第四章 外交战略与外交策略.docx

1、第四章 外交战略与外交策略第四章 外交战略与外交策略第一节第二节第三节在外交实践中，外交政策与外交决策都是每一个外交实体尤其是主权国家必须认真面对并且妥善处理的头等大事。外交政策，既是外交战略的组成部分之一，又是它的具体体现。在外交实践中，外交政策的基本作用，就是为外交实体规定其进行外交活动的行动准则，并据此提出外交实体的基本外交内容。外交决策，是使外交政策成其为外交政策所必不可少的一道程序。外交决策，一般指的是外交实体尤其是主权国家在采取外交行动前对行动目标与手段的酝酿、制定和选择。外交政策与外交战略、外交策略都是外交决策的对象。经过外交决策之后，外交政策方才具有真正的生命力，才会被付诸现实

2、的外交实践。由此可知，凡属外交政策，必然都要经过外交决策。只有经过了外交决策并被付诸外交实践的外交政策，才可以真正称之为外交政策。第一节外交政策一、外交政策的范畴1 外交政策的实质所谓外交政策的实质，在此是指外交政策本身所固有的、决定其自身性质、面貌和发展变化的根本属性。所谓政策，通常指的是一个国家、政党或集团为了实现自己在一定历史时期内的总体计划而具体制定的行动准则。因此，外交政策指的就是外交实体主要是主权国家为实施自己在一定历史时期内的外交战略而具体制定的行动准则。在外交政策的上述定义中，有下列要点必须注意：其一，外交政策的制定者是外交实体。在一般情况下，外交政策主要都是由主权国家制定的。

3、其二，外交政策的基本内容是其制定者为自己所制定的行动准则。其三，外交政策的主要目标是实现其制定者既定的外交战略。其四，外交政策的适用范围是一定的历史时期。在任何情况下，外交政策都必须与其所处的具体的历史时期相适应。与此同时，还必须特别强调，外交政策乃是外交实体尤其是主权国家指导自身外交活动的行动准则，这一点是外交政策的最重要的属性，也是其根本实质之所在。在国外，绝大多数学者专家也持此观点。但是，他们之中也有一些人对外交政策的实质有着另外的理解。其代表性观点是认为外交政策在其实质上与外交战略是同一概念。也就是说，有人将外交战略微观化，将外交政策与外交战略等量齐观。还有个别人则认为，外交战略从属于

4、外交政策，它是为外交政策的实施服务的。2 外交政策与其他相近概念的区分外交政策与外交战略的具体关系，科学地说，应当是后者高于前者，前者服从于后者。外交政策是一个外交实体为了使自己的外交战略得以实施而具体制定的行动准则。在外交实践中，外交政策通常都是外交战略的最直接的体现。外交策略，通常指的是一个外交实体为实施其外交战略而采用的具体计谋和具体行动方案。从这一意义上来说，外交政策与外交策略之间是既有联系，又有所不同的。二者之间的主要联系在于，它们都是服从于外交战略，为外交战略的实施服务的。二者之间的主要区别则在于，外交政策是一种具体的行动准则，而外交策略则是一种具体的计谋和行动方案。前者相对需要保

5、持稳定，后者则必须注意随机应变。因为外交政策往往直接体现着外交战略的主旨，所以从某种意义上说，外交策略亦可受到外交政策的支配，并且在一定条件下为其服务。对外政策是一个国家有关其各种对外关系的政策，而外交政策则是一个国家有关其外交方面的政策。由此可见，外交政策在层次上要从属于对外政策，对外政策按道理说应当将外交政策包括在内。然而在外交实践中，这两个概念则是时常通用的，为了严谨起见，在进行外交学研究时，还是将对外政策这一概念弃而不用为好。二、外交政策的构成就一个主权国家而言，其外交政策一般以下述形式得以具体地体现：其一，体现在国家的各种类型的正式文件之中。其二，体现在本国与其他国家所签订的正式条约

