他非从业城镇居民，都可自愿参加城镇居民基本医疗保险。城镇居民基本医疗保险以家庭缴费为主，政府给予适当补助。在此基础上，政府对一些特殊困难群体的家庭缴费部

11、分再给予额外补助。政府对城镇居民医疗保险的补助标准逐年提高，从2007年的人均40元提高到2013年的280元。城镇居民基本医疗保险基金重点用于参保居民的住院和门诊大病医疗支出，有条件的地区可以逐步试行门诊医疗费用统筹。2014年起将进一步提高城镇居民医保财政补助标准，同时相应调整个人缴费标准。至2011年，参保人数升至22116.1万人，2012年进一步提高至27155.7万人。三 中国农村养老和医疗保障现状在打破“大锅饭”的企业就业制度改革和劳动力市场发育的同时，城镇社会保险制度已经初步形成并大幅度覆盖了城镇居民，甚至一定比例的农民工。但是，鉴于长期存在的二元化体制结构，以及一度把家庭养老

12、作为农村养老的基本模式，很长时间里农村养老和医疗保险成为空白。而与此同时，随着劳动力大规模外出，农村老龄化程度大大超过城市。例如，根据胡英的估算，2013年农村65岁及以上人口比重为14.7%，比城市高出4.4个百分点。针对这种情形，政府着手建立具有中国农村特色的医疗保险和养老保险制度。最先起步的是新型农村合作医疗（简称“新农合”）。“新农合”是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。“新农合”采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。资金来源主要靠以政府投入为主的多方筹资，中央和地方财政每年都要安排专项资金予以支持；实行以

13、县为单位进行统筹和管理的体制。其重点是解决农民因患大病而出现的因病致贫、因病返贫问题。从2003年起开始实施，在缴费标准提高的同时补贴标准大幅度提高，2014年，各级财政对“新农合”人均补助标准达到320元。其中，中央财政对原有120元的补助标准不变，对200元部分按照西部地区80%和中部地区60%的比例安排补助，对东部地区各省份分别按一定比例补助。全国平均个人缴费标准为每人每年90元左右。“新农合”的人均筹资水平不断提高，从2004年的50元，提高到2013年的371元；补偿受益人次呈不断增长趋势，2004年补偿受益人次为0.76亿人次，到2013年达到19亿人次。“新农合”基金使用率自20

14、042009年不断提高，从2004年的65.4%提高到2008年的84.4%，呈稳步增长趋势；2009年新农合基金使用率达到97.7%，实现跨越式增长；2010年和2011年存在波动，2013年恢复到较高水平（97.9%）（见表9-1）。表9-1 新型农村合作医疗基金使用情况“新农合”报销范围包括门诊补偿、住院补偿以及大病补偿三部分。“新农合”基金支付设立起付标准和最高支付限额。医院年起付标准以下的住院费用由个人自付。同一统筹期内达到起付标准的，住院两次及两次以上所产生的住院费用可累计报销。超过起付标准的住院费用实行分段计算，累加报销，每人每年累计报销有最高限额。自2003年开始试点，“新农合

15、”覆盖面迅速扩大。2004年，全国仅有333个县（区、市）开展了“新农合”，参合人数为8000万人，参合率为75.2%。2007年，参合人数为7.3亿，参合率为85.7%。2012年底，全国已有2566个县（区、市）开展了新型农村合作医疗，参合农民达到8.05亿人，参合率为98%。截至2013年，参合人数达到8.02亿，参合率上升至99%。新型农村社会养老保险是一项从建立到形成最快的社会保障项目。“新农保”是以保障农村居民年老时的基本生活为目的，建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资模式，养老待遇由社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，由政

16、府组织实施的一项社会养老保险制度。年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加“新农保”。“新农保”基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。参加“新农保”的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准设为每年100、200、300、400、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老

17、保险费。国家为每个“新农保”参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费，集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户。养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以

