王学政工商行政管理机关行政处罚程序规定解读与适用.docx

1、王学政工商行政管理机关行政处罚程序规定解读与适用王学政工商行政管理机关行政处罚程序规定解读与适用集锦 中国工商报自2009年3月5日起开始连载总局法规司原司长王学政编辑的工商行政管理机关行政处罚程序规定解读与适用，至今仍在连载中。本帖将分散的连载搜集整理，集锦奉献给大家，与广大同仁共享，并与中国工商报同步更新。此贴内本人的帖子如无特殊说明，作者均为王学政，来源均为中国工商报，不再一一注明。行政处罚程序的意义和作用行政处罚，是指行政主体为实施有效行政管理，维护社会公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，依法对行政相对人违反行政法律规范的行为，给予人身的、财产的、名誉的及其他形式法

2、律制裁的行政行为。工商行政管理机关所实施的行政处罚，主要表现为多种类型的财产制裁（如罚款、没收违法所得、收缴假冒伪劣商品）、少量的名誉制裁（如警告）及吊销营业执照、撤销虚假注册等类型的法律制裁。行政处罚程序，是指行政处罚所必须遵循或者履行的法定步骤和方式，是对行政主体实施行政处罚的规范，是实施行政处罚的合法操作规程。人类的一切社会活动，无不发生在特定的过程之中。如果将这个过程称为程序，那么一切活动都有程序。如同国家只对那些重要的社会关系和行为进行法律调整和规范一样，立法也只对那些重要的程序加以确定。行政处罚程序，就是这样的一种规范和程序，它与行政处罚并存并行，它与行政处罚一样得到法律的规范和制

3、约。从以下三个方面可以简要认识行政处罚程序的意义和作用。1.行政处罚程序是一项重要的法律制度，属于行政程序法的范畴。法律制度因法律的规定而产生、确立，并因为它的科学设计而成为规范人们行为及有效影响社会环境的因素。在法律发展史上，行政程序法是最近100年出现的重要法律现象，它与人类社会近百年来民主与法治的发展密不可分。最近60年，世界上越来越多的国家制定了统一的行政程序法。我国统一的行政程序法已在讨论和研究中。目前，与行政程序联系最为密切的两部法律中华人民共和国行政处罚法（以下简称行政处罚法）与中华人民共和国行政许可法（以下简称行政许可法）均已施行。其中，行政处罚法所作的一系列规定，不仅成为我国

4、行政处罚程序的制度基础，也为行政主体实施行政处罚提供了必要的操作规程。行政处罚法有力地推动了政府依法行政的进程，要求政府机关所实施的行政处罚必须遵守法律规定的程序，违背法律程序的行政处罚行为是违法行为，行政处罚行为的效力因行政处罚行为不符合程序规定受到影响，甚至无效。2.行政处罚程序以规范行政主体行政处罚行为和保障公民、法人和其他组织的合法权益为目的。行政处罚的实施，既关系到社会、经济和生活秩序的维护，又必然会对行政相对人的人身、财产及其名誉造成一定的影响。客观、科学的行政处罚可以有效地惩戒违法行为、维护社会秩序，而有失公允的行政处罚不仅达不到这一目的，而且会损害公民、法人和其他组织的合法权益

5、。行政处罚程序正是通过对行政机关的行政处罚行为设置必要的时间、空间和步骤的限制，来实现行政处罚行为的程序化操作。同时，行政处罚程序还通过必要的程序安排吸收公民、法人和其他组织参与到行政执法的过程中，一方面让他们监督行政机关依规程操作，另一方面也便于他们及时合理地主张权利。最终，恰当的制度设计使得行政处罚程序既可以规范行政机关的行政权，保障公民、法人和其他组织的合法权益，更可以增强行政处罚行为的科学性，真正实现其目的。3.行政处罚程序作为行政程序的重要内容，彰显了法治的精神和要求。例如，没有法定依据或者不遵守法定程序实施行政处罚的，行政处罚无效。行政处罚遵循公正、公开的原则。公民、法人和其他组织

