中国深化税制改革 促进经济结构调整.docx

1、中国深化税制改革 促进经济结构调整中国深化税制改革 促进经济结构调整一、我国结构调整中存在的主要我国经济结构中存在的问题由来已久，涉及面广，错综复杂，表现在产业结构、地区结构、城乡结构、所有制结构、收入分配结构等多个方面，其中主要问题是：1.产业结构总体格局不合理。世界各国经济的经验表明，伴随着经济的发展和国民收入水平的提高，产业结构将发生相应的变化，这种变化呈现出明显的性，即由低水平均衡向高水平均衡有序地发展。劳动力、资本在三次产业间的分布呈现出规律性的变化，按第一产业、第二产业、第三产业顺序逐步转移。产业结构的重心也按农业轻基础工业重加工业轻重结合高技术加工业服务业的顺序演变，反映出产业结

2、构演化的一般趋势。我国产业结构的发展与世界工业化进程中产业结构变化的一般规律有明显差距。从产值结构看，我国第一产业的产值比重远远高于世界的平均水平，第三产业的产值比重则明显偏低。1998年我国国内生产总值（以下简称GDP）中第一、第二、第三产业产值之比为：，其中第三产业产值占GDP的比重只有，不仅低于美国（）和日本（），甚至低于一些发展家，如巴西（）、印度（）和泰国（）等国家的水平。2000年我国GDP中第一、第二、第三产业之比为：第三产业的产值占GDP的比重只有，仍然大大低于世界的平均水平。从总体看，我国第一产业的产值占GDP的比重高于世界的平均水平，第三产业的产值占GDP的比重低于世界的平

3、均水平，说明我国的国民经济还比较过分地依赖农业，我国的服务业还相当落后，产业结构总体格局还停留在较低的发展水平上。从劳动力就业结构看，我国的农业仍然是国民经济中最薄弱的环节，23的劳动力停留在农业领域，但农业防灾、抗灾能力差，粮食、棉花等主要农产品的增长不够稳定，近年来又出现了农业增产减缓的迹象。2.城乡、地区之间经济发展差距。我国城乡经济发展极不平衡，异致城乡居民收入水平差距过大，形成“城市富、穷”的情况。近年来，城乡居民收入差距还呈现出扩大的发展趋势。城镇居民和乡村农民的收入差距，比率和绝对额都在扩大。1978年，我国农村居民人均纯收入为元，城镇居民人均可支配收入为元，两者相差元，两者之比

4、为1：年，我国农村居民人均纯收入为2253元，城镇居民人均可支配收入为6280元，两者相差4027元，两者之比为1：城乡居民收入差距呈现出不断扩大的发展趋势，直接导致了我国城乡消费市场的严重失衡，直接妨碍了农村市场的启动，成为我国国内消费需求增长放慢的主要原因之一。我国地区之间经济发展差距，还突出表现在东南沿海地区和中、西部地区经济发展的差距。改革开放以来，由于改革开放的程度和经济结构的差异，从全国范围来说，东南沿海地区和中西部地区发展差距持续扩大，人员、资金、技术等生产要素更多地流向东南沿海地区，西部地区的经济总量在全国经济中所占的比重不断下降。1978年东、中、西部GDP占全国GDP的比重

5、分别是、和。到2000年，西部地区GDP占全国GDP的比重已下降到。这种“东部富、西部穷”，地区经济发展差距过大的局面，也严重地了国民经济的协调发展。解决区域经济平衡发展的一个重要途径是发展城市经济，国民经济城市化是工业化的空间落实，城市化又可以进一步促进经济结构的调整。但是，我国城市化进程明显落后于工业化进程。目前，发达国家城市化水平平均在75以上，发展中国家城市化水平平均为38左右，而我国在1998年城市化水平仅为，巴基斯坦1995年已达到33，印度尼西亚1996年是32。据联合国预测，2006年，全世界人口的一半以上将生活在城市中。城市化进程落后于工业化进程，是我国经济和发展中的一个突出

