深圳市海上休闲活动安全管理办法草案稿.docx

1、深圳市海上休闲活动安全管理办法草案稿深圳市海上休闲活动安全管理办法（草案稿）第一章 总则第一条（依据、目的）为了加强海上休闲活动安全管理，规范营运秩序，保障人命财产安全，依据中华人民共和国安全生产法、深圳市海上交通安全条例等法律、法规，制定本办法。【说明】1. 制定规定的目的：通过对海上休闲活动的规范管理，理清各政府部门职责分工，落实安全生产责任，规范营运秩序，保障人命安全，促进我市海上旅游市场的健康持续发展。2. 主要立法依据：中华人民共和国安全生产法、深圳市海上交通安全条例。第二条（适用范围）本办法适用于本市沿海水域从事海上休闲活动的管理。【说明】本办法旨在调整沿海水域海上休闲活动，不包括

2、园林水库里的休闲娱乐活动。第三条（定义）本办法所称海上休闲活动是指在沿海水域从事海上游览和休闲渔业的经营性行为。海上游览是指载客十二人以下的客运或旅游观光的经营性行为。从事海上游览的船舶为休闲船舶。休闲渔业是指载客十人以下的提供参观、体验渔业生产和渔民生活等服务的经营性行为。从事休闲渔业的船舶为休闲渔船。【说明】本办法“海上休闲活动”界定为经营性活动，范围为沿海水域，分为两大行业：海上游览和休闲渔业。前者是指“载客十二人以下的客运或旅游观光的经营性行为”。后者是指“载客十人以下的提供参观、体验渔业生产和渔民生活等服务的经营性行为”。海上游览载客限制在十二以下是为了和深圳市海上交通安全条例第六十

3、九条第（五）项关于“休闲船舶”定义相统一，同时也是为了防止发生群死群伤等重特大事故。对于载客十二人以上的船舶按照国家有关客船管理规定进行管理。休闲渔业载客限定在十人以下是参考了广东省休闲渔业管理试行办法第十七条的规定：“休闲渔业船舶载客人数不得超过10人”。第四条（职责分工）区人民政府应当加强海上休闲活动安全管理，组织、协调、督促各职能部门开展相关安全监督管理工作，落实安全管理责任。海事管理部门和渔政渔港监督部门按照职责分工，在各自管辖范围内实施水上交通安全监督管理。城市管理行政执法部门负责对海上休闲活动非法经营行为进行查处。交通、渔业、旅游等行政主管部门依照各自职责对海上休闲活动实施行业管理

4、。【说明】本办法涉及的监督管理部门较多，有管理职责的部门主要分为三类：1. 领导、协调：区人民政府。2. 现场执法：海事部门、渔政渔监部门和城管执法部门。3. 行业主管部门：交通、渔业、旅游等行政主管部门。以上分工一方面依据安全生产法的要求对地方政府的责任进行了明确，另一方面按照深圳市综合执法改革的要求，把查处非法营运的职责授予了城管执法部门。第五条 （规划）在本市从事海上休闲活动经营或开发应当符合深圳市海洋功能区划和城市总体规划。【说明】为防止过渡开发，造成混乱，从事海上休闲活动经营或开发应当符合我市海洋功能区划和城市总体规划。第二章 经营资质第六条 （经营主体资格）经营海上休闲活动的企业必

5、须经过工商注册，具备企业法人资格。个人不得从事经营性海上休闲活动。【说明】本条是对公司化管理的要求，实践证明，散而多的个体经营容易造成无序混乱的局面，而且万一发生重大事故，个体经营者根本无法承当相关责任。经过长期的摸索，公司化管理是落实有关安全生产责任的关键。第七条 （资质要求）从事经营性海上休闲活动的企业应当符合以下条件：（1）具备企业法人资格；（2）具备安全靠泊、上下客的码头或者浮动设施；（3）设置安全管理机构，配备安全主任，制定安全生产管理制度；（4）具有5艘以上与经营范围相适应的船舶；（五）以委托形式从事经营性海上休闲活动的，应当提供与委托船舶所有权人签订的书面协议。经营海上游览的企业

