健全跨界治理机制 共筑旅游合作基石.docx

1、健全跨界治理机制 共筑旅游合作基石健全“跨界治理”机制共筑旅游合作基石 摘要要保持区域旅游合作可持续发展，必须以合作的制度基础建设为抓手。本文根据“跨界治理”理论，借鉴欧共体等成功合作体的经验。阐述了健全合作体制、激励机制和法治建设的形式与方法，提出了我国区域旅游合作的基石就是建立健全“跨界治理体系”。 关键词区域旅游合作；跨界治理；激励机制；法治 中图分类号F59 文献标识码A 文章编号10025006(2007)12002804 区域旅游合作发展到了今天，其优势与绩效已充分显现，但同时也暴露出两大难点：一是如何真正跨越行政区划的体制性障碍；二是如何更好地鼓励区域内所有成员参与合作的问题。

2、鉴于区域旅游合作的成员是分属于不同利益的主体单位，各成员单位能拥有的旅游资源具有局限性，各成员单位之间利益冲突频频凸屁，从而清醒地认识到，在旅游资源稀缺的状况下，只有通过相互合作、相互依赖才能深入发展。但这是需要条件的，多年实践证明，这个条件，就是努力构筑区域旅游合作的制度基础，它包括：特定的运作体制；保障合作各方行为规范的相关法律、法规和政策；对某些权力的界定、约束及激励机制。而要真正创造这种条件，就必须引出“跨界治理”的概念，也就是说，解决上述“两个难题”有赖于建立有效的“跨界治理体系”，进而形成区域旅游合作的制度基础。 一、“跨界治理”的基本理论与应用借鉴 (一)“跨界治理”的基本理论

3、“跨界治理”的落脚点是治理，所以“跨界治理”理论来源于“治理”理论。英语中的“治理”(governance)，原意是控制、引导和操纵。根据全球治理委员会于1995年发表的一份题为我们的全球伙伴关系的研究报告，对治理作如下定义：治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和；它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。 “治理”有四大特征：首先，治理不是一整套规划，也不是一种活动，而是一个过程，其基础是对不同利益主体的协调；其次，治理的主体既有公共部门，也包括私人部门；再次，治理强调的是主体组织之间持续的互动，通过上下互动，左右互动，以共同认可的目标为前提，实施

4、对公共事务的管理；最后，治理这一模式不仅仅承认不同成员之间的多元竞争、权力分化，更强调多元合作、权力整合，最终达到“和而不同”的“和合”境界。 近几十年来，“治理”理论在北美，特别是在欧洲得到广泛的实践和应用，尤其是欧盟合作体的发展，充分体现了“跨界治理”的功效与魅力。 (二)欧盟共同体“跨界治理”的经验 第一，“特殊政体”增强了欧盟协调跨界行政主体的能力。欧共体足一个“特殊政体”，一种远远超过国际组织，但又不符合联合国思想的政治体制。这一“特殊体制”显示了欧盟在协调跨界行政主体方面的能力。其能力是由一系列行之有效的政策目标和工具、以及执行政策目标和运用政策工具的组织形式所构成。 第二，通过基

5、金解决不同发展水平的成员参与合作的激励问题。欧盟各成员之间的经济发展水平及经济结构存在巨大差异，为了避免因成员之间发展不平衡导致的“合作博弈”破产，欧盟把“协调和平衡发展”及“经济和社会凝聚”定为其政策目标。其含义足，通过欧盟对资源配置的调整及利益的公平分配，缩小成员之间的发展差距以稳固合作的基础：实现这些政策目标的工具主要是两个基金，即机构基金和凝聚基金。 第三，欧盟的法律框架保证了合作组织与政策工具的合法性和有效性。政策是行为主体制定的，而且还需要由行为主体来运用。欧洲经济共同体条约就是欧盟的法律基础，它规定了欧盟的政策目标、政策工具以及政策行为主体的组织架构，使之成为合法的行为主体。 (