6、对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述、申辩的权利。公民、法人和其他组织对行政处罚不服的，有权依法申请复议、提起行政诉讼以寻求法律救济。公民、法人和其他组织认为办案人员与当事人有直接利害关系的，有权申请办案人员回避。这些行政处罚程序制度中的原则和规定，也被概括为程序正义。依法行政必须要强调程序正义，因为依法行政本质上是要规范行政行为并保障公民、法人和其他组织的合法权益。所以说，遵循行政处罚程序实施行政处罚，是法治理念和价值的体现，更是依法行政的具体行动。行政处罚程序规定的重要性现行的工商行政管理机关行政处罚程序规定（以下简称行政处罚程序规定）是2007年9月4日国家工商总局第28号令公布的，自2

7、007年10月1日起施行。它是贯彻中华人民共和国行政处罚法（以下简称行政处罚法），结合工商机关实施行政处罚的实际情况，制定出的一部较为完整的体现行政处罚程序制度精神、原则和要求的行政规章，是工商机关实施行政处罚必须遵守的规范。除去行政处罚程序在法理意义方面的重要性外，行政处罚程序规定对工商机关还具有以下特殊的重要性：1.进一步推进工商机关依法行政。1996年10月1日，行政处罚法施行。为更好地贯彻实施行政处罚法，国家工商局于同年10月17日公布施行了工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定（以下称58号令）。58号令的施行，对工商机关依法实施行政处罚，起到了重要的规范和保障作用，并成为贯彻行政处罚

8、法不可缺少的操作规程。随着社会主义法制建设的不断发展，依法治国作为治国基本方略载入宪法，国务院于2004年制定全面推进依法行政实施纲要，这都给行政执法工作提出了新的更高的要求。加之一些有关行政程序的新法律制度在行政处罚法之后相继出台，58号令中的某些规定出现了与之不衔接的问题。因此，58号令的修订迅速提上了议事日程。紧随依法行政的形势和步伐，及时并适当地修订和完善行政处罚程序，从一个方面也反映出国家工商总局依法行政的决心和与时俱进的精神。2.贯彻国家工商总局党组“四个统一”的工作目标和要求。国家工商总局党组于2007年初提出工商行政管理工作要努力实现“监管与发展、监管与服务、监管与维权、监管与

9、执法的统一”的工作要求，为全系统特别是基层工商机关和人员指明了在全面推进依法行政过程中工商行政管理的方向和任务。进一步规范执法办案程序，特别是基层执法办案程序，更加有效地惩治市场违法行为，无疑是贯彻落实“四个统一”的重要内容。3.进一步规范行政处罚行为，完善行政处罚程序，促进工商系统廉政建设。为贯彻中央建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要，国家工商总局决定在“深化工商行政管理改革与创新，建立和完善行政执法工作制度”等方面狠下功夫。同时，通过修订58号令，进一步规范行政处罚行为，完善行政处罚程序，从源头上遏制腐败滋生，从健全制度上铲除腐败土壤，从完善执法程序上预防腐败现象，把

10、反腐倡廉贯穿于工商行政管理执法工作的各个方面，有效地防止和减少少数执法人员利用案、费、证、照等徇私枉法，为个人牟取各种非法利益的贪腐行为。通过58号令的修订，一方面加大了依法规范处罚行为的力度，另一方面加强了监督制约，特别是对那些在实践中容易出现问题的地方和环节，增加了执法监督及政务公开的规定和内容。4.为工商系统，特别是基层工商机关执法办案提供更具有权威性、实用性的操作规程。行政处罚程序是工商机关执法办案的重要依据和保障。58号令施行以来，各地工商机关积累了不少实践经验，同时也反映出一些难点或问题。地方特别是基层的工商机关及其人员迫切要求国家工商总局能够结合多年来的执法办案实践，依法修订58

