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1、严强公共政策学笔记(严强主编)公共政策笔记 严强主编)公共政策笔记 中南大学行政管理专业考研用书笔记 公共政策学笔记前言 第一章 公共政策 公共政策活动 第一节 公共政策 公共政策活动的实质 1、 从一般政策到 公共政策 公共政策，突出的是公共政策 公共政策活动中公共性的增强。公共政策 公共政策正是具有公 共性的解决社会 公共政策 公共政策 公共政策 问题的政策。 这里讲的公共性有四个方面的含义： 一是强调公共政策 公共政策活动主 要发生在社 公共政策 会公共领域；二是强调在公共政策 公共政策活动中，执政党组织和政府部门需要运用公共 权力；三 公共政策 是强调在公共政策 公共政策活动中需要协调

2、的是公共利益；最后强调在公共政策 公共政策活动中应当 遵循和 公共政策 公共政策 坚持的是公共价值。 2、从中国转型社会的现实出发，可以做出如下的公共政策 公共政策界定：公共 公共政策 公共 政策是以执政党和政 府为主的公共机构，在一定的政治背景下，经论辩、竞争、合作的民 政策 主途径，以科学方法选 择适合的工具，采取行动解决社会公共问题、求得社会进步的活动 过程。 3、本书对公共政策 公共政策的定义表明： （1）公共政策 公共政策是执政党和政府做出的以解决社会 公共政策 公共政策 问题为宗 旨的政治决定； （2）公共政策 公共政策是执政党和政府立足于责任和能力范围，使社会 公共政策 达到善良

3、治理 的一种手段； （3）公共政策 公共政策是以解决问题为中心的、满足多元利益需求的、 公共政策 事实和价值统一 的能动活动； （4）公共政策 公共政策是多个利益相关者通过论辩、竞争、合作的 公共政策 民主活动； （5）公共 政策是强调使用方法、技术和程序的科学活动。 4、公共政策 公共政策的一 公共政策 些基本特征 （1）公共政策 特征： 特征 公共政策活动是以解决公共问题为取向的（发现并确认社会公共问题是 政府公共政策 活动中最为重要的前提） ； （2）公共政策 公共政策 公共政策活动是以政府及其公共部门为主 公共政策 导的； （3）公共政策 公共政策活动是以公共权力的运用为依托的； （4

4、）公共政策 公共政策活动是以科学民 公共政策 公共政策 主决策为生命的； (5)公共政策 公共政策活动是以维护公共利益为目标的。 5、如何看待中外著作中 公共政策 多种多样的有关公共政策 公共政策的定义？ （1）托马斯 戴伊 托马斯.戴伊 托马斯 戴伊“凡是政 公共政策 府选择所为或所不为之诸事即公共政策 公共政策”的定义曾被很多人引 用。这一定义强调了在公共 公共政策 公共 政策活动中政府选择的因素，强调了其中包含做与不做的决策， 但缺乏或没有强调政府行 政策 动的因素。 （2）威廉 詹金斯 威廉.詹金斯 威廉 詹金斯“公共政策 公共政策是由政治行动主体或 公共政策 团体在特定的情境中制定的

5、一组相关联 的决策，包括目标选择、实现目标的手段，这些政 策原则上是行动力所能及的。 ”的定义也 具有一定的代表性。 它强调了政府决策范围是 其力所能及的， 强调了公共政策 公共政策活动中政府行 动的一面， 并指出这些行动需要有目标选择 公共政策 和与目标相关的手段的配合。 （3）由于詹姆斯 安德森 詹姆斯.安德森 詹姆斯 安德森的 公共政策著作比较早地被翻译到中国来，书中的公共政策定义 也为许多人所接受。安德森 公共政策 公共政策 公共政 认为，公共政策 公共政策是，某一行动主体解决问题或相关事务的有意识 的活动。 强调了现实的公 公共政策 公 共政策活动中存在许多行动主体， 强调了公共政策