6、、协议、公报、声明、宣言之中。其三，体现在本国国家领导人在正式场合公开发表的讲话、声明之中。其四，体现在国家在国际社会的各种场合所作的公开表态之中。尽管它必须根据外界形势的变化而不断地有所调整，但是从总体上看，一个国家的外交政策，在一定的历史时期内都会保持相对的稳定性，即使在不同的历史时期，它也会保持着一定的连贯性。一般而言，一个国家的外交政策，大体上都是由其基本立场、主要目标、立足之点、重要任务等项具体内容构成的。1 外交政策的基本立场外交政策的构成要素之一，是其基本立场。所谓基本立场，就外交政策而言，通常指的是一个国家在认识和处理外交问题时所处的地位和所持的态度。一个国家在其外交政策中所持

7、的基本立场，主要有赖于外交局势的具体变化和该国的国家利益的根本驱动。在一般情况下，一个国家在其外交政策中所持的基本立场，大致可分为以下两个主要的方面：其一，宏观的基本立场。它是指一个国家在其外交政策中所持的基本立场上所体现出来的本国对自身外交活动的原则性态度。总体上讲，宏观的基本立场具体又可分为三种：一是结盟，即寻求与别国缔结同盟；二是不结盟，即坚持独立自主、和平中立，不与别国缔结同盟；三是奉行孤立主义或中立主义，即闭关锁国，自给自足，与别国较少联系与沟通，基本上不介入国际事务。其二，微观的基本立场。它是指一个国家在其外交政策中所持的基本立场上所体现出来的本国对具体外交问题的一般性态度。2 外

8、交政策的主要目标外交政策的构成要素之二，是其主要目标。外交政策的主要目标，指的是一个国家通过其外交活动所要争取达到的标准或境地。有时，它亦称外交政策的宗旨。在拟定外交政策的主要目标时，每一个国家通常都会对以下几点十分重视：其一，本国的外交利益能否获得一定程度的满足；其二，本国的外交实力能否为其实现提供必要的保障；其三，本国所处的外交环境是否有助于它的真正实现；其四，本国是否拥有实现它所需要的外交策略与外交手段。一项外交政策之中的主要目标，有时又分为总体的主要目标与具体的主要目标。前者是指最主要的目标，后者则是前者的具体化。后者的逐步实现，将有助于前者的最终实现。3 外交政策的立足之点外交政策的

9、构成要素之三，是其立足之点。在外交政策中，立足之点是指外交政策制定国在其进行外交活动时所要依靠的基本力量。一个国家可以依靠的力量，从某种意义上说，就是其现实的和可以争取的同盟军。争取同盟军的最大的好处，就是可以壮大自己，孤立对手。一个国家在其外交活动中确定自己的依靠力量时，必须注意：其一，要认清朋友与对手；其二，要争取中间力量；其三，要将依靠的重点放在自己真正的朋友方面。4 外交政策的重要任务在外交政策中，所谓重要任务通常是指外交政策的制定国在贯彻落实其外交政策时所必须完成的既定的工作。在正常情况下，外交政策中所规定的重要任务，往往直接来自外交政策中所确定的主要目标。一般而言，前者通常都是后者

10、的具体化、定量化和形象化。所谓具体化，指的是外交政策中所规定的重要任务通常都是细致的、明确的、特定的，而不是笼统的、含混的、抽象的。所谓定量化，指的是外交政策中所规定的重要任务往往会以一定的具体数量体现出来。所谓形象化，指的是外交政策中所规定的重要任务大都直观而具体。从总体上来说，外交政策中所规定的重要任务是指为实现其主要目标，或者为此而创造条件的一切工作。它们大体上不会超出以下五类：其一，求得自身的生存；其二，保障自身的安全；其三，寻求自身的发展；其四，谋求自身的地位；其五，建立自身的霸权。三、外交政策的比较分析在进行外交政策的具体研究中，长期以来一直流行着历史研究法、政策研究法和社会科学研

11、究法三种主要的研究方法。所谓历史研究法，是指在进行外交政策研究时，强调历史地对其加以理解，并且在大量占有原始文献资料的基础上，试图重现外交政策的来龙去脉及其本来的面目。所谓政策研究法，是指在进行外交政策的研究时，以外交政策，尤其是现行的外交政策和未来的外交政策作为其关注的重点。所谓社会科学研究法，又称综合研究法。它是指在进行外交政策的具体研究时，综合运用各种社会科学的知识，尤其是社会科学的新知识，以归纳概括各种基本模式、并且以阐述这些模式为关注的重点。1 外交政策比较分析理论的提出直到20世纪60年代之前，西方学者在运用比较研究的方法对外交政策进行具体地研究时，主要采用的还是历史比较法。所谓历