18、139。在本地区“新农保”制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费；距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年；距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。“新农保”制度自建立以来进展顺利。2009年开始试点，2010年扩大试点面，2012年基本实现了制度全覆盖。2011年开始实施的社会保险法明确规定：“省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施。”国务院发布文件，决定将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险

19、制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。截至2013年底，全国新农保、城居保参保人数已达4.98亿，其中领取待遇人数达1.38亿，加上职工养老保险，合计覆盖了8.2亿人（人力资源和社会保障部，2014）。四 城乡养老和医疗制度面临的可持续性挑战老龄化是全世界面临的新问题，各国都面临着养老保障制度的挑战。然而，由于若干特有的因素，中国养老保障制度面临着更加严峻的可持续性挑战。首先，中国老龄化速度几乎是世界上最快的。与此相应，养老保障制度的建立相对滞后，将会在很长时间里在财务上和制度运行能力上捉襟见肘。其次，中国在老龄化的同时，进行着经济体制的转型，养老保障制度建设是从计划经

20、济向市场经济体制转变的一个组成部分，因此，改革的难度也充分体现在其中，特别表现为体制遗产及其导致的大规模隐性负债。最后，长期实行的城乡分割制度及其形成的城乡收入差距，以及人口不稳定的流动性，阻碍养老保障制度的城乡一体化进程。（一）城镇职工社会保险项目的低覆盖率虽然与养老相关的社会保障项目已经形成相对完整的安全网，但是，迄今为止覆盖率仍然不高。无论是在已经退出劳动力市场的老年人，还是目前的就业者之中，都存在庞大的游离于社会保险覆盖之外的人群。即便是制度最为成熟、实施时间最久的城镇职工养老保险制度，2012年也仅仅覆盖了62%的城镇本地就业者，而在城镇就业的没有户口的农民工，覆盖率只有13%。参加

21、城镇职工医疗保险的城镇就业者为54%，农民工为16%。也就是说，已经进入城镇就业而没有被社会养老保险和社会医疗保险覆盖的农民工，分别有1.44亿和1.39亿。造成低覆盖率的原因包括两点。第一是大规模非正规就业的存在。例如，在农民工没有获得城镇户口的情况下，虽然“劳动合同法”规定企业要为他们缴纳养老保险和医疗保险等，由于就业的高度流动性和不稳定性，企业和劳动者本人都没有积极性加入相关社会保险项目。第二是社会保险项目之间，以及地区之间缺乏可衔接性，使得保险不能携带。在大多数情况下，农民工离开一个城市，通常选择退保，取出个人缴费的部分，而不能取出企业为其缴纳的统筹部分。目前，如广东省这样的移民目的地

22、，由于收取了大量的社会保险缴费而极少实际支出，积累了数额巨大的社会保险金结余，但其他许多地区则处于入不敷出的状态，导致养老风险的日益累积。（二）新型农村社会养老保险的制度设计和实施问题首先是覆盖率问题。在2009年进行试点时，政府宣称于2020年完成“新农保”制度建设。随着形势的发展、社会各界的呼吁，以及研究者和决策者论证，国务院先是决定把时间表提前到“十二五”期间，随后进一步加快，在2013年上届政府结束时宣布实现了“城乡居民基本养老保险实现了制度全覆盖”。不过，这个“制度覆盖”仅仅意味着居民基本养老保险制度在城乡所有地区已经推行，但并不等于实现了真正的百分之百覆盖率。由于新农保与城镇居民基

23、本养老保险的制度设计是相同的，并且中央政府已经提出以两者衔接为主要标志的城乡统筹的制度体系，2013年官方只公布城乡居民加入基本养老保险的总数（4.98亿人），而没有分城乡的数字。按照这个口径，我们把全部参加城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险的人数相加，得出被三个基本养老保险制度覆盖的总人数为8.2亿，仅占城乡全部人口的61%。其次是缴费能力与参保激励不足和待遇水平问题。缴费能力不足是指一些农民有参保意愿但没有缴费能力，导致这部分农民无法被新农保制度覆盖。参保激励不足是指一些农民有能力缴费，但激励不足导致他们不愿意参保。规定的缴费标准设为每年100、200、300、400、500元5个