6、 公共政策是以解决问题为 取向的， 强调了公共政 共政策 公共政策 公共政 公共政策定义总是与人们现实的社会治理任务联系在一起，因此， 策行动主体的自觉意识。公共政策 不存在一个能包揽一 切、永远正确的绝对的公共政策 公共政策的定义。在不同时期，不同阶段，人 公共政策 们总是要概括出与现实 社会治理相适合的，具有某种相对性的公共政策 公共政策定义。 第二节 公 公共政策 共政策活动的基本功能一、常态社会中公共政策 公共政策活动的基本功能：引导功能、调控功能、 共政策 公共政策 分配功能。 1、公共政策 公共政策的引导功能 （1）公共政策 公共政策的规范导向功能主要是通过两种途径表 公共政策 公

7、共政策 现出来：一是借助于目标要素，规范 人们的行为方式；二是借助于价值要素，规范人们的 行为方向。(2)公共政策 公共政策发挥的规范作 用可以分为直接导向和间接导向，在一定条件下，两 公共政策 者可以相互转变。 （3）公共政策 公共政策的导向 功能，从作用的结果来衡量，可以有正向的导向， 公共政策 也可以有负向的导向。 2、 公共政策的调控功能 （1） 公共政策调控功能的基础包括两方面： 公共政策 公共政策 一是这种调控的必要性， 社会之所以需要运用 公共政策 公共政策进行调控， 是因为现实社会中存在 着各种不同的利益群体， 它们之间不可避免地会 有摩擦、 冲突甚至对抗， 政府必须使用 公共

8、政策这一有效的工具来对各种利益群体的矛盾进 行调控；二是这种调控的可能性，社 公共政策 会之所以能够运用公共政策 公共政策进行调控， 乃是因为现代社 会的运行不是一个自发的、 无序的 公共政策 过程， 而是一个依据客观规律的、 有序的、 按比例的过程。 （2） 公共政策 公共政策的调控活动 也有直接与间接两大类型， 公共政策 公共政策还可以分为平衡调控和非平 衡调控两种方式； 就调控 结果来说，则有积极调控与消极调控两类。 3、公共政策 公共政策的分配功能 （1）一般来说，政府 公共政策 的公共政策 公共政策所体现的分配原则主要有三种：一种是为追求效率而鼓励 扩大差别的原则，二 公共政策 是为

9、消灭差别而牺牲效率的原则（计划经济体制下） ，三是效率与公平 相统一的原则（市 场经济体制下） 。 （2） 能从政府的公共政策 公共政策中获益的社会公众通常有以下几类： 一是 公共政策 与政府的主观偏好相一 致的公众；二是能代表社会发展方向的公众；三是在社会中成为大 多数者的公众。 二、转型社会中公共政策 公共政策活动特殊功能 （1）社会均衡稳定功能 公共政策 公共政策 的作用在于：当矛盾还没有加剧和激化时，协调社会不同群体的利益，化解这 些矛盾；当 某些激化，引发社会动荡时，缓解社会冲突，防止社会混乱，使社会有良好的秩 序，保持 稳定，促进社会转型和体制转型。 （2）社会公平正义功能 在转型

10、社会中， 效率和公平是 需要经常注意和处理的一对矛盾。 公共政策 公共政策的作用在于通 过各种协调、补偿措施，尽量实 现个体之间、社会集团时间、社会层次之间、代与代之间在 机会方面的公平、平等、公正。 （3）促进社会变革求新的功能 在社会转型时期， 重要的任务是破除无效率的、 已经同社 会发展要求不相适应的旧体制， 这需要解放思想、大胆变革、向外开放，但是旧的体制是 不会轻易消失的。 公共政策的作用 就在于， 通过基于新的利益追求和新的行为规则设计的 公共政策 公共政策创新， 来突破旧的机构设置 和旧的的制度安排，逐步形成新的组织机构、新的制 公共政策 度安排，保证在新的利益结构出现后， 能够

11、促使其成长、壮大，并推动新的组织、制度安 排的出现，以促进社会的变革、发展。 第三节 公共政策 公共政策活动的历史演变 一、西方公共政策公共政策科学的创建时期（20 世纪五六十年代） 美国政策科学的创建与 策历史的演变 1、公共政策 公共政策 两次大的政策争论和一次学术讨论会有关。 所谓两次政策争论，一次是有关罗斯福“新政” 的政策争论，另一次是由奥本海姆引发的原子能政策争论。一次 学术会议是指在斯坦福大 学召开的“关于国际关系论的革命性、发展性学术讨论会” （简称 RADIR 学术会议） 美国公共政策 公共政策学产生的最为重要的标志性事件。 在这一时期，对政策制定过程的研究，大 公共政策 多