6、应当向交通部门申请核发水路运输经营许可证。经营休闲渔业的企业应当经渔业行政主管部门登记。【说明】根据中华人民共和国水路运输管理条例的规定，水路运输经营许可证由交通部门核发。国内水路运输经营资质管理规定第三十七条规定载客12人以下客船运输的资质条件由省级交通主管部门另行制定，海上休闲活动为营运性质，可归为该条所指的“载客12人以下的客船运输”，目前广东省未制定对此的具体管理办法。本办法依据水路运输管理条例并参考了广东省休闲渔业管理试行办法，对经营海上休闲活动的准入条件进行了明确：一是要具备第六条所规定的企业法人资格，二是要符合本条所列明的条件。第三章 码头、船舶及人员第八条 （码头资质要求）设置

7、供船舶靠泊的码头或浮动设施，应当经区人民政府批准。码头或浮动设施应当满足设计安全要求，在显著位置张贴游客安全须知。休闲船舶停靠的码头或浮动设施应当经交通行政主管部门验收合格并核发码头经营许可证，方可投入使用。渔业码头的验收由渔业行政主管部门负责。【说明】海上休闲活动所使用的码头为现有渔业码头或其它简易码头，甚至为浮动设施，不可能按正规码头的标准来进行管理，因此建议参照内河交通安全管理条例第五章有关渡口管理的规定执行。按现行法律要求，渔业码头由渔业部门管理，其它商用码头由交通部门管理，依据是港口法。第九条（休闲船舶证书要求）休闲船舶应当按照规定配备相应的通信、救生、消防设备，取得船舶检验机构核发

8、的准予载客的船舶检验证书。休闲船舶应当按照规定在海事管理部门办理船舶登记，取得船舶国籍证书。休闲船舶应当按照规定在交通主管部门办理船舶营运证。【说明】本条是对休闲船舶的证书要求，首先是安全证书，包括检验证书和登记证书（国籍证书）；其次是营运证书。以上证书分别要向检验部门、海事部门和交通部门申请。依据分别是海上交通安全法、船舶登记条例和国内水路运输经营资质管理规定。第十条（休闲渔船证书要求）休闲渔船应当按照规定配备相应的通信、救生、消防设备，经渔业船舶检验机构检验并取得渔业船舶检验证书。休闲渔船应当按照规定在渔业部门办理登记并获得渔业船舶登记证书、渔业捕捞许可证、休闲渔业船舶安全证书。【说明】本

9、条是对休闲渔船的证书要求，其证书要求和休闲船舶证书要求类似，不过主管部门为渔政渔监，依据为中华人民共和国渔业船舶检验条例和中华人民共和国渔业船舶登记办法。第十一条（船员证书要求）在休闲船舶上服务的船员，应当经过相应的专业技术培训、考试和评估，取得海事部门签发的船员适任证书。在休闲渔船上服务的船员，应当经过相应的专业技术培训、考试，取得渔政渔港监督部门签发的渔船船员适任证书。【说明】本条是对船员和专业训练的资质要求，分别要向各自的主管部门申请办理；休闲船舶船员要经过考试、发证和评估，休闲渔船船员仅需要经过考试和发证即可。第四章 经营管理第十二条 （安全生产责任）经营海上休闲活动的企业是安全生产的

10、第一责任人，企业主要负责人应当对安全生产工作全面负责。【说明】依据安全生产法，企业为安全的第一责任人，企业主要负责人对安全生产全面负责。第十三条 （管理责任）经营海上休闲活动的企业应当履行以下管理职责：（1）建立安全与防污染管理制度和应急预案；（2）具有与经营规模相适应的应急救援能力；（三）按规定配备安全主任；（四）在核定的经营范围内经营；（五）定期对从业人员开展安全生产教育；（六）为游客购买意外伤害保险。接受委托船舶管理的企业应当签订委托管理协议，对被委托管理的船舶承担与本企业所属船舶同等的安全管理责任。【说明】本条是对企业的安全管理要求，参考了国家相关法律法规以及广东省休闲渔业管理试行办法

