发改意见通化市关于深化预算管理制度改革的实施意见.docx

1、发改意见通化市关于深化预算管理制度改革的实施意见【发改意见】通化市人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见通化市人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见东昌区、二道江区人民政府，通化医药高新区管委会，市政府各委办局、各直属单位：为贯彻落实吉林省人民政府关于深化预算管理制度改革的实施意见(吉政发20158号)，深化财税体制改革，加快政府职能转变，实施全面规范、公开透明的预算制度，结合我市实际，提出如下实施意见：一、深化预算管理制度改革的总体要求(一)指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神和市委六届四次全会精神，按照全面深化财税体制改革的总体要求，落实深化财税体制改革的决策部署

2、，改进预算管理，创新管理方式，统筹增量存量，提高管理绩效，构建全面规范、公开透明的预算管理制度；进一步规范政府行为，防范财政风险，实施有效监督，提高资金效益，逐步建立与政府治理体系和治理能力现代化相适应的现代财政制度。(二)基本原则。依法理财、公开透明。按照推进政府治理体系和治理能力现代化的要求，健全财政法规制度体系，注重运用法律和制度规范预算管理，硬化预算约束，依法理财，规范理财。按照“公开为常态、不公开为例外”的要求，将公开透明贯穿预算改革与管理全过程，建设阳光政府、法治政府、责任政府、服务政府。厘清边界、转变职能。划清市场与政府的边界，优化财政支出结构，凡属市场能发挥作用的，财税等优惠政

3、策要逐步退出；凡属市场不能有效发挥作用的，公共财政要主动补位。规范完善、协同推进。完善政府预算体系，各类政府收支全部纳入预算管理，增强政府财力运筹能力，加强预算绩效管理，提高预算管理水平，推进预算管理科学化、规范化。既要注重落实全局设计，增强改革的系统性、整体性、协同性，又要考虑外部环境和制约因素，与行政管理体制改革、地方实际等有序衔接，合理把握改革的力度和节奏，确保改革顺利实施。二、完善政府预算体系，积极推进预算公开(一)完善政府预算体系。建立定位清晰、分工明确的政府预算体系，明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围，将政府的收入和支出全部纳入预算管理。

4、各级政府要进一步探讨完善各项预算的补充编制工作，如细化土地出让金预算、城市基础设施建设预算、政府采购预算、政府购买服务预算和政府债务预算等。加强一般公共预算各类资金的统筹使用。引入财务收支预算理念，将单位的预算收入、非税收入及其他收入都纳入预算编制范围，实现“收支统管”；结合税制改革，逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，统筹安排这些领域的经费。加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度。从2015年起，在将中央、省明确规定的地方教育附加费、文化事业建设费、残疾人就业保障金等列入一般预算的基础上，将政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人

5、员和机构运转的项目收支并入一般公共预算；将对继续纳入政府性基金预算管理的支出，加大与一般公共预算支出的统筹安排力度；应由政府性基金预算安排支出的项目，一般公共预算根据实际情况不再安排或减少安排；对一般公共预算和政府性基金预算都需安排的项目，制定统一的资金管理办法，实行统一的分配方式。加大国有资本经营预算资金与一般公共预算的统筹力度。完善国有资本经营预算制度，扩大国有资本经营预算编制范围，逐步提高国有资本经营收益上缴比例。加强社会保险基金预算管理，细化编制内容，规范编制程序，健全和完善社保基金预算调整机制；在确保社保基金正常运行和各项社会保险待遇支出的同时，促进保值增值；遵循精算平衡的原则，加强

6、社保基金收支运行分析，对社保基金预算做出中长期预测，促进社保基金预算实现可持续运行。(二)健全预算标准体系。深化部门预算改革，进一步完善基本支出定额标准体系，逐步建立项目支出定额标准体系，提高编制质量。完善机关运行实物定额和服务标准，制定并严格执行公务接待、公务用车、国内差旅、因公出国(境)、会议、培训等经费管理办法，从严控制“三公”经费支出；完善人员编制、资产管理、政府采购与预算管理相结合的机制。(三)积极推进预决算公开。按照“公开为常态，不公开为例外”的要求，在已公开政府预算、部门预算和“三公”经费预决算的基础上，逐步向社会公开专项转移支付、政府债务、预算绩效、财税政策和规章制度、预算执行