12、史比较法，是前述历史研究法的一个具体分支。它所指的是，在进行研究时，具体分析比较某一国家在不同历史时期或几个国家在同一历史时期，在外交政策方面具体地有何差异以及有何发展、变化，然后再从历史、逻辑的角度对其抽象地加以说明。这种研究方法曾经长期居于主导地位。但是，它远离现实，厚古薄今，对有关外交政策的现实问题关注较少，因而不为务实的外交界所欣赏。迄今为止，尽管人们对于何谓外交政策比较分析尚无定论，而且它本身也存在不少的争论，并因此而产生了一些不同的流派，但是在学术界人们早已公认：它的代表人物是美国学者詹姆斯罗森诺。詹姆斯罗森诺的外交政策比较分析理论具体有以下主要特点：其一，他认为应当将外交政策诸现

13、象作为研究对象；其二，他主张把外交政策理论化；其三，他坚持采用比较方法进行外交政策的研究。詹姆斯罗森诺所倡导的外交政策比较分析研究方法与以往历史比较法的最大不同有：前者注重于进行理论分析和理论模式的建立，后者则注重于历史分析、就事论事或者“以史代论”；前者采用的实际上是社会科学研究法，而后者采用的则是历史研究法。2 外交政策比较分析理论的基本观点以詹姆斯罗森诺为主要代表的外交政策比较分析理论，实质上是一种主张综合运用社会科学最新的研究方法和研究成果，来对外交政策进行宏观的、变量的、互动的、抽象的、理论的比较分析研究的理论。以詹姆斯罗森诺为代表的外交政策比较分析理论的主流派别，通常以下述四个基本

14、观点作为其理论支柱。其一，关于比较分析研究方法的运用。对比较分析研究方法的运用，外交政策比较分析理论十分重视，并且将其视为自身的构成要素之一。该理论认为，在运用比较分析的研究方法时须注意以下几点：一是要广泛地进行多国外交政策的比较。要尽可能地进行外交政策的广泛的跨国比较研究，通过运用大量具体的数据来拓展研究者的比较范围。二是要充分地强调科学方法的应用。因为只有采用科学的研究方法，资料的运用才更加可靠，概括与总结才更加具有说服力，前瞻性的预测才更加真实可信。三是要对研究中的每一个对象的相同成分和各种变量进行详尽而系统的比较。这种比较应当是既明确又集中的。其二，关于国家类型的划分。外交政策比较分析

15、的主流派认为，在进行外交政策比较分析时，不但需要尽可能地扩大比较的范围，而且需要进行整体把握与宏观比较。詹姆斯罗森诺提出：在进行各国外交政策的宏观比较时，应当采用行之有效的方法对国家进行分类。他认为，各国的外交政策实际上是在不断地进行变动的，而这种变动的状况，又直接与国家的类型相关。具体而言，詹姆斯罗森诺在划分国家类型时曾经提出过三条标准。一是国家的大小。根据这一标准，他将国家分为大国与小国两种。二是经济发展水平的高低。根据这一标准，他将国家分为发达的国家与不发达的国家两种。三是政治介入程度的强弱。根据这一标准，他将国家分为开放的国家与封闭的国家两种。詹姆斯罗森诺认为，上述三条标准实际上是互相

16、交叉的。因此，他所划分的国家类型具体可分为八种，即发达的、开放的大国与发达的、封闭的大国；不发达的、开放的大国与不发达的、封闭的大国；发达的、开放的小国与发达的、封闭的小国；不发达的、开放的小国与不发达的、封闭的小国。其三，关于作为变量的外交政策。外交政策比较分析理论最重要的观点之一，是其对于外交政策的概念具有全新的见解。该理论认为，外交政策不仅应当被视为一个概念，而且也应当被看成是一个变量或一组变量。詹姆斯罗森诺认为，根据构成外交政策的各种变量相互之间的影响及其发展变化，即可探讨不同种类、不同形式、不同程度的外交政策，而不同时期、不同国别的外交政策亦可得到可靠的分析评估。外交政策比较分析理论