6、三)欧盟经验的启示 欧盟是当今世界上最为成熟和成功的区域经济合作组织，其经验至少有三点具有启发意义： 第一，必须要有一个超乎成员主体之上的特殊组织来协调成员主体的种种行为，制定政策目标，运用政策工具，实现既定合作目标。 第二，在以实现经济协调发展为目标的区域合作中，各个成员不可避免地要出让部分权力和利益，并由超越行政区划的组织机构来行使和协调部分利益。激励成员主体获取利益最大化。 第三，区域合作的法律基础很重要。法治是现代市场经济有效运作的条件，它是通过其两个经济作用来为市场经济提供制度保障的。法治的第一个经济作用是约束政府，约束的是政府对经济活动的违背市场规则的干预。法治的第二个经济作用是约

7、束经济人行为，其中包括产权界定和保护，合同和法律的执行，以公正的心态参与市场竞争。法治的这两个作用在区域经济合作问题上也是存在的，但它还增加了一些特别的内涵，即约束合作成员政府对经济合作的任意干预，约束经济人行为还包括合作成员“搭便车”的行为，以及合作组织机构偏离公平原则的权力运用行为。因此，法治是确保区域经济合作稳固与发展的基础。 上述三点就构成了组织体系、激励机制和约束机制所组成的现代区域合作体制，亦称为“跨界治理体系”。 虽然欧盟经验不能完全套用到我国的区域合作问题上来，但如果把一个国家和一个省(区)都视为一个利益主体的话，在协调跨行政边界的不同行政主体、处理因发展不平衡而引致的经济合作

8、问题上，欧盟治理经验对于我们依然具有相当的参考价值。 在区域旅游合作的制度研究中，引入“跨界治理”理论更足具有很强的现实意义。目前在区域旅游合作中普遍存在着诸如组织体系不健全、政策目标不清晰、政策工具不落实、激励制度缺乏内在动力、低效率的经济政策等问题，这些由于行政区划造成的政府调控失灵和宏观环境不健全造成的市场调控失灵方面的诸多矛盾和问题，越来越多的旅游业“经济人”期待着通过“跨界治理体系”来加以解决，以便更有效地协调旅游经济事务，实现“有效的治理能推动旅游业的发展”的理论推断。 二、运用“跨界治理体系”实施可持续发展的区域旅游合作 近年来，区域旅游合作的浪潮席卷全国，成为当前旅游业发展的一

9、种趋势。就浙江省而占，就出现了“活力浙东南”、“缤纷金丽温”、“新天仙配”、“江南仙境游”和“名山名城名水”等10余种不同合作机制和模式的联合体，其中许多联合体已有明确的合作主体和合作机制。如“金丽温”足以三市旅游局为联合体的决策机构，并成立了以市场处核心成员的秘书处作为工作班子，较好地协调了不同行政主体的利益关系。 由于合作区域内各成员单位的经济发展程度，旅游供给的区域性分布以及对外开放程度的迥异，如何形成一个跨越现有行政区域边界，能凝聚合作成员的机制，并能达到区域合作体内旅游资源禀赋的空间互补、旅游活动的空间连续，以及区域文化内 涵的相对一致性和利益的博弈等目标，是区域旅游合作可持续发展的

10、难点所在。 从目前已形成的区域旅游合作体来看，合作各方都是自主运作却又相互依存的行政区划的聚合物，这些合作不是政策导向的产物，而是由自发组织形成的。然而，我们不难看到：无论是“活力浙东南”还是“缤纷金丽温”，都体现出区域内成员的发展程度与预期目标存在着很大的差异，“跨界治理”作为协调机制应用于各区域旅游合作体具有天然的匹配性和优越性。根据欧盟经验，结合我国国情，区域旅游合作的“跨界治理体系”应包括：合作的组织机构及机制、经济政策以及相应的法治基础。 (一)建立跨越行政边界的“合作体制” 欧盟经验表明，不同行政主体之间的合作，都必须构建一个“特殊体制”，从而模糊地理卜的界限和传统行政边界。这个“