11、实施细则对公司化管理的要求。第五章 安全管理第十四条（通信联络）船舶出航期间，企业应当安排专人值班，保持船岸之间的有效通信联络。【说明】考虑到较小的船舶可能没有配备通信设备，为了防止意外发生时便于联络，专门对通信联络作出了规定。同时也考虑到要求太小的船舶配备通信设备也不大现实，因此并未作出硬性要求，而是仅要求保持通信联络。保持通信联络的方式有多种，目前移动电话非常普及而且信号也基本覆盖了沿岸几公里以内的水域，应该说保持通信的要求是比较容易实现的。第十五条（定期签证）休闲船舶和休闲渔船应当每月分别到海事部门和渔政渔港监督部门办理船舶定期签证手续。【说明】依据中华人民共和国船舶签证管理规则和中华人

12、民共和国船舶进出渔港签证办法，船舶应当到相应的主管部门办理定期签证手续，并按要求递交有关文书和资料。第十六条（证书携带）船舶营运期间应当随船携带本办法第九、十条所规定的证书，以备检查。船员在船上服务期间应当携带本办法第十一条所规定的证书，以备检查。【说明】依据海上交通安全法第五条和第七条，船舶和船员必须持有主管机关所要求的证书。第十七条（船舶标识）船舶应当按照规定标明营运标志和船名船号，并在明显位置标明核定载客人数及旅客安全注意事项。【说明】本条所指的“营运标志”是指营运主管部门统一规定的特别标识，用以区别非营运船舶。“营运标志”是为了便于加强对海上休闲活动经营活动的安全管理，同时也为了减少不

13、必要的海上拦截，合法营运的船舶应标明“营运标志”以便执法部门易于识别，打击非法营运。第十八条（航行安全准则）船舶应当遵守下列安全航行规定：（一）配备适任的船员；（二）在划定的区域内活动；（三）避开航道、锚地和交通密集区；（四）在核准的定额范围内载客；（五）遵守避碰规则，谨慎驾驶，保障旅客安全；（六）禁止酒后及疲劳驾驶；（七）开敞式船舶的乘客应当穿着救生衣。【说明】根据国家有关法律法规进行明确规范。第十九条（禁航条件）有下列情形之一的，船舶禁止载客出海航行：（一）晚上八时至次日六时；（二）能见度低于三千米；（三）海上风力达到蒲氏六级以上；（四）其他严重影响船舶航行安全的恶劣天气或者海况。【说明】

14、本条的规定适用于所有参与海上休闲活动的船舶，直接引用了深圳市海上交通安全条例第十八条的规定，其中对休闲渔船的要求也符合广东省休闲渔业管理试行办法实施细则第十九条（限定的区域和条件）的要求。第二十条（防污染要求）船上含油污水、生活污水、垃圾等污染物应当集中到岸上处理，禁止向海里排放。【说明】小型船舶不具有船上污染物的处理设备，应集中到岸上处理。 第二十一条 （企业安全检查）经营企业应当定期组织人员对船舶的安全状况进行检查，及时消除安全隐患。【说明】定期组织人员对开航前船舶进行安全检查，可及时消除安全隐患，避免事故发生。第二十二条 （旅游团特殊要求）旅行社组团到海上观光旅游应当选择具有经营资质的企

15、业，签订服务协议，使用合法的船舶。【说明】旅游团到海上观光旅游使用合法的船舶一方面是对安全的保障，另一方面也对合法经营者是一种鼓励和促进。第二十三条 （演习）经营企业应当每月按照应急预案组织救生和消防演习，确保从业人员熟练掌握救生、消防设备的使用等基本安全技能，并对演习情况做好记录以备检查。【说明】定期组织救生和消防演习，可避免和减少事故的发生和损失。第二十四条 （险情报告）船舶和人员海上遇险时，应当及时将遇险的时间、地点、遇险状况以及救助要求向海上搜救机构报告。船舶和人员在海上发现遇险事件或者收到求救信号，在不危及自身安全的前提下，应当尽力救助遇险人员，并将有关情况及时向海上搜救机构报告。【

