财政赤字与公共债务法.docx

1、财政赤字与公共债务法發表於主計月報537期頁59-66。財政赤字與公共債務法徐仁輝（世新大學經濟系）1、 前言我國各級政府財政，在過去十餘年來持續出現赤字，必須大量仰賴公債與借款，未償債務餘額因此迅速累積，財政惡化問題已引起國人所共同關注。如何減少財政赤字與公債的發行，控制債務的成長，應屬當務之急；公共債務法的制訂，就是為了達成此目的。該法有關債務的規範，可分為存量與流量的管制；前者規定未償債務餘額佔國民生產毛額（GNP）的比例，以及佔歲出的比例，後者則是有關年度新債務舉借額度佔歲出15%的限制。存量的管制規定，在目前並無難以適用問題，因我各級政府未償債務的累積時間尚短，佔GNP比也較經濟合作

2、暨發展組織國家（OECD）低許多。但有關流量的管制，因最近數年，我國財政惡化程度相當快速，因此出現窒礙難行之處；更由於我國中央政府債務基金於本（八九）年度方始設立，同時並未完全承擔中央政府所有債務還本，因此為籌措大部份債務還本資金，所發行的新債務，仍由普通基金處理，因而該等新債的舉借亦列入15%的限額內，自然壓縮舉新債支應公共建設的空間。本文首先介紹財政赤字的效果，以及各國在控制赤字方面所做的努力與成效；其次探討公共債務法的規範與適用問題，最後提出由債務基金完全承擔中央政府還本債務之建議作法。透過該基金的運作，不僅可以平衡代際負擔，還可以增加普通基金的舉債空間，在景氣低迷時，作為擴大公共投資財

3、源。2、 控制財政赤字的努力1、 財政赤字的影響凱因斯學派認為財政赤字，有助於刺激有效需求，政府透過公債籌措資金，而非增加租稅，讓當代人產生財政幻覺(Fiscal illusion)，以為較為富裕，而增加消費，有助於經濟的復甦，特別是在景氣嚴重衰退時。Barro(1974)則認為沒有財政幻覺出現，因此當政府支出不變，減稅改以發行公債籌措財源時，人們會增加儲蓄，以備未來公債付息與還本，換句話說，利率不會因公債的多發行而上升，私人投資也不會減少，因此發行公債與增稅的實質效果是一樣的，此稱為李嘉圖等值理論（Ricardian Equivalence Theorem）。對此理論，有些學者贊成(如Fel

4、dstein, 1982;Wachtel & Young, 1987)，有些則反對(如Kormendi, 1983; Evans, 1987)。然而，如果民間儲蓄的增加量並未如公債的增加量，例如美國的實證資料顯示，增加一塊錢公債，僅造成儲蓄增加二毛錢(Holcombe, Jackson &Zardkoohi, 1981)，則由於消費的增加，勢必造成投資的減少，而產生排擠效果，對經濟成長不利；許多學者作實證研究皆持此看法（如Landau, 1986; Easterly & Rebelo, 1993; Fischer, 1993; Martin & Fardmanesh, 1990; Bleabe

5、y, 1996; Tanzi & Zee, 1997）。 財政赤字除了對於總體經濟的影響外，從代際間會計的角度觀察，公債將財富由未來子孫移轉至現代消費(Kotlikoff, 1993)，亦造成代際間負擔不公平。又透過公債的發行，讓政府較採行增稅更容易獲得財源，因此政治決策結果，自然易傾向擴大政府規模(Shaviro, 1997)。總之，財政赤字對於經濟成長、代際公平與政府規模皆可能有負面影響，自八零年代起，世界各國莫不戮力於控制財政赤字。二、OECD國家的努力與成效七零年代，經過二次石油危機後，世界主要工業國家皆面臨預算赤字與債務遽增的困境。根據OECD資料顯示，該組織各國政府支出平均佔GDP

6、比例在過去三十年間，成長約10%（如1970年平均數為33.3%，到1995年最高達43.6%）。同時政府預算赤字亦持續增加，預算赤字佔GDP比，1970年平均為1.1%，最高至1995年的平均3.7%。未償毛債務餘額佔GDP比，由1970年平均34.5%，最高增加一倍至1998年的70.7%。 面對財政困難，許多OECD國家開始採行一連串的預算改進措施，包括平衡預算目標、支出上限、預算底線、赤字與債務上限等，以加強由上而下的總體預算控制(Bozeman & Straussman, 1982;LeLoup, 1988)。如美國1985年GRH法規定平衡預算時間表，1990年預算加強法（Budg