17、强调外交政策是一个变量或一组变量，通常都是将它作为应变量来看待的。与此同时亦须注意，外交政策也是可以作为自变量存在的。它的主要含义是，外交政策自身一般也会有所变化，而它的这种自身变化反过来又会对其他相关变量产生互动和一定的影响。其四，关于连锁政治。连锁政治的理论，是詹姆斯罗森诺1969年在他所写的连锁政治一书中首先提出来的。这一理论，是他的外交政策比较分析理论的重要组成部分之一。在连锁政治理论中，詹姆斯罗森诺提出，一个国家的内外政治一般都是互相影响、具有某种程度上的因果循环关系的。在研究外交政策时，既不应该忽略国际政治对国内政治的影响，也不应该忽略国内政治对国际政治的影响。詹姆斯罗森诺认为，应

18、当从国际政治与国内政治的相互联系方面，来进行外交政策的比较分析。在一般的情况下，各国的国内政治与国际政治往往会产生连锁反应。国内政治可以直接造成国际政治方面的后果，国际政治反过来则又会影响到国内政治。3 外交政策比较分析理论的评价在有关外交政策研究的各种理论中，以詹姆斯罗森诺为代表的外交政策比较分析理论是影响较大的一种。一方面应当肯定，外交政策比较分析理论是具有一定创意的。它的长处主要表现在以下方面：其一，它对外交政策进行了综合研究。它既不是将外交政策视为一个孤立的个体，也不是把它看作一个自我封闭的体系，而是注意它与其他因素的互动。其二，它对外交政策的研究注意了宏观与微观两个方面的结合。其三，

19、它将外交政策的制定、实施与调整视为一个诸种主客观因素相互作用的动态的过程，主张把它看成一个变量或一组变量，用发展、变化的眼光对其加以审视。其四，它注意总结有关外交政策的一般规律，并且注意广泛地采用社会科学的全新研究方法。另一方面则应当看到，外交政策比较分析毕竟是西方资产阶级学者所提出来的一种理论。正因为如此，它必定会存在先天性的不足。它的这种不足之处，主要有两点表现：其一，它完全否定了阶级分析的研究方法。其二，它过分地热衷于所谓的客观和抽象，因而完全背离了外交政策自身运行的客观状况。第二节外交决策所谓外交决策，一般指外交实体特别是主权国家在采取正式的外交活动之前所作的必要决定。具体而言，它是指

20、外交实体特别是主权国家在采取外交行动之前，对于行动目标与手段的探索判断和进行抉择的过程。一、外交决策的类型每一个国家在其外交实践中，由于外交决策所要解决的实际问题多种多样，因而致使外交决策存在多种类型。不同类型的外交决策通常具有不同的性质与特点。以下将从决策对象、决策程序、决策结果、决策状态、决策目标等不同角度，对外交决策进行必要的分类。1 根据决策对象的不同所进行的外交决策分类外交决策的对象，在此主要是指外交决策的具体内容。根据这一分类标准，可以将外交决策具体分为外交战略决策、外交策略决策与外交政策决策三种类型。所谓外交战略决策，指的是以外交战略作为外交决策的具体对象。进行外交战略决策，实际

21、上就是国家在为自身所开展的外交活动设计和选定总体规划。所谓外交策略决策，指的是以外交策略作为外交决策的具体对象。进行外交策略决策，实际上就是国家在为自身所进行的外交活动挑选和确定具体的计谋与行动方案。所谓外交政策决策，指的是以外交政策作为外交决策的具体对象。进行外交政策决策，实际上则是国家在为自身所从事的外交活动选定具体的行动准则。外交战略决策、外交策略决策与外交政策决策三者之间既存在联系，又存在区别。三者之间存在的主要联系是：它们在外交实践中往往都是相伴而生，并且具有一定从属关系。外交政策决策本身就是外交战略决策的组成部分之一，而外交策略决策从根本上来说则是为外交战略决策与外交政策决策服务的