11、号令，使之成为一项在法律权威性、操作规范性方面都更强的、更具有实用性的办案规则。国家工商总局对58号令的及时修订，在体现依法行政原则和要求的同时，也反映了为基层执法工作服务的精神。总之，行政处罚程序规定的出台和施行，为工商机关依法行政提供了重要的法律规范和可靠的法律保障。行政处罚程序规定的基本框架行政处罚程序规定的效力虽然仅为规章，但因有行政处罚法等行政法律、法规为依据，又因行政处罚程序本身具有严格且复杂的属性，所以在体例上采用法典形式，分为总则和分则两大部分，共设9章，计90条，基本框架内容如下：1.总则部分。总则部分共设4条，分别规定行政处罚程序规定的立法宗旨、适用范围、原则和监督制度。总

12、则部分是行政处罚程序规定之纲。2.分则部分。分则部分为第二章至第九章，分别规定：（1）行政处罚的管辖。行政处罚的管辖制度是工商机关在日常执法办案中正确实施行政处罚的前提和基础，是规定某一个违法行为应该由哪一级或者哪一个工商机关实施行政处罚的法律制度。其中，涉及管辖的一般规定和特别规定。管辖的一般规定解决大多数的、普遍情况下的管辖问题，管辖的特别规定适用于特别主体的、特别情况下的管辖。此外，行政处罚的管辖制度还对在行政执法办案过程中可能出现的管辖交叉、管辖争议等情况作出了明确的规定。（2）行政处罚的一般程序。行政处罚的一般程序包括立案、调查取证、案件核审、处理决定等内容和制度，是行政处罚程序的主

13、要内容。（3）行政处罚的简易程序。行政处罚的简易程序，是指依照行政处罚法的有关规定对公民处以五十元以下，对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以不经立案等一般程序而当场作出处罚决定。这个行政处罚的过程尽管简单，但仍有过程，有必须遵守的操作规则。（4）期间、送达。行政执法办案过程也是一个时间过程。行政执法办案以及执法办案人员与行政相对人的相关行为，在法律上均须有一定的时间限定。否则，程序就没有了确定性，不是中止不前，就是名存实亡。因此，任何法律程序都需要对上述问题规定相应的时间限定，并要求执法人员及行使救济权利的当事人遵守。这就是所谓的期间。将送达与期间在同一章中进行规定的

14、理由是，虽然送达属于执法机关的行为，但由于它对被处罚当事人何时应行使救济权利起着决定作用，故而送达与期间之间有着紧密的逻辑关系。行政处罚决定因送达而生效，被处罚当事人自行政处罚决定生效之日起在法定期间内行使救济权利。由于我国目前尚未出台专门的行政程序法，无论是在行政处罚法中，还是在行政复议法等行政法律、法规中，也均未对行政执法决定文书的送达作出明确、详细的规定，执法实践中因而遇到不少困难和问题。一个突出的问题是：行政执法文书的送达是否均应按民事诉讼法中的规定进行；行政执法因不同于民事诉讼而产生的送达难，怎么办？行政处罚程序规定对上述问题作了相应的规定。（5）行政处罚的执行。涉及行政处罚决定作出

15、并生效后，当事人何时履行、如何履行、不主动履行怎么办等一系列程序和问题。此外，行政处罚程序规定对行政处罚的罚没物资的管理、处置，也设立了相应的制度，规定了一定的措施。（6）立卷。立卷，也称案件材料的归档。现行行政法律、法规至今尚无明确要求，但立卷是行政处罚过程中不可缺少的一个环节。案卷能够客观、真实地反映工商机关实施行政处罚的全过程，既是执法活动的记载，也是执法监督检查的凭据。（7）行政处罚的监督。包括工商机关负责人对本机关行政执法的监督、上级工商机关对下级工商机关行政执法的监督，以及相关监督措施。（8）附则。与行政处罚程序规定有关的某些解释和规定。行政处罚程序规定新增或修订的主要内容行政处罚