16、说明】依据深圳市海上交通安全条例第五章（海上搜救和事故处理）第五十条第一、二款。第二十五条（应急反应）海上搜救机构接到险情报告后，应当立即启动应急预案，协调和组织各成员单位参加搜救。有关单位和个人应当按照海上搜救机构的指令，积极参加搜救工作。【说明】依据深圳市海上交通安全条例第五章（海上搜救和事故处理）第五十一条第二款。第二十六条 （事故调查处理）发生海上交通事故，由海事部门或渔政渔监部门按照管辖范围依照程序对事故进行调查处理。【说明】依据海上交通安全法第四十三条和第四十八条。第六章 监督检查第二十七条（联合执法）区人民政府统筹海上休闲活动的安全管理，建立部门间沟通联系机制，根据辖区安全形势组

17、织工商、交通、渔业、旅游、公安、城管和海事等部门开展联合执法行动。【说明】依据安全生产法第八条：“国务院和地方各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责”，本条就是明确区人民政府的职责，领导、督促各部门依法履行法定安全监管职责，根据辖区安全形势组织开展联合执法行动。第二十八条（无证无照查处）城市管理行政执法部门应当加强日常巡查，对无证无照的经营行为进行查处。前款所指的证照包括：水路运输经营许可证、船舶营运证、码头经营许可证、营业执照。各主管部门应当依据本部门职责加强对海上休闲活动的监督检查，支持配合城市管理行政执法部门开展执法工作。【说明】依据深

18、圳市人民政府关于全面推进街道综合执法工作的决定（深府2006268号），城市管理执法部门被赋予了二十项行政执法功能，其中第（四）项“根据工商行政管理方面的法律、法规、规章，对各类无证无照经营的行为进行查处”，其中“无证”是指无营业许可证，“无照”是指无营业执照。第二十九条（水上监管）海事部门应当加强休闲船舶的监督检查和水上交通安全管理工作。渔政渔港监督部门应当加强休闲渔船的监督检查和渔港水域以及水产养殖区的水上交通安全管理工作。【说明】海事部门和渔政渔港监督部门按各自的管理职责和管辖范围负责水上交通安全监督管理工作。第三十条 （强制措施）海事部门和渔政渔港监督部门在实施监督检查时，可以根据情况

19、对违反本办法和其他法律、法规、规章规定的船舶，依照各自的职责采取责令临时停航、驶向指定地点、禁止离港、暂扣船舶等行政强制措施。【说明】参照内河交通安全管理条例第六十一条的规定，设立行政强制措施。第三十一条（通报）各部门在监督检查时发现违法行为在本部门管辖范围以外的，应当及时向相关主管部门通报。【说明】建立部门间通报和案件移交机制。第七章 法律责任第三十二条违反本办法第六条规定，未获得企业法人资格擅自从事经营性海上休闲活动的，由工商部门或城市管理行政执法部门责令停业，并处以30000元以下罚款。第三十三条违反本办法第七条规定，未经交通主管部门许可或经渔业部门登记擅自从事海上休闲活动的，由交通部门

20、、渔业部门或城市管理行政执法部门责令停业，并处以10000元以上30000元以下罚款。第三十四条 违反本办法第八条规定，未经批准擅自设置码头、浮动设施，或码头、浮动设施未经验收擅自投入使用的，由交通部门、渔业部门或城市管理行政执法部门责令停业，并处以5000元以上10000元以下罚款，并可视情况给予强制拆除。第三十五条违反本办法第十三条第（四）项或第（六）项的规定，经营海上休闲活动的企业超过核定范围经营或未为游客购买意外伤害保险的，由交通行政主管部门或渔业部门责令停止营业并处以10000元以上30000元以下罚款。第三十六条违反本办法第十七条规定，船舶未标明营运标志或船名船号的，由海事部门或渔

21、政渔港监督部门处以1000元以上3000元以下罚款。第三十七条违反本办法第十八条和第十九条的规定，船舶未遵守安全航行和禁航规定的，由海事部门或渔政渔港监督部门处以2000元以上5000元以下罚款。第三十八条从事海上休闲活动的企业、船舶及个人有其它违法行为的，由工商、交通、渔业、海事、渔政渔港监督等部门依据有关法律、法规、规章的规定在本部门权限内进行处罚，但同一违法行为不得重复处罚。第八章 附则第三十九条 （船舶含义）本办法所称的船舶包括休闲船舶和休闲渔船。第四十条 （水上体育活动）从事潜水、摩托艇、滑水、滑翔伞、皮划艇、帆船、帆板等体育经营活动的，由体育主管部门依照相关规定进行管理。【说明】本