12、采用的线性思维方式， 将政策制定规划视 为由若干环节按照程序组成的循序推移的过程， 只重视自然科学，只有枯燥的数字，因而是 一门“冰冷”“生硬”的学科。 、 2、公共政 公共政 公共政策学进入发展阶段的标志是德洛尔（以 策科学的发展时期（20 世纪 70 年代） 西方公共政策 公共政策 色列耶路撒冷希伯来大学教授） 1968 年至 1971 年旅居美国期间写出的被称为公共政策 在 公共政策 科学“三部曲”的出版。 构成德洛尔 公共政策 公共政策三部曲的是 重新审查公共政策 公共政策的制定过程 公共政策 （1968 年）政策科学探索 、 （1971 年）政策科学构想 、 （1971 年） 。 在

13、 美国， 世纪 60 年代后期和 70 年代前期出现了公共政策 20 公共政策研究中的“趋前倾向”（偏 重 公共政策 政策咨询） ，70 年代中期则出现了“趋后倾向” （偏重于政策周期研究） 。 3、公共政 公共政 （20 世纪 80 年代） 公共政策 公共政策从 20 世纪 50 年代正是成为政治科 策科学的自我批判时期 学、公共行政科学中的重要分支以后，经过 60 年代的政策咨询研究，70 年代的包括政策 执行、政策评估、政策终结在内的政策周期研 究，发展至 80 年代，开始进一步转向有关 政策效率、政策信息多元化、政策学家与政治家 关系的研究。在这一时期，政策学家比较 多地对学科采取谨慎

14、的批判态度。4、 公共政策科学拓展新的研究方向时期 （20 世纪 90 年 公共政策 代） （1）20 世纪 80 年代后期和 90 年代，是美国和西方公共政策 公共政策科学突破性发展的时 公共政策 期。 以金顿、奥斯特罗姆、萨巴蒂尔为代表的一批学者，在批判阶段论模型的基础上，发 展和深 化了政策过程的研究。政策过程被看成是政策系统中政策行动主体、实体机构、政 策价值和 政策工具构成的子系统的能动过程。 （2）在 20 世纪 90 年代，公共政策 公共政策分析 公共政策 也取得了突破性的进展。以费切尔为代表的美 国和西方政策学家，批判了纯技术的专家治 国观点，将割裂的事实与价值重新统一起来，发

15、 展出一套实证辩论的政策分析整体理论。 （3）在 20 世纪 90 年代，西方公共政策 公共政策的研究表现出两种主要趋势：一种趋势是对原有 公共政策 的 研究主题进行深化， 另一种趋势是拓展新的研究方向。 对原有主题的深化研究主要集 中在两 个问题上：一个问题是公共政策 公共政策的伦理、价值，另一个问题是公共政策 公共政策与公共管理 公共政策 公共政策 的关系。 对于公共政策 公共政策的伦理、价值问题，自从有了公共政策 公共政策研究，人们就已注意到了这 公共政策 公共政策 方面的 内容。至 20 世纪 90 年代，学者们感兴趣的是究竟从哪些途径去探索公共政策 公共政策的 公共政策 伦理价值。

16、关于公共政策 公共政策与公共管理的关系问题，也是一个老问题，20 世纪 90 年代学者 公共政策 们不是去 讨论两者的区别，而是探索两者的结合。 关于拓展新的研究方向，也主要集中在 两个方面：一是开辟新的研究领域，增强公共政 策的应用性，二是加强理性意识形态，由 传统的政策决策研究转向政策调查研究。二、中国公共政策 公共政策的传统与发展 （一）中国公共 公共政策 公共 政策产生的历史渊源 1、 中国古代产生和积累了丰富的政策谋略思想 （1） 形成了以民为本、 政策 事异备变的政策思想； （2）建立了恩威并施、以柔克刚的施政原则； （3）形成了中政策 辩论、政策分析的传统； （4）形成了完整的国