6、问题。虽然改革开放以来我国乡镇提供了一半以上的非农产业就业机会，但这些乡镇企业的就业职工大部分是“离土不离乡”、“进厂不进城”的农民，他们并没有真正地向城市集中，职业非农业化了，居民身份并没有城市化，存在大量“两栖人口”，造成中国城市化水平滞后，城市化进程滞后又导致产业结构调整困难。3.地区性产业结构趋同。地区产业结构趋同化可以是市场选择的结果，也可以是各地区违背地区分工，由于人为因素造成的，其结果是截然不同的：前者提高资源配置效率，后者降低资源配置效率。我国产业结构非合理趋同的主要原因：一是体制原因。二是地方政府行为。三是宏观调控体系不完善。国家制定2010年远景规划过程中，征求各地区经济发

7、展建议时，有24个省、自治区、直辖市将列为支柱产业，23个省、自治区、直辖市将汽车列为支柱产业，16个省、自治区、直辖市将机械、化工列为支柱产业，14个省、自治区、直辖市将冶金列为支柱产业。长期以来，我国产业和企业组织结构中存在着低水平过度重复、分散、小规模等问题，其中最突出的是行政性条块之间的重复建设，如曾出现过一个县建设40多家水泥厂、一个省有十几家汽车制造厂的情况。4.加工工业生产能力过剩。目前所说的产品和生产能力过剩，主要是低技术含量、低附加价值产品和生产能力过剩，而许多高技术含量、高附加价值而又为社会所需要的产品和生产能力则供给不足，有些不得不依赖进口。过剩与供给不足并存是产品和生产

8、能力结构中的一个显著特点。据原国内贸易部等单位对全国443种工业消费品供求状况的跟踪调查表明，没有供不应求的商品，均为供过于求或供求基本平衡。到1998年，几乎80的工业消费品供过于求。根据国家统计局公布的数据，目前我国的900多种主要工业产品中，有半数产品的生产能力利用率在60以下。其中，纺织行业的过剩生产能力达60，彩电生产能力已高出市场需求量60，空调生产厂家的开工率只有30，洗衣机的开工率只有。本来我国炼油能力已经达到2亿吨，30的能力已放空，但一些地区和企业还在扩大炼油能力。5.行业集中度普遍过低。国内外经验表明，钢铁、机械、电子、石油化工、汽车制造等产业均属于规模经济显著的产业，行

9、业集中度普遍较高。但在我国，这类产业的经济规模都不容乐观。美国财富杂志按2000年营业收入额排列的全球500强企业中，中国石化集团作为中国最大的企业仅排在第68位。说明我国企业普遍规模较小，不经济。汽车制造业，国际上公认的单个汽车企业的最低有效经济规模为40万辆至60万辆。我国汽车生产厂家却是极度分散，整车生产厂家仍然多达120多家，汽车改装厂家多达500多家，汽车生产厂家的数目超过了美国、西欧和日本汽车生产厂家数的总和，居世界第一位，但生产规模却非常小。我国年产量超过20万辆的只有一汽集团、上汽集团和东风集团三家，与世界上大汽车公司的年产量都在100万辆以上规模形成鲜明的对照。钢铁企业，国内

10、外专家公认的单个企业最小经济规模标准是年钢铁产量300万吨至500万吨，而我国钢铁企业数量多，平均年钢铁产量规模只有5万多吨，远远低于最小经济规模标准。我国行业集中度普遍较低，规模经济效益不能发挥，制约着国民经济进一步快速增长和经济结构的调整和升级。6.消费结构的矛盾。人类的消费资料可以划分为三大类：生存资料、发展资料、享受资料。我国城镇居民吃、穿部分用的需求基本满足，但在向以住、行和旨在提高生活质量的服务性消费为重点的需求结构升级中遇到困难，从而出现了低层次消费过剩，高层次消费不足的“消费断层”现象。目前，社会上极度富有的人的年消费额只占其收入的一小部分，对这一部分人来讲，除别墅、汽车、等已

11、在消费的项目之外，消费的进一步升级尚不明确。城镇的中低收入者正处于新一轮消费升级的准备期，面对多项改革，不确定性增强，即期消费明显减少；住房消费虽然已经开始启动，但尚未成为真正消费热点；汽车进入城镇居民家庭还有很多问题没有解决。对我国8亿多农村居民中的绝大多数人而言，问题不是品种、质量、档次的问题，而是收入水平偏低的问题。从总体看，我国的恩格尔系数在50左右，属于温饱型稍高，而世界上极富裕型国家的同类指标都在20以下（如美国、加拿大等）。为拉动国民经济的增长，促进经济结构优化升级，我国消费领域急需解决的问题是如何启动农村消费市场，如何促进城镇居民将长远消费转化为即期消费、潜在消费转化为现实消费