16、程序规定与58号令相比，有许多新增的或重要的修订内容。了解这些内容，不仅有助于全面掌握行政处罚程序规定的内容，便于贯彻实施，还有利于清楚地看到工商行政管理系统在全面推进依法行政道路上的进步与发展，增强信心，以取得更大的成绩。行政处罚程序规定对58号令的新增或重要修订内容主要有：1.对工商所实施行政处罚权限的规定。随着工商行政管理系统执法体制改革的不断深入，工商所的职能发生重大变化：从主要从事集市贸易和个体工商户日常管理的机构，逐步向基层行政执法机构发展。实践中，全国各地经济发展与市场管理的实际水平差别较大，各地工商所的情况也很不一致。为适应工商所行政执法的客观需要，同时又考虑到各地的实际情况，

17、行政处罚程序规定规定由省级工商机关分别对本省、区、市内工商所实施行政处罚的权限予以确定。2.对调查取证规则的规定。调查取证是行政处罚程序中一个至关重要的环节，对行政处罚决定有重要的作用。这一环节涉及多项法律制度。实践中，调查取证往往非常复杂。很多行政处罚决定在行政复议或行政诉讼中被撤销，原因之一就是调查取证没有依法进行，或者证据不足、案件事实不清。对此，行政处罚程序规定在证据形式、抽样取证、鉴定结论等方面作了相应的规定。与此同时，行政处罚程序规定针对实践中采取行政强制措施随意性大、侵犯当事人合法权益的问题，进一步对采取行政强制措施、解除行政强制措施的合法条件和程序作了必要的具体规定。3.对案件

18、核审进行必要改革的规定。案件核审制度是工商机关行政执法的一项内部程序制度，是上世纪90年代初作为行政执法“分工协作、监督把关”，保证依法履行职责、提高办案质量的重要举措而创设的，由工商机关内部的法制机构负责案件核审。多年来，案件核审制度发挥了重要作用，法制机构的核审工作得到了各方面的充分肯定。然而，由于法治建设的深入和加强，工商机关依法行政的迅速推进，执法办案的情况与案件核审制度初创时期相比发生了很大变化，主要是：一方面办案机构的办案数量大幅增加，办案水平迅速提高；另一方面法制机构被赋予的职能不断增加，综合性的工作内容日益突出。同时，这一情况在不同地方的工商机关，又存在不小的差异。为此，行政处

19、罚程序规定在保留案件核审制度的基础上，规定可由省级工商机关根据本辖区的实际情况，确定辖区内核审案件的类型和范围。4.对涉案财务管理、处理的规定。为防止在管理、处理罚没物资的过程中出现不廉洁行为，从制度上约束执法人员，提高执法人员廉洁执法的自觉性，并解决在这方面存在的一些实际问题，行政处罚程序规定对涉案财务的管理和处理作了专门的规定。5.对行政处罚监督的规定。行政处罚程序规定作为工商机关的重要程序性规范，至少应对执法办案发挥两方面的作用：一是操作规程和办案规则，二是监督保障。因此，在行政处罚程序规定中规定行政处罚的监督措施，可以突出在执法办案过程中加强监督的重要性，提高执法人员依法行政的自觉性，

20、增强监督的操作性。与58号令的规定相比，行政处罚程序规定中增设了一章，即第八章监督。这不仅反映了工商行政管理行政执法的进步，也体现出国家行政法治建设的进步。行政处罚程序规定的宗旨行政处罚程序规定第一条规定，为规范和保障工商机关依法行使职权，正确实施行政处罚，维护社会经济秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据行政处罚法及其他有关法律、行政法规的规定，制定本规定。这就是行政处罚程序规定的立法宗旨。在一般情况下，成文法的第一条都要开宗明义地阐明制定本法的目的或者本法具有的功能，以及制定本法的依据，以示其正当性、合法性。无论是法律，还是法规、规章，莫不如此。一般执法人员，尤其是基层的执法人员