17、策谋略体系。 2、马克思主义为当代中国准 备了宝贵的政策研究传统 （1）马克思、恩格斯、列宁、斯大林等无产阶级政治家留下的政 策思想与政策实践； （2）其次是毛泽东关于政策策略的光辉理论与实践。 （二）中国公 公 共政策发展的主要阶段 1、中国公共政策 公共政策科学的孕育阶段（20 世纪 80 年代） （1）从 20 共政策 公共政策 世纪 70 年代末开始，中国社会进入改革开放的新时期。 1979 年至 20 世纪 90 年代初， 以邓小平为代表的中国共产党和中国政府在东方辽阔的土地上进行了成功的震惊世 界的制 度和政策创新的实践。（2） 公共政策的丰富实践为政策科学门类的创立提供了条件；

18、同时， 公共政策 改革开放中出现的大 量政策问题特别是社会转型时期的经济政策方面的问题也向公共政策 公共政策 研究提出了要求。 这为 公共政策 公共政策科学的发展提供了条件。 2、中国公共政策 公共政策学科的开创阶 公共政策 段（20 世纪 90 年代） 20 世纪 90 年代是中国公共政策从开始从政治学和公共行政学中 公共政策 公共政 分离出来成为一个独立 的研究领域的时期，其标志主要有三个方面：一是开设了公共政策 公共政策 课程，创办了研究机构， 培养了研究生；二是出版了一批公共政策 公共政策的教材。 第四节 公共 公共政策 政策活动的主要领域 从大的方面划分， 可以将公共政策 公共政策分

19、为政策理论领域和政策实践领域。 政策 公共政策 进一步划分，可 以分出政策研究、政策分析、政策管理和政策操作四大领域，其中较为确 定的是政策研究、 政策分析、政策管理。 一、公共政策 公共政策学科 1、公共政策 公共政策学科是人类知识 公共政策 公共政策 中的一个领域。公共政策 公共政策学科首先是一个以“解决问题”为取 向的知识领域、重在行动的 公共政策 知识领域。 2、政策研究的宗旨是为了更好地运用政策工具解决社会问题。这就规定公共政 公共政 公共政策学科又是以多种知识的相互渗透为特征 特征的知识 策科学在本 质上是应用性的。 3、公共政策 公共政策 特征体系。 4、公共政策 公共政策学科还

20、是将规范、技艺和方法有机结合的知识领域。 5、 公共政策 公共政策学 公共政策 科还要求政策的分析者具有获取真实信息的技术和提出各种政策建议的技术； 要求参加政 策制定的利益团体、政府官员、政党组织的代表在政策辩论中发挥协商、说服、 竞争的技 巧；要求政策的执行者在贯彻政策时发挥驾驭全局、调动大多数人积极性、化消极 因素为 积极因素的艺术。 二、公共政策 公共政策研究 公共政策 公共政策研究包括对政策基础理论的研究，还包括对 公共政策 具体政策运行过程的研究，以及对 政策分析中的过程、模型及方法的研究。 三、公共政策 公共政策 分析 1、广义的政策分析把凡是对政策系统所作的知识投入，包括政策专

21、家的智力投入，都 统称 为分析。 较为狭义的政策分析指的是在政策规划和决策阶段， 由政策专家做出的分析。 2、现代的公共政策 公共政策分析因为对政策的构件及其变量采用多元操作，对政策过程和结果采用 公共政策 多重方法研究，对政策相关者采用多重利益分析，对政策模型采用多变量考察，对研究的知 识采用多媒体交流，从而是批判复合主义的。 3、公共政策 公共政策分析的目的是创造、评价和交流 公共政策 政策运行的过程之中的知识。 4、公共政策 公共政策分析常常被定义为相关知识的交流、创新和批判 公共政策 性检索。 5、公共政策 公共政策分析的主要工作是进行政策问题的构建，同时，对各种政策方案的未 公共政策

22、 来前景做 出预测，另外，还需要提出政策行动建议。 6、在公共政策 公共政策分析中，人们还需要 公共政策 使用大量的信息，借助于运筹学、系统分析的方法。 四、公共政策 公共政策管理 目前公共政策 公共政策管理 公共政策 公共政策 还处在孕育和初步发展时期。 人们主要关心的是两个方面的工作： 一个方 面是有关公共 公共 政策的结构与周期管理， 另一个方面是有关创新和危机型政策的管理。 做好这 两个方面 政策 的管理工作， 将有助于实际政策过程的运行， 有助于政策执行中各类资源的合理配 置， 也有助于社会转型的政策创新和危机的处理。第一篇 公共政策 公共政策系统 第二章 公共政策 公共政策主体第一