12、、散点消费转化为热点消费（住房、汽车、旅游等）等问题。7.所有制结构矛盾。改革开放以来，我国在推进国有经济改革的同时，鼓励多种形式的非国有经济发展，所有制结构已经发生了重要变化。但是，目前国有资产的战线仍然过长，功能错位的问题在某些领域仍然很突出，使政府承担着沉重的负担和陷入巨大的社会风险逼迫之中。国有经济布局结构调整的任务仍很艰巨。其他所有制形式也存在着规范、提高等问题。二、现行税制与经济结构调整不相适应方面的“十五”期间我国经济结构调整的主要任务已经确定：一是巩固和加强农业在国民经济中的基础地位，引入现代工业管理办法，提高农业生产专业化、市场化、现代化水平；二是加快工业改组改造和结构优化升

13、级，把一部分我国具有优势的传统产业和产品用新技术武装起来，提高内在质量，增强竞争能力，更多地占领世界市场的份额；三是大力发展服务业；四是加快国民经济和社会信息化；五是进一步加强水利、能源等基础设施建设。经济决定税收，经济结构决定税源结构，经济增长决定税收增长。税收又对经济结构有反作用，税收制度建设对经济发展具有重要的影响作用，当税收制度建设顺应经济结构的变化与发展的需要时，税收制度就能够促进经济结构的巩固与发展，对经济发展起到积极的促进作用；当税收制度不符合经济结构的变化与发展的需要时，就会阻碍经济结构的巩固与发展，会直接影响经济的增长。面对“十五”期间经济结构调整的目标和任务，我国现行税收制

14、度与经济结构调整不相适应的方面主要有：（一）税负水平不合理。国际上通用的税收负担衡量指标是宏观税负，指一个国家在一定时期税收收入总额占同期GDP的比重。衡量一个国家税负水平高低的主要有两个，一是纵向比较，二是横向比较。纵向比较，“九五”期间，随着经济的发展和税收征收管理工作的加强，我国税收收入连年大幅度增长，税收收入占GDP的比重从1997年起开始出现明显回升的趋势，1997年为，1998年为，1999年为，2000年为，但是，2000年税收收入占GDP比重也只是大体上恢复到“七五”末期和“八五”初期的水平（1990年为、1991年为），税负水平并不高（见表1）。横向比较。目前经济发达国家的宏

15、观税负水平多在3040，发展中国家的宏观税负水平总体多在1020，我国宏观税负水平不仅远远低于经济发达国家，也低于一部分发展中国家（1997年印度为，巴西为）。我国税收收入占GDP的比重偏低，导致了税收的财政职能和宏观调控功能的发挥受到一定的限制，会直接影响我国经济结构调整的力度。我国的宏观税负并不高，然而从政府收入占GDP的比重，即“大口径宏观税负”来看，又明显偏高，一般估计纳税人的实际财政负担在25左右，高于大多数发展中国家的税负水平。这反映了我国纳税人的非税负担明显偏高，比重过大，导致总体财政负担过重，纳税人难以承受。政府公共收费是建立在与受益者进行直接利益交换基础上的一种收入机制，是政

16、府（特别是地方政府）公共收入的重要方式之一。政府公共收费也是世界各个国家普遍存在的现象，但收费收入占GDP的比重大部分都控制在10以内。新中国成立以来，我国征税与收费一直并存。在计划经济时期，收费项目并不多，数额不大，税费之间的比例比较协调，收费方面的矛盾并不突出。改革开放以后，由于多种原因导致我国的收费逐渐增加，近年来呈现出急剧膨胀的发展势头。据初步统计，1999年，全国性的部门、行政事业收费及各类基金项目共有800项左右，总金额约6600亿元左右，占财政收入比重约50。我国省以下各级政府还普遍存在着不同程度的自定政策的收费问题，有的地区的收费总量甚至超过了税收。收费的膨胀和乱收费的增加，对

