农村城镇化进程中的土地经营模式.docx

1、农村城镇化进程中的土地经营模式农村城镇化进程中的土地经营模式农村土地股份制的探索蔡小平【摘要】农村城镇化进程的加快势必意味着农村集体土地被大量征用，但现行的征地补偿办法和补偿标准不能从根本上解除失地农民的后顾之忧。同时，随着农村现代化水平的提高，农村现行经济管理体制中不适应生产力发展的部分逐渐显露，矛盾突出。这些矛盾，又较集中地表现在土地的使用和管理上。为解决以上问题，本文对农村城镇化进程中的土地经营模式进行了研究，提出农村土地股份制并从经济、法律两个方面对其可行性进行分析。【关键词】土地经营模式；农村土地股份制；可行性 农村城镇化进程中面临着三方面的主要矛盾：（1）农村城镇化的不可逆趋势与保

2、护耕地、为城镇化提供农业剩余之间的矛盾；（2）农村城镇化过程中农民市民化与农民对土地的高度依赖性（即农村土地为西部农民提供着经济、社会保障作用）之间的矛盾；（3）城市土地规模不断扩大需占用农村土地与二者产权主体和结构不同需（通过征用）转换之间的矛盾。上述前两个矛盾可以通过提高农业生产力、调整农业产业结构和建立完善农村社会保障体系、改革户籍和就业制度、发展农村文化教育卫生事业等等得到解决，当然这些事业本身就是一项巨大、复杂的系统工程，非一朝一日能完成。与前两个矛盾不同的是，最后一个矛盾涉及我国土地产权制度的改革与创新，其始终伴随着我国农村城镇化的进程。而如果这一矛盾得不到解决，即使达到发达国家7

3、0%的城市（镇）化标准，我国仍会存在城乡对立的现象，农民也就仍然是一种身份而非职业。因此，两种土地产权之间的矛盾，是制约我国西部农村城镇化顺利进行的瓶颈。另外，长期以来官方和学者们都用“两权分离”、“双层经营”的理论来概括我国农村微观经济体制改革成功的要点。而我国农村经济体制改革的实践表明，这种理论已经滞后，因为它仍停留在将农村微观经济体制改革看成是一种经营方式的改革，而没有认识到进一步深化农村经济体制改革的必然结果，应是产权制度及其实现方式的深刻变革。对此，笔者以土地产权制度的现行立法为依据，提出一种农村城镇化进程中的土地经营运作模式农村土地股份制。一、农村土地股份制的涵义我国早在上世纪八十

4、年代末开始，就有个别地方进行了农村土地股份制探索实践，其中有成功的典型，如：北京顺义县（1986年）、江苏无锡县（1987年）、山东淄博市周村区（1988年）等，亦有失误的范例，如：广东南海市（1999年），但它们均为我们探索土地产权制度的改革提供了有益的经验。同时陆续有部分学者对此进行了大胆探索。?譹?訛但上述实践探索与理论研究都是以提高农业生产力、深化农村经济体制改革为目的，而对于农村城镇化进程中的土地股份制研究，却几乎无人问津。笔者以农村土地权利结构和层次为基础，按照农村城镇化进程中的土地股份制运作程序，将其界定为如下三个层次或阶段：第一阶段，是指在坚持农村土地所有权性质的前提下，按照现

5、代民商事主体股份化的结构来重塑农村集体经济组织，使其成为符合现代企业制度要求的（主要形式是股份公司）、具有民事权利能力和民事行为能力的受民法调整的民事主体。现代企业的法人治理结构也是农村集体经济组织实行民主化管理的最佳模式，即将农民的农村土地使用权以其享有的农村土地承包经营权为基础和标准量化为股份，农民以这些股份化的农地使用权（财产）投资入股组建公司（有限责任公司或股份有限公司）或企业（合伙企业或乡镇企业），并享有相应的权利和承担法定的义务。在这一阶段，原农村集体经济组织转变为民商事主体，农民成为其股东。第二阶段，是指农村集体经济组织将其所有的一定期限的农村土地使用权按照国家土地用途管制和规划