23、节 公共政策 公共政策行动主体的特性与构成 一、公共政策 公共政策行动主体的特性（具体性、对应性、 公共政策 代理性、能动性、社会历史性） 1、公共政策 公共政策活动中的行动主体，是指参加到整个公共政策 公共政策 公共政策 过程之中的，对政策的规划、决 策、执行和评估起到实际作用的具体组织机构和代表组织 机构的个体构成的能动体系。2、公共政策 公共政策行动主体具有具体性。 3、公共政策 公共政策行动主体具 公共政策 公共政策 有对应性。 （1）第一层面是公共政策 公共政策的制定与实施所要改变的状态，这种公共政策 公共政策客体就 公共政策 公共政策 是作为政策 问题的社会公共问题。 （2）第二个

24、层面是公共政策 公共政策执行中所要直接作用的对 公共政策 象，这种政策客体主要是处在社会不 同层次、不同范围内的应由具体政策来规范、制约社 会成员与社会事件。 （3）第三个层面是公共政策 公共政策所要解决的核心问题即人们之间的利益矛 公共政策 盾。 4、公共政策 公共政策行动主体具有代理性。5、公共政策 公共政策行动主体具有能动性。公共政策 公共政策行动 公共政策 公共政策 公共政策 主体的能动性还表现在他们在不同的层次 上参加到政策活动之中， 决策核心、 中心和边缘。 （思想库就属于决策的中心层范畴） 6、公共政策 公共政策行动主体的具体社会历史性。 （社会民 公共政策 主的发育程度、 人们

25、普遍接受的教育的程 度、 供人们参与公共论辩的技术水平的高低） 二、 政策行动主体的构成（P4045） 1、政策行动个体和行动群体； 2、制度内主体与制度外 主体； 3、政策制定主体、执行主体与评估主体； 4、政策的国家公共法权主体、社会政治 法权主体和社会非法权主体。 第二节 公共政策 公共政策活动中的具体行动主体 一、以个体出面的 政策行动主体 1、政党组织代表；2、政府部门官员；3、利益团体代表； 4、研究机构代表； 5、大众媒介代表；6、公众代表。 二、以组织机构出面的政策行动主体（P5255） 1、政 府组织机构；2、社会组织机构；3、国际组织机构。 第三节 公共政策 公共政策行动主

26、体面对的矛盾 1、在政策行动主体系统中蕴藏着两对主要矛盾：一是矛盾是包括组织机构及其代理人在内 的政策行动主体内部所包含的矛盾， 它表现为具体的执政党组织和政府部门的政策行动主 体 与社会的政策行动主体之间的矛盾； 另一对矛盾是与政策相关的组织机构和作为它们的 代理 人的政策行动主体与既定的社会具体制度、体制和机制之间的矛盾。 （P59）2、前 一对矛盾制约和规定着后一对矛盾。在社会转型和特色社会主义的建设中，前一对矛 盾需 要运用协调和谐的办法来解决， 后一对矛盾则需要通过大胆的体制来解决。 第三章 公共政 公共政策价值的地位 一、政策中的问题、事实与价值 1、第一种见解认为 策价值 第一节

27、 公共政策 公共政策问题是政策活动中的主导因素。相当多的人从公共政策 公共政策的产生 及其功能的角度来 公共政策 公共政策 思考，认为在政策活动中解决社会公共问题是首要的目的。因此，政策问 题应处于整个政 策活动的主导地位。2、第二种比较流行的见解认为，事实才是政策活动的主导因素。 3、 第三种见解认为政策活动应以技术为主导因素。 4、经过论辩，从 20 世纪 80 年代后期开 始， 西方尤其是美国的公共政策 公共政策研究又转向以政策 价值为主导因素的轨道。 公共政策 公共政策系统 公共政策 不能以政策问题为主导，因为政策问题是经过人们的 价值论辩 价值论辩才从一般社会公共问题进入 政策议程而