17、社会和经济的发展产生了极为恶劣的影响，一是加重了企业和公民的负担，不利于企业的发展，削弱了企业的市场竞争力；二是扰乱分配秩序，侵蚀了税基，“费挤税”的问题日益严重；三是影响了投资环境，特别是影响了外商投资的积极性；四是收费的膨胀和乱收费的增加还会引发政府部门行为的不规范，产生腐败行为。收费的膨胀和乱收费所带来的种种弊端和危害，充分表明，推进税费改革已经刻不容缓。但是，费与税收的各自特性和作用又决定了完全的“费改税”是行不通的，收费将在一个较长的历史时期与税收同时客观存在。推进税费改革，关键在于对现行税费结构进行适当调整，通过进一步完善税制，逐步提高税收占GDP的比重提高。同时，切实采取有效措施

18、，减轻企业和公民的非税负担，达到从总体上减轻企业和公民财政负担的目标。另外，从微观税负水平看，我国的一些税种存在法定税率偏高，实际负担率偏低的问题。应通过减少不适当的或过时的税收优惠，加强征收管理，适当降低法定税率，逐步缩小法定税率与实际税率之间的差距，并使我国的税率水平与多数国家的税率水平相协调。（二）税制结构不合理。经过1994年的税制改革，我国初步建立起适应社会主义市场经济发展需要的税收体制。8年来，经济形势的发展对税制建设提出了许多新的要求，现行税制结构本身也还存在一些缺陷和不足，与当前经济结构调整不相适应，具体表现是：一是流转税、所得税的比例不合理。由于受经济发展水平和税收管理水平的

19、制约，我国税制结构中流转税占绝对主导地位的状况近年来没有明显的变化。2000年，增值税、消费税、营业税和关税四项税收之和为亿元，占全国税收收入总额的；企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税三项之和为2431 .17亿元，仅占全国税收收入总额的，流转税所占比重过大，所得税所占比重过小。这种商品劳务税过高配置的税制结构，从政策效应看，政府过度依赖对商品劳务课税，虽然有利于税收筹集资金职能的实现，但同时极大地限制了所得税调节功能的广度和深度，使税制结构在体现税收公平分配功能方面的发挥空间十分有限。二是其他税种配置不够、合理。例如，有些税种重复设置，如企业所得税与外商投资企业和外国企业所

20、得税，房产税与城市房地产税，车船使用税与车船使用牌照税未能合并；有些性质相近、征收有交叉的税种未能调整，如增值税与部分营业税的部分税目，城镇土地使用税与资源税，筵席税与营业税等；有些根据经济发展需要开征的税种未能开征，如社会保障税、财产税、遗产和赠与税等；对某些特定目的税也没有作出必要的调整，如城市维护建设税、土地增值税、耕地占用税等。上述种种问题的存在，使得各税种之间的科学合理地协调配合、充分发挥税制整体功能作用受到一定的影响。特别是有些税种的缺位，如社会保障税等，会直接影响经济结构调整的进程。（三）主要税种普遍存在与经济结构调整不相适应的问题。1.增值税。我国实行生产型增值税不利于产业结构

21、调整与优化。第一，由于企业购入固定资产所含增值税不能抵扣，销售货物时就存在重复征税，实际税负高于法定税率问题。第二，不允许扣除固定资产所含增值税，不利于企业扩大固定资产投资和技术更新，对经济结构调整和产业优化升级产生了明显的负面影响。第三，生产型增值税造成行业税负不均，不利于公平竞争。由于国民经济各行各业的资本有机构成不同，资本有机构成高的企业外购固定资产多，所支付的税款多，不能抵扣，税负上升，限制了资本在各个行业之间的流动，降低了经济结构调整的活力。另外，实行生产型增值税不符合国际惯例，世界上大多数国家普遍实行的是消费型增值税，从表面上看，我国增值税的税率是17和13两档税率，并不太高。但是

22、，由于生产型增值税不能完全抵扣，即使对出口商品实行零税率（按17予以退税），产品中仍隐含着税金，削弱了我国商品在国际市场上的竞争力。2.消费税。现行消费税的主要问题是税目的设置与社会消费结构发展变化及国家的产业政策协调性差，不利于经济结构的调整。一是征收范围过窄，有些需要限制的奢侈品、高档消费品和不利于环境保护的消费品，没有纳入消费税的征收范围或没有从高税率征税；二是现行税法中规定对一些非消费品和普通消费品征税，如酒精、汽车轮胎和护肤护发品等，影响这些行业的发展。3.营业税。营业税在促进第三产业发展方面存在的问题，一是鼓励第三产业发展的政策不够有力。对一些公益性较强、社会急需发展的经营项目，如