7、审计情况等信息。除涉密信息外，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，专项转移支付预决算按项目公开。除涉密部门外，所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算，部门预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，并逐步细化公开到基本支出和项目支出。研究按照经济分类公开政府预决算和部门预决算，明确反映政府支出的经济性质和具体用途。加大“三公”经费公开力度，除涉密信息外，所有使用财政资金安排的“三公”经费都要公开。对公开过程中社会关切的问题要做好预案、及时回应，对发现的问题要认真整改、完善制度。三、改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制(一)实行中期财政规划管理。财政部门会同各部门，根据国民

8、经济和社会发展规划纲要及宏观调控政策需要，研究编制中期财政规划，提高财政政策的综合性、前瞻性和可持续性。部门、行业规划涉及财政政策和资金支持的，要与中期财政规划相衔接。中期财政规划按照三年滚动方式编制，强化三年滚动财政规划对年度预算的约束，提高财政预算的统筹能力。各地着手建立政府性投资项目库，并健全项目预算审核机制。(二)改进年度预算控制方式。预算收入编制应当与经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接，收入预算从约束性向预期性转变。各级政府、各部门、各单位要依法将所有政府收入全部列入预算，涉及增加或者减少财政收入的，应当在预算批准前提出并在预算草案中做出相应安排。预算支出安排要全面准确，强化支

9、出预算硬约束。各级政府向本级人大报告支出预算时，要重点报告支出政策内容。预算执行中如需增加或减少预算总支出以及其他需依法履行预算调整程序的事项，必须报经同级人大常委会审查批准。对预算中无法安排的必需的公益性建设资金，可通过发行地方政府债券方式筹措，没有收益的公益性事业发展举借的一般债务，纳入一般公共预算；有一定收益的公益性事业发展举借的专项债务，纳入政府性基金预算。政府性基金预算按照以收定支的原则，根据收入情况和支出需要编制。国有资本经营预算按照收支平衡的原则编制，不列赤字。(三)建立跨年度预算平衡机制。一般公共预算执行中如出现超收，要用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调

10、入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出等方式实现平衡。如采取上述措施后仍不能实现平衡，可通过向省政府申请临时救助实现平衡，在下一年度预算中归还。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收，结转下年安排；如出现短收，通过削减支出实现平衡。四、加强财政收入管理，清理规范财税优惠政策(一)加强税收征管。各级税收征管部门要依照YYY，及时足额组织税收收入，并建立与相关经济指标变化情况相衔接的考核体系。规范征收管理，做到依法征收，应收尽收，不收过头税。严格税收属地管理，构建公平有序的税收征管环境。严格减免税管理，不得违反YYY的规定和超越权限多征、提前征收或者擅自减征、免征、缓征应征税款。加强执法监

11、督，严厉打击和遏制涉税违法违规行为。(二)加强非税收入管理。各地、各部门要依照相关法律、法规规定切实加强非税收入管理。继续清理规范行政事业性收费和政府性基金，坚决取消不合法、不合理的收费基金项目。加快建立健全国有资源、国有资产有偿使用制度和收益共享机制。加强国有资本收益管理，完善国家以所有者身份参与国有企业利润分配制度，落实国有资本收益权。加强非税收入分类预算管理，完善非税收入征缴制度和监督体系，禁止通过违规调库、乱收费、乱罚款等手段虚增财政收入，以及通过即征即退等减少财政收入。(三)全面规范财税优惠政策。全面清理现行财税优惠政策，凡违反法律、法规和国务院规定的一律停止执行，没有法律、法规障碍