11、特殊体制”是合作者之间形成的组织，其权力来自各合作伙伴自愿出让的权力，它的行为方式主要是协调，而非统治和控制。需要指出的是，区域内地方政府部分决策权出让给“特殊体制”并不意味着根据本地区实际和自身意志制定政策的权力的丧失，而是依然保持其无限的活力。 这个特殊的“合作体制”可以“区域合作委员会”的形式出现。需要指出的足：在现阶段的中国，“合作委员会”这个层而必须有区域所辖最高政府(如省内则由省政府，市内则由市政府)直至中央政府介入，原因有两点：一是区域所辖最高政府或中央政府所代表的国家利益并不总是与地方利益相一致，区域旅游合作的目标或政策在有的问题上有可能偏离国家利益。因此，需要有区域所辖最高政

12、府或中央政府约束。二是经纪人的理性不可避免地使各成员之间存在一定程度的博弈关系，如对发展基金使用的明争暗夺。尽管所有行为主体都明白结果是非效率的，但每个人的独立行动都无力协调其他行为主体的活动以达到相对合理的均衡。这就是局部理性与整体理性之间的矛盾，从而产生典型的协调问题。虽然有合作委员会可以协调，但由博弈主体代表组成的合作委员会难免有时为“守土有责”而产生偏向，因此，一种外在的约束是非常有必要的，这只能由区域所辖最高政府或中央政府来扮演这个外在约束的角色。美国、德国等发达国家解决其区域问题的经验也表明，区域发展协调组织由区域所辖最高政府或中央政府代表和地方政府代表共同组成，如美国的“阿巴拉契

13、亚区域委员会”和德国的“共同任务计划委员会”都是由中央政府代表和地方政府代表共同组成的。这不仅仅是一个决策民主化的形式问题，更重要的是，有助于中央与地方形成利益共生关系，从而提高区域协调发展的成效。 目前我国的大多数区域旅游合作体已初步确立了各区域轮流组织召开行政首长联席会的制度，但它不可能集政策制定、执行和监督为一体，因而仅有行政首长联席会议还不能构成一个科学的和有效的合作组织体系；另外，就目前的行政首长或其他政府职能部门的联席会议而言，仅是一个基于友情或道义的协商会，对协商结果的执行既没有约束能力，也没有管理职能。因此，要有一个具有政策制定、执行和监督的完整的合作组织体系，才能有效推动合作

14、的发展。这个合作组织体系可以考虑由“区域旅游合作委员会”和“区域旅游合作事务协调会”两个层面组成。合作委员会由有关合作方的行政首长组成，主要职能是制定合作目标及政策，审批事务协调会的项目提案，并监督项目的执行，是一个合作体的最高权力机构。合作委员会不享有独立的行政权，但享有凭借各成员经谈判而自愿出让的权力，从而具有实际的行为能力。事务协调会则是一个政策执行机构，具体负责政策执行及政策工具的运用。 江浙沪三省的旅游合作基本上遵守了上述模式。二省一市人民政府的领导尤其是国家旅游局的领导始终扮演着外在约束力的角色，在政策运作、规划制定等方面起到了良好的协调和控制作用。而三地旅游主管部门的领导组成的“

15、合作委员会”以及各职能部门成员组成的“合作事务协调会”角色清晰，已初步形成“跨界治理体系”的雏形。 (二)运用经济手段，调节各成员之间的利益关系，形成目标成员主体的激励体制 合作的最终目的是取得共赢。但在实现这一目标的过程中，各利益主体之间既有共同的利益，又有自身利益。事实上，由于人才、资金、技术、信息、资源禀赋以及政府管理机制上的不对称，各主体在合作中的地位和作用并不一定是完全平等的，把握机遇的能力也不相同，从合作中获益的程度自然也不同。因此，如何有效地解决这一矛盾是区域旅游合作能否持续发展的关键。解决这一问题的根本出路在于充分运用经济手段，力求各成员主体的利益求得最大限度的平衡。例如，各合