22、条所列的体育经营活动项目有其特殊性，不同于海上游览和休闲渔业，故不纳入本办法的调整范围。可适用于广东省高危险性体育项目经营活动管理规定（2006年12月1日广东省第十届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过），并由体育主管部门负责管理。第四十一条 （客船管理）载客十二人以上的船舶适用国家有关客船的管理规定。【说明】依据国内水路运输经营资质管理规定（2008），载客12以上的按客船运输进行管理。第四十二条 （其它经营者）沿岸度假村、俱乐部等经营者开展海上休闲活动适用本办法的规定。【说明】目前东部存在沿岸度假村、俱乐部等经营者以“自用”的名义从事海上休闲活动的现象，为保障游客安全，规范市场管理，

23、当这些经营者从事海上休闲活动的，也应当适用本办法。第四十三条 （实施日期）本办法自年月日起施行。深圳市海上休闲活动安全管理办法（草案稿）起草说明一、起草的背景深圳东部拥有丰富的海上旅游资源，近年来，随着社会经济的发展和人民生活水平的不断提高，东部滨海旅游迅速升温，周末每天约有5万人次，节假日高峰时每天可达30万人次。然而我市东部海上休闲业的非法经营现象非常普遍，据调查大鹏半岛当地居民拥有超过1000艘船只，其中只有157艘经过海事部门的登记，而经交通主管部门批准载客营运的只有29艘，存在大量证照不齐和无牌无证船只进行载客的情况，其中大部分是渔船；这些船只散布于大鹏半岛沿岸20多个临时上下客点和

24、简易码头，旅客上下船和在海上航行的安全很难得到保障，存在着严重的安全隐患。海上非法经营同岸上非法经营危害一样，不仅严重破坏了正常市场秩序，而且由于海上的特殊条件，事故一旦发生，应急救助将比岸上更加困难。据调查，2004年以来，发生在大鹏半岛附近水域人员搜救事件共18起，其中，2002年和2004年发生在下沙大澳湾和坝光水域的载客快艇翻沉事故，导致十几名游客落水。尽管这些事件中落水人员得到了有效救助，没有最终演变成群死群伤的重大恶性事件，但足已证明海上船舶运输的高风险性，极易演变成群死群伤的重大恶性事故。海上休闲活动属于新兴的产业，是市民休闲度假的一种需要，发展的好可以促进大鹏半岛当地相对落后的

25、经济发展。但由于存在很大风险，必须从经营资质和日常监管上加以控制和规范管理。目前法律法规对这种新兴的活动尚缺乏明确的规定，在监管上涉及了多个职能部门，多年来这些部门开展了各种形式的引导和整治，但收效甚微。“9.20”特大火灾事故所暴露出的“非法经营”、“监管不到位”、“责任不落实”、“执法不严”等问题已经引起了政府及社会各界的强烈关注，为了吸取9.20事故的教训，防患于未然，有必要对我市海上休闲活动制定安全管理办法。二、起草的有关情况说明2007年深圳市政协四届三次会议提出关于尽快完善海上休闲船舶安全管理法规的建议的提案，针对我市东部海上休闲旅游活动存在的安全隐患，建议市政府制定深圳市海上休闲

26、船舶管理规定。深圳海事局作为该政协提案的主办单位，为做好此项工作，于2007年5月29日与市法制办、市农林渔业局、市交通局、龙岗区政府、龙岗区旅游局、南澳街道办以及海上旅游公司等有关单位召开了现场专题调研会。会议一致认为我市海上休闲活动安全管理存在四大问题亟待解决：（一）休闲船舶停靠点缺乏统一规划和建设；（二）海上运输市场不规范，存在大量非法经营行为；（三）大量休闲载客船舶证照不全或无照经营；（四）职能部门权责不清。为规范海上休闲活动，保障人民群众生命安全，对海上休闲活动应当进行界定和科学规划，明确相关部门权责，对从事海上休闲活动的单位、船舶、码头设施及经营行为等应进行规范。调研会建议依据深圳