12、以及确需保留的优惠政策，报省政府由省政府统一报国家审定。除依据专门税收法律、法规规定的税收管理权限外，各地、各部门一律不得自行制定税收优惠政策。严禁对企业违规减免或缓征行政事业性收费和政府性基金等非税收入，严禁以优惠价格或零地价出让土地，严禁低价转让国有资产、国有股权及矿产等国有资源，严禁违规减免或缓征企业应当承担的社会保险缴费。对经国家批准省里确定保留的财税优惠政策，要建立备案审查、定期评估和退出机制。要将财税优惠政策的制定、调整或取消等信息形成目录清单，并以适当形式向社会公开。五、优化财政支出结构，加强结转结余资金管理(一)优化财政支出结构。各级政府及各部门要认真落实国务院“约法三章”的规

13、定，从严控制一般性支出，严格控制政府性楼堂馆所、财政供养人员以及“三公”经费等机关运行经费支出。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。对重点支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排，优先保障，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。统一预算分配，逐步将所有预算资金纳入财政部门统一分配。在此之前，负责资金分配的部门要按规定将资金具体安排情况及时报财政部门。(二)优化转移支付结构。改进专项转移支付分配方式，减少行政性分配，引入市场化运作模式，通过基金管理等方式逐步与金融资本相结合，引导带动社会资本增加投入。清理、整合、规范本级安排的专项资金，完善资金管理办

14、法，提高资金使用效益。(三)加强结转结余资金管理。建立结转结余资金定期清理机制，各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理，其中一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。各部门上一年预算的结余资金，要在编制下一年度部门预算时统筹安排；结转两年及以上仍未使用完毕的，一律视同结余资金，收回同级财政预算；常年累计结余结转资金规模较大的，在编制下一年度部门预算时，要适当压缩财政拨款预算总额。要加大结转资金统筹使用力度，对不需按原用途使用的资金，可按规定统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域。建立预算编制与结转结余资金管理相结合的

15、机制，细化预算编制，提高年初预算到位率，有效盘活财政存量资金，控制新增结余结转资金。各级政府要结合和针对前期清理过程中发现的问题，尽早制定各级政府清理结转结余资金管理的长效机制和办法，从根本上减少财政资金沉淀和浪费。(四)加强政府购买服务资金管理。积极推进政府购买服务工作，加强制度建设，厘清政府购买主体与承接主体的边界，促进政府购买服务市场化、社会化。政府购买服务所需资金列入财政预算，从部门预算经费或者经批准的专项资金等既有预算中统筹安排，支持各部门按有关规定开展政府购买服务工作，切实降低公共服务成本，提高公共服务质量。结合事业单位分类改革、行业协会商会脱钩等相关改革，妥善处理“办事”与“养人

16、”的关系，防止一边设机构养人办事，一边花钱购买服务的“两头占”现象。六、加强预算执行管理，提高财政支出绩效(一)做好预算执行工作。硬化预算约束，对经同级人民代表大会批准的预算，非经法定程序不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的事项不得安排支出。预算调整事项，必须编制预算调整方案，报经同级人大常委会批准后执行。年度预算执行中除自然灾害、突发事件等应急支出及其他难以预见的开支通过动支预备费等机动资金解决外，一般不出台增加当年支出的政策，一些必须出台的政策，通过以后年度预算安排资金。及时批复部门预算，严格按照预算、用款计划、项目进度、有关合同和基本建设程序等规

17、定及时办理资金支付，涉及政府采购的应严格执行政府采购有关规定。(二)规范国库资金管理。政府全部收入和支出实行国库集中收付。扩大国库电子支付改革试点范围，尽快建立覆盖全市的电子支付系统。全面清理整顿财政专户，各地一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消。规范权责发生制核算，严格权责发生制核算范围，控制核算规模。各级财政除国库集中支付年终结余外，一律不得按权责发生制列支。按国务院规定实行权责发生制核算的特定事项，应当向本级人大常委会报告。全面清理已经发生的财政借垫款，应当由预算安排支出的按规定列支，符合制度规定的临时性借垫款及时收回，不符合

18、制度规定的借垫款限期收回。加强财政对外借款管理，严禁违规对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金。符合规定需借款的，须报经同级政府常务会议批准同意。认真履行基本建设拨款程序，对不符合条件的基建项目，财政部门原则上不予拨款和借垫预算资金。各级政府要加强对本级国库的管理和监督。(三)健全预算绩效管理机制。全面推进预算绩效管理工作，强化支出责任和效率意识，逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金。结合部门职责和项目情况，制定全面系统、突出重点、科学可行的项目支出绩效评价指标体系。大力推进部门整体支出绩效评价，将绩效评价重点逐步由项目支出拓展到政策、制度和管理等方面。加强绩效评价结