6、，在土地市场通过平等协商，以市场价格出让给城市土地储备机构（城市土地资产经营公司），再由城市土地储备机构对土地进行储备、整理后出让给土地申请使用者，以满足城市土地规模扩大或农村城镇化对土地的需求；农村土地使用权期限届满后（如50年），由城市土地储备机构从土地使用者手中收回土地使用权，按照彼时的市场行情，就该土地使用权的价格重新与农村集体经济组织进行协商，如果达不成合意，即应向农村集体经济组织交回土地；但农村集体经济组织不能直接向土地使用者出让土地。在这一阶段，发生两个转变：（1）农村集体经济组织的企业资产由土地资产转变为货币资产；（2）农村土地转变为城市土地。第三阶段，是指农村集体经济组织可以

7、其货币资产作为启动资金，发展农村工业和第三产业，或依法进行荒地的再开发，而农民（股东）则按照其所持股份享有资产收益、选择管理者和参与重大事项决策的权利，也可以直接参与企业经营，实现再就业。在这一阶段发生的最重要转变，就是实现了我们追求的目标农业企业（工业）化、农村城镇化和农民市民化。据此，我们可以将农村土地股份制的运作程序以图1表示。从图中我们可以看到三个阶段的核心与枢纽是农村集体经济组织，即以农村土地股份制改组后的新型农村基层组织。其担负着三个使命：（1）将土地使用权公平量化给农民，并按照现代化的企业制度模式，以这种土地资产（本）为基础，对自己进行改制；（2）在遵循土地用途管制和规划的前提下

8、，依法在土地市场将土地使用权出让给城市土地储备机构，取得合理的土地出让金；（3）带领农民发展农村工业、第三产业和开发荒地，并要保障农民的最基本生活和农民资产的保值增值。二、农村土地股份制的可行性分析在农村土地股份制的实施过程中，最基本和关键的环节则是在当前我国市场经济背景下，农民能否以土地使用权入股，将农村集体经济组织改制成符合现代企业法人治理结构的民商事主体。现在我们以建立公司模式的出资方式要求为例，进行探究。公司的注册资本是公司设立时所有的资产，是投资者在公司登记机关登记的实际出资额的总和，是公司作为民事主体（法人）对内管理和对外承担民事责任的财产能力。一个公司没有必要的自有资产就不能具备

9、必要的生产经营能力，也不能获得必要的市场信用，所以注册资本不但是公司对内进行生产的需要，而且是公司对外承担民事责任的需要。农村土地使用权能否成为设立公司的出资方式（即注册资本的构成），可以从经济和法律两个角度进行分析论证。（一）农村土地使用权出资的经济分析从公司的经济营利性看，注册资本是企业经营必要的资产条件。一般企业的生产要素主要有流动资产（现金或活期存款）、易耗资产、固定资产、不动产和无形资产等。每一种生产要素所担当的经济功能有所差异，但作为出资而构成注册资本，则必须具备特定的经济学要件，所以农村土地使用权也必须符合这些条件：1具有使用价值。企业经营可分为生产经营和资本经营，但无论处于任何

10、经济时代，企业生存和发展的基础永远是生产经营。所以作为公司资产的注册资本，必须具有使用价值，能够直接或间接地用于企业生产经营，从而最终创造社会需求的物质财富和精神财富。土地作为一种自然资源，具有不动性、耐久性、有限性、不可替代性和稀少性，1(P93-94) 是人类赖以生存的最重要的物质资源，因此土地的使用价值毋须置疑，而农村土地使用权是否有使用价值呢？笔者认为，答案是肯定的。因为对于企业，特别是农业企业，农村土地是其最重要的生产资料，而其运用该生产资料的前提是合法拥有该生产资料的所有权或使用权，所以农村土地使用权实际上是农村土地使用价值的特定内涵和外在表现，完全可以成为公司资产的构成部分。具有

11、价值（交换价值）。价值以使用价值为基础，在商品经济（市场经济）下价值又表现为价格。公司的形象是商品生产者和经营者，但就其实质来说，却是经营资本以获取利润的经济组织。企业的经营是以资本价值为起点，又以资本价值的回归和增殖为归宿，或者可以说，市场经济条件下每个企业的经营活动在本质上都以资本为基础并围绕资本价值的增殖而展开，或者说它们的经营活动本身就是资本经营。2所以在市场经济条件下，作为公司资产的注册资本（出资）必须具有价值（或价格），从而在交换中体现企业经营的绩效和实现企业经营追逐资本价值增殖的目标。那么农村土地使用权是否具有价值或价格呢？我们认为在商品经济社会中，土地使用权的价值（价格）表现就