23、保险业、旅游业等，给予的优惠扶持政策还不够有力。环保产业作为社会新兴产业需要重点扶持，没有及时制定优惠扶持政策。二是对高消费调节不够有力，如对高档洗浴、高级美容美发、高级医疗服务、宠物服务等高消费特殊行业、项目，没有用高税率计征营业税。4.关税。我国正式成为WTO成员之后，2002年关税总水平已降低到12，但与承诺的关税税率总水平降低到10左右还有一定距离。另外，由于存在一些减免优惠政策措施，导致关税名义税率高，实际征收率较低的问题，没有彻底解决。5.所得税。我国现行的企业所得税制度由企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税两个税种组成。企业所得税方面存在的主要，一是两套税制重复设置。内一套税

24、制，外一套税制同时存在。二是应纳税所得额的确定标准不同。两套税制对计税工资、折旧、坏账准备金的提取、业务招待费扣除和捐赠支出等有不同的规定。如计税工资，内资企业税前扣除额一般每人每月不超过800元，个别发达地区不超过960元，而外资企业则允许全部在税前扣除。三是在税率上有差异。主要是执行了向外资企业倾斜的普惠型的优惠税率，执行的结果导致了外资企业的税负低于内资企业。虽然内资企业与外资企业所得税的最高税率都是33，但外资企业所得税税率中包含的3地方所得税大部分地区都是免征的。四是优惠的差异。生产型外商投资企业从开始获利年度起，第一年至第二年免征企业所得税，第三年至第五年减半征收企业所得税。对设在

25、经济技术开发区的生产型外商投资企业，减按15的税率征收企业所得税。除此之外，还有许多优惠。从而使外商投资企业所得税实际负担率只有12左右，大大低于内资企业的24的实际负担水平。6.个人所得税。我国现行个人所得税存在的主要问题，第一，实行分项征收制的模式，不能全面反映纳税人收入总额，也不能综合衡量纳税人的负担能力，不利于税收公平。第二，税率结构方面。对不同类别的所得，按不同税率分别征税，如工资、薪金所得和劳务报酬所得同是勤务所得，却实行不同的税率征税（工资、薪金所得实行9级超额累进税率，税率为5至45；劳务报酬所得适用20比例税率），有悖于税收的公平原则。同时，工资、薪金所得的超额累进税率存在级

26、距过多（9级）、大部分边际税率不适用的问题，使个人所得税空背了高税率之名。第三，现行个人所得税没有考虑扣除纳税人赡养人口、医疗费用、养老、住房、等负担因素，对工资、薪金所得扣除项目少，标准较低，不利于调节贫富差距。第四，对个人投资入股的股息、红利等征收个人所得税，对私营企业业主税后收益的个人分配征收个人所得税，存在企业所得税和个人所得税重复课税的问题。三、促进经济结构调整，深化税制改革的政策建议深化税制改革，促进经济结构调整的主要目标和方向应该是：以支持产业技术升级作为深化税制改革的重点，继续支持第一产业和第三产业的，同时要有利于第二产业企业的技术升级，为各类企业创造公平竞争的环境，促进产业结

27、构优化和升级，保障国民经济健康发展。深化税制改革与调整税收政策的主要建议是：（一）调整税负。1.合理确定我国的宏观税负总水平，在近期内使我国的宏观税负水平逐步提高到20以上。采取的具体措施主要有：一是通过税费改革，加强预算管理，规范财政收入制度，调整财政收入结构，将所有财政性收入纳入财政预算管理；加大财政收入中税收所占的比重，降低其他收入的比重；财政上的各种基金、收费尽量并入税收；在中央政府与地方政府税收收入分配方式上，宜多采用共享税方式，以有利于调动中央和地方两方面的积极性；坚决制止任何截留税收的现象。二是规范政府收费，使政府收费规模控制在占GDP比重的5以下。三是适时开征新税种，如保障税、