24、档次，绝大多数参保农民选择最低缴费档次。安徽省试点县调查显示，超过2/3的参保农民选择最低缴费档次100元，而部分地区几乎全部参保者都选择了最低档次（罗遐，2011）。较低的缴费档次使得养老金待遇处于较低水平。“新农保”的基本养老金起步阶段均为每月55元（即每年660元）。2013年农民人均纯收入为8896元，据此估算，“新农保”的基础养老金替代率仅为7.4%。最后是财政可持续性问题。按照新农保筹资制度，政府补贴是筹资的重要来源之一。未来随着人口老龄化程度的提高，以及缴费水平和养老金待遇水平的不断提高，财政是否具有可持续性将成为一个重要问题。此外，当前“新农保”基金大部分仍然是县级统筹，养老保

25、障基金的管理成本和风险较高，基金保值增值面临较大挑战。（三）“新农合”发展中存在的主要问题首先是筹资问题。“新农合”筹资水平较低，较低的筹资水平必然带来较低的补偿水平和保障能力，使“新农合”在分散疾病风险、减轻农民疾病负担方面的作用有限。筹资水平存在地区差异，东部地区“新农合”实际人均筹资水平高于中、西部地区。筹资额缺乏科学的筹资测算，筹资水平基本依靠经验确定。其次是补偿问题。补偿方案缺乏科学性，补偿水平低而且地区差异明显。农民患病治疗尽管能获得一定比例的补偿，但仍然需要自付较多费用。如果用自付费用占农民人均纯收入比例衡量补偿水平，可以发现“新农合”的补偿水平存在显著的省际差异。一些省份超过4

26、0%，例如山西、陕西等，而一些省份低于20%，例如湖南（任钢、汪早立，2013）。再次是垄断特权与道德风险问题。“新农合”制度规定，只有到定点医疗机构看病，才能进行报销。定点医疗机构的垄断特权往往导致费用上涨，一定程度上抵消了农民报销获得的利益。同时，医疗机构还存在诱导需求和过度医疗等现象。以自愿参加为主要特征的“新农合”制度设计，导致风险较大的人群参保的积极性较高，而青壮年人群参保的积极性较低。以大病统筹为主要特征的制度设计，又使得农民可能产生“小病大治”的情况。最后是制度衔接问题。参合农民报销程序复杂，异地就医和报销手续更是烦琐。对于外出务工的农民工而言，报销手续更让人难以接受，这也降低了

27、他们参合的积极性。“新农合”需要与多项相关社会保障配套制度或政策协调，包括城镇职工医疗保险制度、农民工医疗保险制度，以及农村最低生活保障制度等。目前城乡医疗保险制度之间的衔接尚未通畅。五 完善养老和医疗保障制度的政策：争论、建议和动向鉴于与社会保障相关的城乡社会保险项目的现存问题与挑战，关于完善这些项目的政策讨论一直进行，众说纷纭，但集中围绕解决财务可持续性问题、覆盖率问题、保障水平等进行制度设计和制度完善的研究，国内外研究者或研究机构分别提出自己的政策建议。与此同时，社会保障制度完善也被纳入中国政府的宏大改革蓝图之中。例如，党的十八届三中全会提出了改革的原则和方向，明确了基本养老保险制度的既

28、定目标模式：建立更加公平可持续的社会保障制度。坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则。世界银行和国务院发展研究中心不赞成完全积累的养老保险制度，而建议实行一种名义账户制度：基本保障部分是非个人缴费的社会养老金，为老年人提供最低生活费用，防止他们陷入贫困（这将以当前“新农保”和城镇居民养老保险的做法为基础）；个人缴费部分，其中一部分是工资收入的工人的强制性“名义账户制”，另一部分是无工资收入的城镇和农村人口的养老储蓄计划；补充储蓄部分，城乡居民自愿参加职业年金计划，对其他养老金进行补充（世界