16、作组织协会应成立“市场开发基金”、“旅游目的地开发基金”、“人力资源开发基金”等，合作体在基金组成比例上、资金投放方向等要充分考虑各成员主体的利益，以求得相对平衡；又如旅游企业在对方区域经营时，要充分考虑能在当地就业、投资以及对当地旅游资源的开发保护以使对方尽可能受益。同时，合作区域中较发达的一方在对相对不发达一方提供贷款、政府援助的同时，受让方更应考虑投入方的利益回报。 由此可见，建立带有不同专项功能的基金不仅可以用于合作体的一致对外的整体利益需求上，史可以资助有关地区解决所面临的特殊问题，以增强合作体的合力和凝聚力。当然，基金资助应附有条件，即接受基金资助者应该按照区域旅游合作的整体规划做

17、出相应政策配合，同时必须接受“合作项目指导委员会”的指导和“旅游基金委员会”的监督和审计，这一点非常重要，因为基金资助对象大多是发展较为落后的地区，而基金出资较多的则是相对发达地区，基金资助的附加条件实质上是一种权力交换，否则就会对发达地区没有激励。 (三)法律基础设施建设 法治的作用在于使合作具有约束性，从而减少合作中的交易成本。对于“长三角旅游合作”等区域合作而言，所需要的法律基础有两个层面：一足国家对区域经济合作的法律规范；二是地方性法律或法规支持。在我国迄今为止还没有关于区域经济发展或整合的法律、法规，国家旅游局也没有相应的区域合作条约和规范，但现实中区域合作的呼声越来越高，如长江三角

18、洲地区经济一体化、泛珠二角合作、京津冀经济台作、环渤海地区经济整合，等等，形成了中国经济发展中的一个新趋向，国家有必要用立法手段来规范和引导区域经济合作。鉴于区域旅游合作相对易于实现和协调，各区域合作体的成员可以在取得共识的基础上，率先联合提案以推动政府有关部门立法。同时进一步完善已有的各种区域旅游合作框架协议，明确区域旅游合作的政策目标、政策工具及组织体系，争取得到合作成员各自地方人人及政府的确认，以此作为区域旅游合作的“基本法”。 当然，我们在清楚认识到这项法治建设重要性的同时，更应理性地意识到其实现的难度和周期性，为此，诸多区域旅游合作体一方面积极寻求得到立法支持，另一方面都在为立法的必

19、备程式作铺垫，各合作方政府、职能部门和企业相互签订了诸如合作协议书、合作公约、合作实施细则等文件，以规范本区域旅游合作成员的行为。而这些正是我们完善区域旅游合作立法、保持区域旅游合作可持续发展的保障。 综上所述，我们可以用表1来表达区域旅游合作中的“跨界治理体系”。 三、结语 区域旅游合作的挑战性来自于它需要我们摒弃传统的合作思维模式，以一种更加宽广的视野去思考结构性的变革和制度创新。“跨界治理”内涵下的协调机制和制度建设，有利了解决区域旅游合作中面临的体制矛盾和发展不平衡的问题，促进区域旅游协调发展。理论研究和国际有效实施经验表明，一个“好的治理”体系应该具备合法性、透明性、责任性、法治、回应的基本要素。这五个基本要素为完善有关区域旅游合作的跨界治理体系指示了一个基本方向。 区域旅游合作的目标不仅仅是实现旅游产品及要素在不同区域间的自由流动，更重要的是基于制度执行之下的区域间旅游协调发展。因此，健全“跨界治理”机制才是区域旅游合作的真正基石。 责任编辑宋志伟 责任校对宋子千