28、成为政策问题的。 公共政策 公共政策系统也不能以政 策事实为主导，因为离开了价值， 事实就无法的得到解释。 5、20 世纪 90 年代，西方公共政策 公共政策分析也发生了突破性的进展。 公共政策 以费彻尔为代表的美国和 西方政策学家，批判了纯技术的专家治国观点，将被割裂的事实 与价值重新统一起来， 发展 出一套以价值取向为主导因素的实证辩论的政策分析整体理论。 6、总结国外公共政策 公共政策研究中主导因素转变的经验，自觉重视价值在政策活动中的作用是很 公共政策 有必要的。二、价值取向在政策活动中的作用 1、 正是依据政策行动主体的主观价值判断 才能确定和诊断公共政策 公共政策问题。 （所谓第三

29、类错误 就是政策分析人员找对了行动方案却解 公共政策 决了一个错误的问题。 ） 2、 政策行动主体正是为了维护和实现自己的政策价值才参与政策辩论的。 （公共政策 公共政策活动的 最重要的属性是其民主性和科学性。 ） 3、政府制定、实 公共政策 施政策是为了实现整个社会和制度的价值。 4、 政策决策中执政党是以主流意识形态价值来 评判政策方案的。 5、政策的最终效果也是以社会价值作为评估标准的。 第二节 公共政策 价值的特点 一、政策价值的层次性 1、公共政策 公共政策价值的一个重要特点是其层次性。 2、可 公共政策 以按照政策价值重要程度来划分，通常将政策价值分为核心政策价值、近核政策价值、

30、外 围政策价值三个由内至外的层次。 也可以以政策价值设计和实施的主体来划分为中央层面 的政策价值、地方层面的政策价值、基层层面的政策价值。 3、但在实践中，最有效的政策 价值划分是以政策发挥效能的范围为标准的，分为政策项目 价值、社会价值、制度价值。 （P7374） 二、政策价值的多样性 公共政策 公共政策价值的另一个特点是其多样性。 一方面的含 义是政策价值会在不同的社会生活 领域体现出来； 另一方面的含义是指即使是处在同一层 次、 同一领域中人们对制定和实施的 公共政策 公共政策的价值选择仍然可能是不一样的。 三、政 策价值的变迁性 1、一种最为常见的方式是不同层级的政策具有不同的价值定位

31、； 2、另一 种主要方式是不同政策周期中政策价值的演变。 （先富发展增长发展和谐发展） 第三 节 公共政策 公共政策价值的论辩 一、政策价值论辩意义 1、政策价值论辩 价值论辩，就是在公共政策 公共政策过程 价值论辩 价值论辩 公共政策 中，多种政策行动主体依据一定的程序和规则，围 绕具体的公共政策 公共政策的价值取向展开相互 公共政策 辩驳的复杂过程。 （政策价值论辩 价值论辩和整体公共政策 辩是有区别的， 其只是整体公共政 公共政策论 价值论辩 公共政策 公共政 政策价值论辩 价值论辩的必要性 （1） 策论辩中的一个组成部分， 但是一个其主导作用的部分。 ） 2、 价值论辩 一方面，解决社

32、会公共问题的政策中所包含的价值因素是逐步暴露的，政策行动主体 只有 参与到现实的政策规划和实施的过程之中，对政策情景加以理解、解释，对政策问题加 以 诊断、 确认和构建， 甚至还需要在政策试验中加以总结、 反思， 才能逐步接触到包含在若 干 政策方案中的、 由潜在状态转变为显露状态的种种价值因素。 （2）另一方面，显露出来的、 展现在政策行动主体面前的政策价值因素，也不完全是单一 的和明晰的。因为政策价值具 有层次性、多样性和变迁性的特点，人们无法一下子就能选定 某种价值。 3、政策价值论 价值论 公共政策过程中，每个行动主体都有建立在不同利益追求基础上的价值 辩的意义 在具体的公共政策 公共政策 倾向。 要形成一个建立在各种利益协调基础之上的被大多数政策行动主体所认可的政策价 值， 就必 须经过一个民主的价值论辩 价值论辩过程。 在政策行动主体平等对话、 充分论辩的前提下， 价值论辩 让更多价 值取向相互竞争，并且在竞争中实现协调，只有这样，具有共识性、合理性和兼 容性的政策 价值才能最终产生和被确定下来。 4、无论是事前还是事后的价值论辩 价值论辩，都会 价值论辩 涉及三个层次的价值：政策项目所包含的现实价 值、政策整体目标所包含的社会价值、政策整体作用所包含的制