19、果应用，将绩效评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。(四)建立权责发生制的政府综合财务报告制度。按照国家的统一部署和要求，研究建立权责发生制政府综合财务报告制度，做好政府综合财务报告编制工作，并在条件成熟后向本级人大或其常委会报告。研究将政府综合财务报告主要指标作为考核地方政府绩效的依据，逐步建立政府综合财务报告公开机制。七、规范地方政府债务管理，防范化解财政风险(一)建立规范的地方政府举债融资机制。高度重视，深入细致研究国家政策，用好国家赋予地方政府依法适度举债的权限，建立规范的举债融资机制。明确政府债务只能通过政府及其财政部门举借，不得通过企事业单位等举借。剥离融

20、资平台公司政府融资职能。推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。(二)对地方政府债务实行规模控制和分类管理。地方政府债务规模实行限额管理，举债不得突破上级政府批准的限额。地方政府债务分为一般债务、专项债务两类，分类纳入预算管理。一般债务通过发行一般债券融资，纳入一般公共预算管理。专项债务通过发行专项债券融资，纳入政府性基金预算管理。(三)严格限定政府举债程序和资金用途。各级政府在批准的限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。政府举借债务要遵循市场化原则。建立政府信用评级制度，逐步完善地方政府债券市场。政府举借的债务

21、，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。(四)建立债务风险预警及化解机制。财政部门根据债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估债务风险状况，进行风险预警，积极采取措施，逐步降低风险。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，可申请发行地方政府债券置换既有政府债务，降低利息负担，优化期限结构和债务结构。(五)建立考核问责机制。把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核，明确责任落实，各级政府要对本地政府性债务负责，要切实担负起加强地方政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任，政府主要负责人要作为第一责任人，认真抓好政策落实。八、规范理财行为，严肃财经纪律(一)坚持依

22、法理财，主动接受监督。各级政府、各部门要严格遵守中华人民共和国预算法、中华人民共和国税收征收管理法、中华人民共和国会计法、中华人民共和国政府采购法等财税法律、法规，依法行使行政决策权和财政管理权，自觉接受人大监督和社会各界的监督。建立和完善政府决算审计制度，进一步加强审计监督。推进预算公开，增强政府理财工作的透明度。(二)健全制度体系，规范理财行为。加强预算编制、收入征管、资金分配、国库管理、政府采购、财政监督、绩效评价、责任追究等方面的制度建设。规范理财行为，严格按照规范的程序和要求编报预决算，按规定的用途拨付和使用财政资金，预决算编报都要做到程序合法、数据准确、情况真实、内容完整。(三)严

23、肃财经纪律，强化责任追究。各级政府要对本地区、各部门、各单位财经纪律的执行情况进行全面检查，通过单位自查、财政部门和审计机关专项检查，及时发现和研究整改存在的问题。强化责任追究，对检查中发现的虚报、冒领、截留、挪用、滞留财政资金以及违规出台税收优惠政策等涉及违规违纪的行为，要按照中华人民共和国预算法、财政违法行为处罚处分条例等法律、法规的规定严肃处理。九、做好深化预算管理制度改革的保障实施工作深化预算管理制度改革，建立全面规范、公开透明的现代预算制度，是国家治理体系和治理能力现代化的基础和重要标志，是强化预算约束、规范政府行为、实施有效监督的重大改革举措。深化预算管理制度改革涉及制度创新和利益关系调整，任务复杂艰巨，面临许多矛盾和困难。各级政府、各部门要充分认识深化预算管理制度改革的重要性和紧迫性，准确把握改革的总体方向和基本原则，切实加强组织领导，以高度的政治责任感、历史使命感和改革创新精神，履职尽责，密切配合，认真落实，合力推进，确保改革顺利实施。要加强宣传引导，做好政策解读，统一思想，凝聚共识，形成全社会支持改革、参与改革的舆论环境和良好氛围。