12、是地租，是土地使用者向土地所有者交纳的费用，是根据劳动的自然生产力在价值决定中所作的贡献而给予自然条件所有者的报酬，其数量是由土地的边际收益决定的，但同时又是在市场供求确定的价格波动中实现的。具有流动性。公司资产的流动性是指一种资产形式转换成另一种资产形式的灵活程度以及资产在不同主体间移转的灵活性。可以说出资方式必须具有流动性，是上述价值化或企业资本经营的必然要求。因为现代企业在资本形成和运营方面与传统企业的主要区别就在于：资产形成的社会化和市场化、资本运用与支配的社会化和市场化、资本运作及其评价的社会化和市场化以及产权权能角色的社会化、专业化。另外资产的流动性也是企业作为资源配置的组织和价格

13、机制的替代物3(P4)及企业为寻求发展或规避市场风险而进行资产重组的需要，即企业间通过生产要素和资产重新组合以谋求实现内部资源配置最优和效益最大，或者通过社会再生产过程中存量资本的不断再配置，来调整和更新企业组织形态和生产结构，以谋求规避市场风险或企业的持续发展。而农村土地使用权作为注册资本的出资方式，完全可以在一定条件下（如土地所有权不流动）自由流动。（二）农村土地使用权出资的法律分析传统民商法理论的观点认为，民事主体对其出资的标的物货币、实物、无形资产（包括工业产权、非专利技术、劳务、著作权等）应当享有所有权，否则为无效的民事行为（主体不合格）。因为只有所有权是具备占有、使用、收益和处分四

14、项权能的完全物权，而对所有权标的物的投资行为被认为属于处分权能的内容，这一点在目前我国国有资产的大型国有企业授权经营中最为明显。所以按照这种理论，农村土地使用权是不能成为公司的出资方式的。笔者认为某项财产或财产权利能否构成公司的注册资本，必须具备以下三点法律要件：可占有性。指作为公司注册资本的财产或权利，必须为出资人可以占有并予以控制支配的财产或权利，从而能够被日后的商事主体所占有。占有在民法上指人对物进行管领的事实，而管领包括对物进行掌握控制、使用收益及处分等。占有的本质在于民事主体以自己的意志对物进行现实的支配，在民法上被称为类物权。4(P445) 农村土地使用权是为种植、养殖、放牧、开发

15、、建设等目的而对农村土地进行占有、使用、收益的权利。5(P403)所以以对土地占有为内容的农村土地使用权在被投资人（农民）出资入股后，同样能够被公司所占有、支配并加以利用，因而符合可占有性的要件。可移转性。指作为注册资本出资的货币、实物或无形资产均应能够发生所有权或占有的移转，从而能实现公司资本的经济功能。?譺?訛可移转性主要包含以下三方面要义：（1）注册资本在公司成立后即转化为实收资本，成为其资产的主要构成部分并用于生产经营，所以要求作为出资的财产或权利可以发生移转，直接应用于生产经营或通过交换获得所需的生产资料，特别是在“两权分离”的现代企业中，财产或权利能移转由企业管理者实际支配；（2）

16、公司在其主体资格丧失时（如终止、解散、破产等），要求其资产能够移转回到其出资人手中或者移转到债权人手中用以偿还债务，以维护社会经济秩序的稳定有序；（3）法律禁止或限制流通的财产与权利，不能成为出资方式（如不能以枪支弹药、文物、毒品等法律禁止或限制流通的物进行投资入股）。而我国农村土地的所有权虽不能转移，但使用权是可以移转的。可货币化。指任何出资方式作为注册资本的构成都必须最终能够以货币量化。?譻?訛这是因为出资者的出资是其享有权利和承担义务的基础，这就需要将各出资者的出资比例化、份额化，以确定出资者权利和义务的范围，而使各出资者出资具有可比性的最好方法，就是将所有出资还原为一般等价物货币。另外