22、。三者之间存在的主要区别表现在：其一，三者之间的具体层次不同。外交战略决策的层次最高，外交政策决策的层次次之，外交策略决策的层次则最低。其二，三者之间的具体范围不同。外交战略决策与外交政策决策一般关注的范围比较广泛，而外交策略决策所关注的范围则比较具体而直接。其三，三者之间的具体频率不同。外交战略决策与外交政策决策一般不需要经常性地进行，而外交策略决策则是有可能经常进行的。必须明言的是，外交政策决策只是外交决策的一部分内容，而并非它的全部。以外交政策决策完全等同于外交决策的观点是非常片面的。2 根据决策程序的不同所进行的外交决策分类外交决策的程序，主要指的是国家为了进行有效的外交决策而正式制定

23、的外交决策的具体步骤及其相关的法律、规章、制度。根据这一分类标准，可以将外交决策具体划分为程序化外交决策与非程序化外交决策。所谓程序化外交决策，又称常规外交决策或规范化外交决策。它一般是指依照既定的程序，按部就班地进行的外交决策。程序化外交决策往往是一种重复性的外交决策，即性质相同的外交决策。具体来讲，程序化外交决策又可以分为完全程序化外交决策与部分程序化外交决策两种形式。前者是指在外交决策时完全可以按照固定的程序进行，后者则是指在外交决策时只能够部分地按照固定的程序进行。所谓非程序化外交决策，又称作非常规外交决策或非规范化外交决策。它通常是指未曾依照固定程序所进行的外交决策。一般而言，进行非

24、程序化外交决策，大致上可能是出于两个方面的原因。原因之一，是进行一次性的外交决策。也就是说，进行此类外交决策时，根本没有固定的程序可循。原因之二，是对已有的固定程序有意置之不理，或者弃而不用。程序化外交决策与非程序化外交决策的主要区别，在于二者在具体决策时是否有规可循和能否照章办事。它们并无显著的优劣之别，不过前者相对而言显然要较为稳妥一些。3 根据决策结果的不同所进行的外交决策分类外交决策的结果，一般指的是进行外交决策之后的实际效果，或是所达到的实际状态。根据这一标准，可以将外交决策具体分为确定型外交决策与非确定型外交决策两大类型。所谓确定型外交决策，是指提供外交决策的各种备选方案通常只有一

25、个确定无疑的结果。所谓非确定型外交决策，是指在进行外交决策时，客观上存在着某些不可控制的因素，一种决策方案得以执行之后，可能会出现几种不同的结果。具体而言，非确定型外交决策可以分为两种形式：一是风险型外交决策。它是指在进行外交决策时，已经获知各种可能的结果出现的概率。这种决策有一定的把握，但仍然存在一定的风险。二是不定型的外交决策。它是指在进行外交决策时，未知可能的结果出现的概率。它一般没有先例，通常偶然性较大。不论是风险型外交决策还是不定型外交决策，都受制于客观上存在的不可控制因素。4 根据决策状态的不同所进行的外交决策分类外交决策的状态，此处是指外交决策方案在具体实施时是否需要有所变化。根

26、据这一分类标准，可以将外交决策具体划分为静态外交决策与动态外交决策两种类型。所谓静态外交决策，又叫作单项外交决策。它所指的是，在进行外交决策时，所要处理的问题是某一具体时间的状态，或者某个时期的总的结果。它所要求选择的具体行动方案，通常只会是一个。所谓动态外交决策，又称序贯外交决策。它所指的是，在进行外交决策时，必须具体作出一系列相互关联的决策。从总体上来看，动态外交决策具有以下明显的特点：它所作的外交决策不是一个，而是一连串；它所作出的一连串外交决策不是彼此无关，而是前一项外交决策直接影响着后一项外交决策；它所关注的不是其中某一外交决策的执行结果，而是这一连串外交决策的总的执行结果。5 根据

27、决策目标的不同所进行的外交决策分类外交决策目标的不同,在这里指的是外交决策所要实现的具体目标的多少。根据这一分类标准，可以将外交决策具体划分为单目标外交决策与多目标外交决策两种类型。所谓单目标外交决策，一般是指外交决策所要实现的具体目标只有一项。所谓多目标外交决策，则是指外交决策所要实现的并不只是一项目标，而是希望同时实现两项或两项以上的目标。进行多目标外交决策时，必须特别注意以下几点：其一，必须对多项目标加以兼顾；其二，必须对多项目标区分主次；其三，必须对无形目标予以考虑。二、外交决策的条件在进行外交决策时，由于研究者所处的具体角度不同，外交决策的具体条件便被区分为多种不同的类型。类型之一，