21、在学习和掌握法律、法规和规章时比较重视“实实在在”的具体规定，而不太关注立法宗旨。需要强调的是，立法宗旨是立法之纲和灵魂，贯穿于立法的始终，对立法的具体规定起主宰和决定作用。认识和掌握立法宗旨，有助于增强法治意识和依法行政理念，有助于正确、自觉地贯彻执行法律、法规以及行政处罚程序规定。行政处罚程序规定的立法宗旨出自行政处罚法的立法宗旨。从立法的角度审视，行政处罚程序规定的立法宗旨可以分为直接功能和间接功能：直接功能是规范和保障行政处罚权的行使，保障公民、法人或者其他组织的合法权益；间接功能是通过直接功能达到维护社会经济秩序的客观效果。工商行政管理机关作为市场监督管理和行政执法的部门，有广泛的行

22、政职权。例如，监督各类企业的市场交易行为并负责公平交易执法、负责流通领域的产品质量监督管理和食品安全、负责商标注册和管理、负责广告监督和管理以及打击传销等。规范和保障工商机关在这些行政活动中的行政处罚权，是工商机关履行职能的关键。行政处罚程序规定的宗旨，就是要根据工商行政管理执法的一般规律，细化行政处罚程序制度，制定一套既符合国家法律、行政法规规定，又适合工商行政管理行政处罚实际需要的工作制度，规范和保障工商行政管理行政处罚权的有效行使。其中，“规范”是指将工商机关的行政处罚权纳入法治的轨道，减少执法中的随意性和盲目性。例如，执法机关及其人员在作出行政处罚决定之前，不依照行政处罚法的有关规定向

23、当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩的，该行政处罚决定不能成立。“保障”是指通过科学的程序设计和必要的制度安排，为行政执法提供可操作的规程，保证工商机关能够实施有效的行政处罚。同时，对工商机关行政处罚权的“规范”和“保障”也是为了保护行政相对人和其他公民、法人或者其他组织的合法权益。总之，行政处罚程序规定以规范和保障工商机关依法行使职权、正确实施行政处罚为己任，最终实现维护经济秩序、保护人民利益的目标。宗旨的实现必然要借助于科学的制度安排，而科学的制度安排又必须以良好的渊源作为基础和依据。行政处罚程序规定制定的基础和依据包括法理、法律和行政法规。法理依据是具

24、体法律依据的渊源。与之相对应，法律依据则是法理依据的具体化。行政处罚程序规定作为规章要承上启下，即承接上位法的精神、启动下位法的内容。要完成这一使命，离开法理依据显然是无从着手的。鉴于我国立法文字表述的通例，行政处罚程序规定中仅规定了以行政处罚法及其他有关法律、行政法规为制定依据。其实，包括程序正义在内的诸多法理，在细化法律、行政法规的程序规定中同样发挥着重要的作用。行政处罚程序规定的适用行政处罚程序规定第二条规定：“工商行政管理机关实施行政处罚，适用本规定。法律、法规另有规定的，从其规定。”任何法律规定都有一个适用对象或范围，这是在确定立法宗旨后要解决的首要问题。行政处罚程序规定的适用对象或

25、范围，分为一般适用和特别适用。一般适用规定行政处罚程序规定的一般适用，即“工商行政管理机关实施行政处罚，适用本规定”，包括两层含义：1.从适用主体角度来看，工商行政管理机关是行政处罚程序规定的规范对象。对于工商行政管理机关，行政处罚程序规定在附则部分第八十六条中依据有关规定作出了明确界定。行政处罚程序规定第八十六条规定，本规定所称的工商行政管理机关是指县级以上各级工商行政管理局，包括具有独立执法权的国家工商总局和省（自治区、直辖市）、市（地）、县（区）四级工商行政管理局。此外，行政处罚程序规定第八十七条规定，依法具有独立执法权的工商行政管理分局、队、所等实施行政处罚，适用本规定。关于工商行政管