28、财产税、遗产和赠与税等。四是积极开发新的税源，发现新的税收增长点。2.调整微观税负，解决某些税种法定税率偏高，而实际负担率偏低的问题。这一问题突出反映在我国的大多数内资企业。如企业所得税方面，我国企业所得税法定税率为33，而从全社会的实际税负看，约15；从各种所有制结构的实际税负看，国有企业约20左右；外商投资企业约10左右（连同“二免三减半”后的10年平均税负）；民营企业约15左右。缩小法定税率与实际负担率的差距应是调整税负的方向。在当前我国财政形势相对宽松的情况下，可以考虑适当降低主要税种的法定税率，通过税种结构的优化和加强税收征管，使我国与其他国家，特别是发展家、周边国家的微观税负水平相

29、协调；通过合理调整税收政策，减少不适当的或者过时的税收优惠。3.要解决税收负担的不均衡问题。我国企业由于所有制、规模、所在地区、行业的不同，在税收负担上存在较大的差别。一般来说，国有企业、集体企业、“三资”企业、私营企业、个体户的负担呈逐渐递减的不公平状况。要改变这种局面，主要从三方面着手：一是清理整顿税收优惠政策，实行国民待遇，使各类不同性质的企业在基本相同的税负水平上面向市场进行公平竞争。二是根据国家产业政策，调整不同领域的税收负担，把国家重点扶持的企业，特别是国有企业的负担降下来，以利于企业生产、经营和经济发展。三是加强征收管理，堵塞漏洞，缩小各类企业间实际征收率的差距。（二）优化税制结

30、构。1.提高直接税在整个税制结构中的比重，逐步确立“双主体”的税制结构。近几年来，流转税中的增值税、消费税在税收大幅度增长中发挥了重要作用，显示出强大的聚财功效，但流转税比重过大会到国家调控经济的力度。从上讲，直接税在发挥政府调控经济的功能会更明显。当今市场经济比较发达和成熟的国家一般在实践中主要通过直接税来调节经济。随着我国市场经济的发展和完善，逐步提高直接税占整个税收的比重应是优化税制结构的重点。特别是我国在完善市场经济体系和调整经济结构过程中还缺少影响政府宏观调控的税种，如社会保障税、遗产和赠与税等税种，应积极推进这些税种的适时开征。同时，要考虑合并内外企业所得税，清理过时或已到期的税收

31、优惠，调整个人所得税政策，扩大征税覆盖面，加大征管力度，减少税收流失，以提高直接税的比重，优化税制结构，从而促进国家宏观调控体系的完善。2.、合理地设置税种。停征和取消有碍经济结构调整及与市场经济发展不适应的税种，如固定资产投资方向调节税、土地增值税、屠宰税等；合并重复设置的税种，如合并内外企业所得税、合并车船使用税与车船使用牌照税；合并、调整性质相近、征收存在交叉的税种，如将营业税中的运输、建筑安装等税目并入增值税，将城镇土地使用税并入资源税，将筵席税并入营业税；根据市场经济发展需要开征的新税种，如社会保障税、财产税、遗产和赠与税、环境保护税等。经过上述税种结构的优化调整，从而使我国税制结构

32、既简化又规范，有利于我国税制整体功能的发挥，也符合世界税制改革的发展趋势。（三）完善主要税种。1.完善增值税制度。面对各国普遍实行消费型增值税的现状和我国加入WTO后企业竞争面临的压力，应尽快完成增值税由生产型增值税向消费型增值税的转型，以解决对资本性投资的固定资产重复征税和出口产品含税的问题，推动经济结构的战略性调整和企业技术进步。逐步扩大增值税的征税范围，先将建筑安装、交通运输纳入征税范围，解决增值税链条中断的问题和营业税在征管上的交又与矛盾。同时取消增值税各环节上的减免税，减少征管的漏洞。目前对增值税转型的具体方式有两种倾向意见：一是一步到位，允许企业抵扣当年新增全部固定资产所含税金，同时对现行的外商投资项目和国内投资项目进口设备免征增值税以及外资企业采购固定资产设备退还增值税的政策予以调整或取消。这种方式对财政收入影响较大。二是确定适当的抵扣范围，只允许一般纳税人抵扣当年新增的