27、市海上交通安全条例和广东省休闲渔业管理试行办法，结合深圳市海上休闲活动实际情况，制定深圳市海上休闲活动管理办法。在经过充分调研和征求有关部门意见的基础上，深圳海事局起草了深圳市海上休闲活动安全管理办法（草案），现将有关情况说明如下：（一）关于“海上休闲活动”的界定“海上休闲活动”顾名思义应该包括海上进行的所有休闲活动，但为了解决东部主要安全隐患，经过研究，本办法“海上休闲活动”定义为：在沿海水域从事海上游览和休闲渔业的经营性行为。首先海上休闲活动分为两大行业：海上游览和休闲渔业。前者是指“载客十二人以下的客运或旅游观光的经营性行为”。后者是指“载客十人以下的提供参观、体验渔业生产和渔民生活等服

28、务的经营性行为”。海上游览载客限制在十二以下是为了和深圳市海上交通安全条例第六十九条第（五）项关于“休闲船舶”定义相统一，同时也是为了防止发生群死群伤等重特大事故。对于载客十二人以上的船舶按照国家有关客船管理规定进行管理。休闲渔业载客限定在十人以下是参考了广东省休闲渔业管理试行办法第十七条的规定：“休闲渔业船舶载客人数不得超过10人”。（二）关于职责分工和执法模式海上休闲活动直接涉及的主管部门很多，有工商、交通、渔业、旅游、海事等。同时为了贯彻落实安全生产法，推进街道综合执法，坚决取缔非法营运，还加入了区人民政府、城管执法等部门。关于主管部门的职责分工。按照国家有关法律法规，海事和渔政渔监部门

29、为船舶主管部门，在各自管辖范围内负责船舶的水上安全监督，其管理为技术安全监督，如船舶登记、交通管理和事故调查处理等。交通、渔业部门负责营运管理，为交通营运行业主管部门，工商部门负责核发营业执照，旅游部门负责旅游秩序管理，以上四个部门均负有打击非法营运的职责。关于区人民政府的责任。根据安全生产法第八条：“国务院和地方各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责。县级以上人民政府对安全生产监督管理中存在的重大问题应当及时予以协调、解决。”地方政府对安全监督管理负领导责任，对管理中存在的问题应当给予协调处理，在参考了内河交通安全管理条例有关地方政府安全管

30、理责任的描述后，本办法第四条关于区政府的职责表述为“应当加强海上休闲活动安全管理，组织、协调、督促各职能部门开展相关安全监督管理工作，落实安全管理责任。”具体为第二十七条：“区人民政府统筹海上休闲活动的安全管理，建立部门间沟通联系机制，根据辖区安全形势组织工商、交通、渔业、旅游、公安、城管和海事等部门开展联合执法行动。”关于综合执法。为提高行政执行力，合理配置行政资源，解决基层执法难的问题，深圳市全面推进街道综合执法工作（深圳市人民政府关于全面推进街道综合执法工作的决定（深府2006268号）建立起了规范协调、精简高效、保障有力的综合行政执法体制和运行机制。作为综合执法主体的城市管理行政执法部

31、门在被二十多个部门赋予了二十项的行政执法权力，其中第四项“根据工商行政管理方面的法律、法规、规章，对各类无证无照经营的行为进行查处”覆盖了对海上休闲活动无证无照经营行为的查处。因此城市管理行政执法部门是对海上休闲活动岸上部分实施有效管理的最为重要的执法力量，本办法明确赋予城管执法“对海上休闲活动非法经营行为进行查处”的权力，并设立了行政处罚权限（第32、33、34条）。综上所述，本办法构建了以区人民政府领导协调，各主管部门具体实施，以城管执法打击非法营运，海事和渔政渔监负责水上安全监督的联动执法模式。以上各环节构成了一个完整的“海上安全网”，缺一不可。除此之外区人民政府还可视区内安全形势情况组织工商、交通、渔业、旅游、公安、城管和海事等部门开展联合执法行动，彻底对安全隐患进行排查。（三）关于安全管理理念的发展海上休闲活动安全隐患能够长期存在而无法遏制，除了涉及主管部门多外，主要