26、理分局的独立执法权，根据国务院办公厅关于调整大中城市工商行政管理体制的通知（国办发199467号）以及国务院办公厅关于大中城市工商行政管理分局执法权限问题的复函（国办函199559号）的精神，大中城市的市工商行政管理局设立的分局，享有原区、县级工商行政管理局的执法权限，依法可以其名义作出具体行政行为。至于有些地方工商行政管理机关设立的专业分局、队等机构，如果在1996年实施行政处罚法各地清理执法主体资格时，以及以后的相关工作中，被确定为有独立执法权的机构，则属于独立的行政执法主体，也是本程序规定的适用对象。关于工商所是否适用本程序规定，取决于工商所的办案权限。工商所是区工商行政管理分局和县工商

27、行政管理局的派出机构。根据工商行政管理所条例的规定，工商所对个体工商户的违法行为和集市贸易中的违法行为以及根据法律、法规和规章的授权，可以以自己的名义作出具体行政行为，即在一定范围内具有独立的执法权。在此范围内，工商所是独立的行政执法主体，实施行政处罚时应当适用行政处罚程序规定。在此范围外，工商所作为基层执法机关的派出机构，在实施有关的调查取证或相应的执法检查时，也应遵守行政处罚程序规定。2.从适用行为角度来看，工商行政管理机关的行政处罚行为是行政处罚程序规定的规范对象。也就是说，凡有关工商行政管理的法律、法规、规章授权工商行政管理机关进行行政执法活动并可依法进行行政处罚时，工商行政管理机关的

28、具体行政行为应符合行政处罚程序规定的要求。工商行政管理机关在从事企业登记注册管理、商标注册管理及其他行政管理时，因行为性质不同于行政处罚而应适用于不同的行政程序，比如企业登记注册程序、个体工商户登记程序、商标注册程序等。这方面的程序也已由法律、行政法规和规章作出全面和系统的规定。特别适用规定行政处罚程序规定的特别适用，即“法律、法规另有规定的，从其规定”，包含两层意思：1工商行政管理机关在实施行政处罚时，并不是仅仅适用行政处罚程序规定。由于法律效力位阶的限制，行政处罚程序规定不可能超越法律、行政法规，而是相关法律、行政法规中行政处罚程序规定的具体化。所以，工商行政管理机关实施行政处罚，不仅要依

29、据行政处罚程序规定，而且要依据行政处罚法和相关法律、法规。只不过行政处罚程序规定针对工商行政管理机关的行政处罚行为单独制定，针对性和操作性比其他相关上位法更强，方便直接操作。2在法律、法规对工商行政管理机关行政处罚行为另有程序规定时，适用特别法规定的程序。例如，因实施反垄断法的需要，制定专门的处罚程序，那么，工商行政管理机关对垄断行为进行处罚时，就应适用特别法的程序规定。行政处罚程序规定的基本原则行政处罚程序规定基本原则的意义和作用立法中的基本原则，体现立法的宗旨，彰显立法的精神，统领立法的条文，是立法不可缺少的灵魂。行政处罚程序制度秉承程序正义，其功能在于规范和保障行政主体的行政处罚权，保护

30、公民、法人或者其他组织的合法权益，维护社会经济秩序。这些价值最终得以实现，不仅需要有全面、严谨的具体规则，还需要有基本原则来统领和规范。基本原则对应具体规则，对任何法律或制度而言，两者不可或缺。基本原则不仅统领具体规则，而且具有查漏补缺的功能，对维护法律体系的完整性和科学性具有重要意义。更为重要的是，基本原则的科学设置及对基本原则的学习、掌握，对于形成法治理念、树立崇尚法治的价值观，进而形成依法行政理念、正确行使职权，有着重要的实践意义。行政处罚程序规定基本原则的内容行政处罚程序规定第三条规定，工商行政管理机关实施行政处罚应当遵循以下原则：1.实施行政处罚必须有法律、法规、规章依据；没有依据的，不得给予行政处罚。2.公正、公开、及时地行使法律、法规赋予的行政职权。3.实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。4.坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。5.办案人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。6.依法独立行使职权，不受非法干预。上述内容可归结为：合法性原则，合理性原则，公正、公开和效率原则，惩罚与教育相结合原则，回避原则，独立行使职权原则。应当予以说明的是，上述原则基本来自