29、银行、国务院发展研究中心联合课题组，2013）。（一）以城乡统筹的原则完善“新农保”关于完善新农保制度，国内研究者根据现状和存在的问题，提出若干政策建议。首先，提高基础养老金水平，建立养老保障水平的长期调整机制。政府应该适当提高补贴标准。除了政府补贴之外，应该探索发挥集体经济的补贴激励机制。基础养老金的财政补贴应该有侧重性，对特殊困难群体居民加以照顾。随着实现制度全覆盖的目标，应该实现县级统筹向市级统筹和省级统筹过渡。养老保障待遇水平应该与社会经济发展水平相适应。其次，逐步完善个人账户缴费模式。例如，可以考虑以农民人均纯收入作为缴费基数，实行比例费率制，缴费档次的设置应该更为灵活；可以考虑制定

30、差异化的缴费标准，并确定相适应的补贴标准。由于现行社会保障制度呈现碎片化倾向，“新农保”面临着与多项相关社会保障配套制度或政策协调，包括城镇职工和居民养老保险制度、农民工养老保险制度、被征地农民养老保险制度和“老农保”制度等。目前已经出台了养老保险制度衔接的原则性意见，还应该尽快出台全国统一、具体可操作的实施细则。伴随着城镇化的进程，大量农村人口迁移到城镇，城乡养老保险制度的衔接问题更加突出，有待出台明确政策加以解决。（二）提高“新农合”的实际保障水平首先，建立可持续的长效的筹资增长机制。积极探索政府和农民个人在“新农合”筹资中的责任，设计科学的筹资测算方案。目前，个人缴费数额有限，个人缴费额

31、是否有待提高或应该遵循什么标准，需要深入探讨。针对自愿参加原则可能带来的逆选择问题，可以在一些地区先行试点半强制性原则，即在“是否参加新农合”问题上具有强制性，而在“选择哪种方案”问题上具有自主性。试点地区可以根据自身发展水平和特点，设计多层次、多水平的方案供农民选择。“新农合”筹资水平应继续提高，建立与经济社会发展、人均收入水平和当地卫生事业发展相适应的筹资增长机制。提高统筹层次，使得“新农合”制度的风险共担能力进一步提高。其次，设计合理科学的补偿方案，提高补偿水平。随着参合率和筹资标准的逐年提高，应该不断提高补偿水平，积极探索补偿的有效方式，对补偿模式和补偿方案制定出具体和科学的标准。应该

32、逐步扩大“新农合”的保障范围，在以大病统筹为主的前提下，将很多需要长期治疗的慢性病或小病纳入统筹范围，将保大病的风险型模式逐渐转变为保大病与保小病相结合的稳定型模式。（三）建立城乡统筹和一体化的基本保障体系无论是“新农保”还是“新农合”，都面临着现行碎片化的制度体系，而存在着制度不衔接的现象。大多数讨论把提高衔接水平，建立更加一体化的制度体系作为关注点。例如，无论是关于“十二五”规划的建议者（Lim & Spence，2010），还是世界银行和国务院发展研究中心的报告（世界银行、国务院发展研究中心联合课题组，2013），都建议把“新农保”的制度形式引入城镇，同时把其中非缴费部分（政府补贴）与缴费部分分开，形成不与缴费挂钩的普惠式的基本养老金，使城乡所有老年人最终都能获得一份最基本的养老金。这个公民养老金计划也同时成为更加一体化、可衔接的基本养老保险制度的第一步。目前已经开始进行的一项工作是统筹城乡居民基本养老保险制度。2014年“国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见”提出：按照全覆盖、保基本、有弹性、可持续的方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面