17、，出资货币化也是公司在成立后正常运作的需要。因为公司的经营范围（民事权利能力和民事行为能力的统一）主要取决于其资产的多少；另外公司的信用、生产经营状况和效益等都是通过其资产的状况予以反映的，而对公司资产状况的直接反映方式就是资产货币化。目前我国城镇国有土地使用权的有偿使用制度，正是将国有土地货币化了，而对农村土地使用权是否可以货币化，笔者认为应同国有土地使用权一样。总之，以农地使用权出资入股完全符合注册资本的经济要件（使用价值、价值和流动性）和法律要件（可占有性、可移转性、可货币化）。所以农村土地股份制也是农村土地所有权制度调节社会主体之间利益关系，实现资源优化配置的具体手段。三、实行农村土地

18、股份制的意义（一）解决农村城镇化过程中非公共利益用地与土地征用之间的矛盾任何财产在特殊情况下（如战争期间）都可能被征用，个人的财产所有权从来就不是绝对的。但是，土地是较少在和平时期常被征用的财产之一，其它财产的征用也往往是伴随土地征用进行的。正因为如此，土地征用权只有符合公共目的时才能为法律和社会接受，土地征用权不能滥用，这是各国土地法规的通则。我国宪法规定:“城市土地属于国家所有”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。?譼?訛该立法在实践中就会产生这样一个矛盾：按照宪法规定，农村土地转换为城市土地，其所有权必须（转换）征为国有；然而按照此规定，征地权的行使只有在符合公

19、共利益的前提下才是合法的。但如果这种从农地向市地的转换并不具有公共利益性质，例如是为开发房地产或体育馆等非公共利益但又有益于农村城镇化，那么这种征用权的行使将涉嫌权力滥用。这就使农村城镇化过程中非公共利益用地的开发进退维谷：不符合公共利益的农地向市地的转换，若不转换为国有就违宪；而征用为国有又涉嫌权力滥用。土地管理法也规定:“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的

20、土地的除外”。?譽?訛显然，是否符合公共利益是土地征用权行使的依据。但该法规定的除了乡镇企业、村民住宅、乡(镇)村公共设施和公益事业用地以外，任何单位和个人需要使用农村土地的时候，非经依法转换为国有不得使用。这就意味着即便这种用途转换不符合公共利益也必须先征为国有，这就形成了一种自相矛盾的局面。农村土地股份制，正是在坚持土地所有权不变的前提下，满足了农村城镇化中非公益事业用地的需求。因而，这种制度设计与其说是一种对法律的规避，还不如说是一种对法律的矫正。（二）避免了“公共利益”的滥用如前所述，只有国防安全、水利工程、抗灾防险等，才属于公共利益的范畴，除此之外均属于“非公共利益”。对于因公共利益

21、占用土地的征用，应属于国家行为，适用非等价有偿的补偿原则；而对于因非公共利益的占用土地，则属于平等民事主体之间的市场行为，采取等价有偿的协商原则。农村土地股份制中的土地出让正是遵循市场价格，以遏制“公共利益”的滥用。在这方面美国著名的“拥有自己的树”（The tree that owns itself）颇值得我们反思。关于财产权的征用和不动产的拆迁，美国宪法第五修正案规定了必须有合理的补偿，没有合理的补偿，政府就不能征用私产。而其中的前十条修正案，被称为权利法案，是针对政府的限权令，为了保障公民个人权利而在制宪会议以后的第一届联邦议会上通过的。第五修正案的要旨是保障公民、限制政府。所以，对其正

22、确的理解应是：政府不做出合理补偿就征用私产的话，是非法的，是违宪的。尽管财产权不是绝对的，但是财产权仍是非常重要的，美国社会的基本秩序就建立在财产权的基础上。拆还是不拆，不是一边说了算。所以，关键不是谁是公众利益，谁是私人利益，私人利益和公众利益没有道德上的高下之分，关键是公正公众利益在要求民众做出让步的时候，必须有合理的补偿，没有合理的补偿，所谓的公众利益的征地，也是非法的。当公众利益，比如州公路局规划一条公路，经过某私人土地，私人土地所有者不愿拆迁，而与私人财产权发生冲突的时候，拆还是不拆，不是一边说了算，而是要求按照宪法第五修正案，必须给出合理的补偿；另外，按照宪法第十四修正案的要求，公