28、是将外交决策的条件区分为宏观条件与微观条件。前者通常是指对于决策者产生影响、进行制约的外部环境条件；后者则是指决策者自身的基本条件。类型之二，是将外交决策的条件分为内在条件与外在条件。前者是指决策国的国内条件，即内部条件；后者则是指决策国所必须面对的国际条件，即外部条件。类型之三，是将外交决策的条件分为主要条件与次要条件。前者指的是对外交决策发挥决定作用的条件；后者则是指对外交决策发挥一般作用的条件。在外交实践中，外交决策的具体条件极为复杂。通常来说，决策人员、智囊班子、公众舆论、党派斗争、国际局势等等，都是研究各国外交决策时不可忽略的基本条件。1 决策人员外交决策虽然说是一种国家行为，但是在

29、具体操作中，都是由决策人员来进行的。在一般情况下，决策人员对外交决策发挥着决定性的作用。决策人员，即外交决策的参与者，具体而言，进行外交决策者既可以是个人，也可以是集体。在一般情况下，由集体决策或决策机构决策时，其中的关键性人物通常都发挥着最重要的作用。按照惯例，在目前各国外交决策的整个过程中，国家元首、政府首脑、执政党领袖或者其他实权派人物往往处于核心地位，并且起着最大的作用。从某种意义上来看，外交决策可以称之为处于一定具体条件下的个人决策。因此，决策人员尤其是关键性决策人员的个人品德、性格、阅历、教养、动机以及心理状态等等，都会对外交决策产生重大影响。2 智囊班子智囊班子，又称智囊团、思想

30、库。它所指的是一种研究咨询机构，其中聚集着一批杰出的专家、学者，运用他们的集体智力，为外交决策设计方案、提供依据、充当顾问或者进行咨询、预测。一般认为，为外交决策提供咨询的现代意义上的智囊班子，是在美国第37届总统罗斯福任内出现的。大名鼎鼎的哈里霍普金斯，就是其代表人物之一。与古已有之的“谋士”、“军师”、“高参”相比，现代的智囊班子尽管同样具有“以备顾问”的作用，但又存在下述明显的不同：其一，智囊班子是一种机构或一个集体，而“谋士”、“军师”、“高参”则通常是个人或少数几个人；其二，任用智囊班子是一种科学决策制度，而任用“谋士”、“军师”、“高参”则是个人决策的产物；其三，智囊班子通常会对外

31、交决策进行长期的、综合的、战略性的主动研究，而“谋士”、“军师”、“高参”们所进行的活动则主要是临时的、单一的、应急的、被动的。它一般分为下述形式：政府部门的研究机构；企业性研究机构；社会性研究机构；大专院校的研究机构。在不同的国家，它们往往发挥不同的具体作用。在正常情况下，智囊班子的基本作用有：一是从事调研，分析形势，进行预测，充当调研机构；二是拟订方案，提出主张，以备咨询，充当幕后决策机构；三是制造舆论，控制媒体，影响决策，充当宣传机构；四是交流看法，广泛沟通，进行探讨，充当协调机构；五是准备人才，培训人才，输送人才，充当人才培训机构。总而言之，智囊班子对于外交决策的作用大抵是间接性、辅助

32、性的。它不直接参与决策，而是为决策人员提供咨询。它不能直接对外交决策施加影响，但可以为决策提供备选方案。3 公众舆论在当今的外交决策中，决策的科学化、民主化问题都备受人们的重视。为了顺应外交决策科学化、民主化的要求，各国的决策者都不能够对公众舆论漠然视之。公众舆论，一般是指群众言论。具体来说，它是指社会各界对国内外各种主要问题的认识、态度、看法和要求。在现代社会里，公众舆论经常借助于报纸、杂志、广播、电视、电影以及电子互联网络等传播媒介影响各国政局的发展，并且对各国的外交决策发挥一定的作用。各国政府为此在进行外交决策时都非常重视公众舆论，并且想方设法力求与公众舆论进行双向沟通。公众舆论对于外交决策的制约作用，主要体现在下述方面：其一，公众舆论体现着人心的向背。其二，公众舆论制约了决策的实施。其三，公众舆论影响到政府的去留。4 党派斗争在