23、民可以寻求法律正当程序，他有权与政府抗衡。比如，他可以要求举证倒置以证明政府的补偿不合理与程序不公正。因此，在美国联邦最高法院关于财产权的判词中经常提到的是：宪法第十四修正案，公民有受到法律“正当程序”（Due Process）和“平等保护”（Equal Protection）的权利。这就是美国土地征用与拆迁中司法程序遵循的原则质证原则（Debatable）。如果不经过质证程序，即推定为土地征用和拆迁违法且不合理。至于补偿的价格，美国遵循的原则是公平的市场价格（Fair Market Price）。而公平的市场价格在稳定而成熟的市场体制下，正是通过市场交易来确定的。即使在质证程序中，法官也仅依

24、法主持司法程序，而不代替市场来确定公平的市场价格。（三）保护耕地、制约城市土地规模的无序扩大和加快农村城镇化的步伐城市地租对厂商区位选址及城市土地规模具有重要影响。而农村土地，特别是城市郊区的农村集体所有土地价格的提升，也必然会对厂商区位选址及城市土地规模的扩大产生一定影响。在农村土地股份制的运作模式中，农村集体经济组织，通过土地市场将土地使用权出让给土地储备公司，其价格势必要远高于农村土地价格和土地征用补偿价格，这就从经济根源上遏制住了城市土地侵吞耕地的驱动力。另一方面，在西部远离城市的地区同样可以推广农村土地股份制，即在土地集体所有的前提下，通过把土地按其收益能力折股量化到农民个人，然后农

25、民再以该股份进行股份合作，也可实行土地、资本、技术等要素的股份合作经营，实行土地规模经营，推动农业工业化、产业化的发展，为农村城镇化提供农业剩余。同时允许农村集体经济组织在农村城镇建设中将土地的使用权转让、出租、抵押和作价入股，参与城镇开发。这就为西部地区农村城镇化和发展小城镇提供了一定的资金和土地等物质基础。（四）为农民提供持久而牢靠的社会保障土地是农民的命根子，失去土地对农民来说就意味着失去了最后依靠的一道屏障。因此，确保失地农民的生活保障，意义不言而喻。不少地方为了解决失地农民的生活问题，纷纷通过对失地农民的身份进行转换即把农民变市民，将失地农民也纳入城市最低生活保障范围。这样做，无疑是

26、从制度上确保了失地农民的生活保障，是值得肯定的。但必须看到，最低生活保障对于失地农民来说，虽然必要而迫切，却只是一个基本的问题，并非其问题的全部，失地农民及其家庭成员的“后续发展”问题并未得到解决。“有恒产才有恒心”，相对于城市最低生活保障制度，农村土地股份制并未使农民失去土地（所有权），失去的仅是一段时间的土地使用权。既然城市土地可以在坚持土地所有权国有的前提下，出让一定期限内的土地使用权，且城市土地经营的客体和对象就是土地上所依附的权利群，6而非土地本身，那么农村土地权利为什么就不能经营呢？况且在农村土地股份制中，土地使用权出让后，置换的货币资金注入股份化改制后的农村集体经济组织，不但其股

27、利分红起到了最低生活保障制度的效果，而且相对于那些“游离”的失地农民而言，还使农民有组织可依靠，有主人翁感和归属感，并激励其开垦荒地、发展农村工业和第三产业，同时为农村剩余劳动力创造更多就业机会，也能在一定程度上减轻城市的就业压力。因此，从另外一个角度看，农村土地股份制的目标和功能之一就是按照民商主体，特别是现代企业法人制度的民主化经营管理模式，强化和改造目前“四不象”的农村集体经济组织。（五）丰富和发展了公有制的实现形式中央明确强调要探索和完善公有制的有效实现形式，使生产关系适应生产力发展的要求。?譿?訛中国目前关于公有制实现形式的战略步骤是：（1）在工业城镇领域逐步缩小国有资本的份额和范围

28、；（2）是长期稳步地巩固和提高公有制经济的实际控制力。所以通过农村土地股份制可以盘活广大农村土地资产，促进农村土地增值，从而提高集体经济（公有制经济）在国民经济中的份额，保障公有制经济在国民经济中比重下降的情况下实际控制力稳中上升。另外，农村土地股份制也是为适应市场经济的发展对公有制经济主体制度变革的需要。（1）联产承包责任制在市场经济中的发展和延伸需要一种新型的联合企业制度。在改革开放初期，家庭联产承包制对于推动促进农村和农业经济发展的制度优越性非常明显。但在现代市场经济活动中，适合于从事较低生产力水平的分散的个体组织制度（联产承包责任制）很快就暴露了它的局限性，例如在步入较大规模生产经营中

29、的资金缺乏、人力物力不足、技术和管理水平低下等等，所以农村土地股份制是这种个体组织制度的必然替代物。（2）放开和搞活国有与集体经济需要一种与民营经济相衔接的企业组织制度。“抓大放小”战略思想的实施，需要探索一种能容纳多种所有制经济的市场主体载体，使之成为公有制的有效实现组织，而农村土地股份制正是应这一要求而产生的。（3）农村非农经济的成长，也需要探索一种与公有制经济相融合的企业组织制度。随着我国农村个体私营经济，尤其是非农经济的发展，形成了我国双层二元经济结构，即城乡二元经济和乡村非农与农业经济共存的二元经济结构，农村土地股份制正是融合衔接乡村非农经济与农业（公有）经济的企业组织制度选择。（六

30、）促进土地市场体系的健全和农业产业结构的升级1.农村土地股份制有利于加快建立公开、统一、全面的土地市场体系。目前我国城镇土地市场已初步建立，而农村土地市场尚处于萌芽阶段。农村土地股份制及农地使用权出资、流转制度的建立将会成为农村土地市场建立发展的直接动机和诱因。农村土地股份制的土地经营模式，也正是运用市场机制优化配置农村土地资源的过程。市场机制发挥作用的主要条件之一就是各种商品以市场为导向，能够自由、充分地流动。所以只有通过农村土地股份制和农地使用权的充分流转，才能实现土地相对集中和土地资源的优化配置，最终实现农业的规模经营和提高农村土地资源的开发利用程度。2.农村土地股份制必将在一定程度上促

31、进西部地区的农业从“小农生产方式”向产业化、集约化转变。发达国家农村经济的特点也表现为专业化程度高、规模经营占主导、建立起了相当完善的乡村农业社会服务体系，农业管理实现了宏观上的法制化和信息化与微观上的企业化和自动化,7(P434-436)简而言之，即实现了农业现代化。而农业生产产业化、集约化、工业化和农村建设城镇化既是实现农业现代化的必由之路又是其主要标志。例如西北地区土地面积占到我国地缘的四分之一，而西北地区又以农村土地占绝对面积，且较之其他地区生态地质条件更为恶劣、农民收入低、贫困地区云集、扶贫难度最大。所以农村土地股份制的作用对西北地区更为重要：（1）是促进传统的“粮食生产型”农业产业

32、结构的改变，发展新兴农业，如生态农业以及较高使用或观赏价值的珍禽异兽、奇花异草等“三产”农业，从整体上实现农业的产业升级；（2）促使农民从“一亩三分地”中解放出来，逐步从综合体力型农民转向专业技术型农民，既为农业集约化、工业化提供充足的人力资源，同时又为农村城镇化建设中建立完善的社区服务体系提供就地取材的劳动力资源。8 除上述意义和作用以外，农村土地股份制对于西部地区吸收吸引外来资金、技术和管理经验，9加快二元经济向一元经济的转变，以及农村政治生活民主化（如村务公开）等均有积极和深远的影响。总之，农村土地股份制是转型期西部地区农村城镇化进程中土地经营模式的最佳抉择。注释：孙贵尚、廖金凤：广州市农业可持续发展问题与对策，生态科学，2000年第3期；宋炜品：农村土地经营股份化与中国“二元经济”的转换，贵州财经学院学报，2001年第5期；高新才、张志红：土地流转：突破农业产业化进程中的瓶颈，开发研究，2002年第1期；赵红菊、高雄、杜跃平：农地股份制：农村土地制度改革探索，经济体制改革，2003年第5期等。参见中华人民共和国公司法第二十五条、第八十二条。参见中华人民共和国公司法第二十四条、公司登记管理条例第十三条。中华人民共和国宪法