7、et Enforcement Act）規定各項支出上限：再如加拿大、丹麥、芬蘭、法國、日本與英國等皆將支出上限列入預算程序。 OECD各國所進行的一連串財政緊縮政策，直至九零年代才產生效果，各國預算赤字佔GDP比，1998年平均為0.7%，1999年平均為0.5%，預估至2001年平均數將為零。部份國家因經濟好轉，已出現預算賸餘，如1998年已有12國有預算賸餘。政府未償毛債務餘額佔GDP比，則自1998年的70.7%最高峰，逐年相當緩慢的減少，預估至2001年將為69.5%。惟各國財政緊縮的結果產生的後遺症是公共部門資本支出的比例大幅降低（蘇彩足，1998）2、 我國的作法與成效我國政府預算

8、在民國七零年代以前的大多數年度實質收支皆有賸餘，各項實質收入在大部份年度皆大於實質支出。到了八零年代，實質收入為GNP的23.4%，但實質支出增為GNP的27.4%，平均差短4.0%，收支結構性的差距造成預算赤字的擴大。自民國七十八年度徵收公共設施保留地起，我各級政府即陷入需仰賴大筆銀行貸款與公債支應的地步，八十一年度推動六年國建等重大公共建設，加大收支短絀的差距。以政府赤字佔歲出比重來看，民國六十年代大多數年度皆無赤字，七十年代平均值僅6.8%，八十年代平均值則為20.8%。 我國政府自民國八十三年度起採取緊縮原則編製預算，當年度連戰內閣宣佈三年內縮減政府員額5%，預算編製改採由上而下的分配

9、方式，期能適度控制政府總支出規模。八十四年度推動歲出額度制，加強由上而下的預算控制。八十五年度訂定公共債務法，為抑制公債成長，規定政府債務餘額占國民生產毛額之比率；當年度亦研定落實零基預算之具體辦法。連院長並於立法院審查八十六預算時宣佈九十年度中央政府預算將達到收支平衡。此後各年度預算的編製皆以九十年度達成預算收支平衡目標作規畫。在採取一連串的緊縮政策後，對中央政府總預算赤字的控制有一些成效，如自八十三至八十八年度，總預算與特別預算之總支出平均僅成長2.7%。在預算赤字的縮減與債務餘額成長速度的控制上，亦予以節制。八十九年度中央政府預算，由於承受省大部分支出，同時編列一年半的預算，以及社會福利

10、與債務支出遽增等因素，收支短絀再度擴大。可見自八十三年度起採行的預算控制政策雖有些成效，但財政困難仍有待解決。此與收支結構差距問題仍存在有關，亦與預算控制政策未能嚴格貫徹有關，例如歲出額度分配作業方式，實施迄今經檢討出現下列問題：各機關仍有提出額度外需求之情形、欠缺如何達成中程整體施政計畫目標之觀念、無法促使其將有限資源用於最優先施政重點需求（石素梅，1998）。又連續數年的財政節制，亦造成公共部門對資本形成貢獻比重的降低（徐偉初，1998）。參、公共債務法的規範與問題公共債務法訂定於民國八十五年，在之前有關公債發行額度的限制，係由中央政府建設公債及借款條例所規範，條例中明訂公債發行總餘額不得

11、超過當年度總預算歲出總額的固定比例。近十餘年來由於公債發行數額不斷增加，該條例亦經數次修正提高比例，為一勞永逸改由制訂公共債務法來規範。一、債務存量的規範該法第四條規定各級政府所舉借之公共債務未償餘額預算數，合計不得超過行政院主計處預估之前三年名目國民生產毛額平均數的48%，同時對於地方政府未償債務佔其歲出比亦予以規範，這些是有關公債存量的控制。截至目前為止（89年6月底），有關債務存量的管制，皆尚未超出額度。如表一與二所示，債務餘額實際數佔前三年度GNP平均數比為28.6%，與OECD國家1999年平均數70.2%比低許多。因此，目前在立法院審議中的公共債務法修正草案，仍擬維持48%的總額限

12、制，僅就各級政府間比例因精省後作調整；縣市政府債務餘額佔歲出比，則由現行18%提高為45%。表一 各級政府債務餘額占前三年度GNP平均數比例簡表(資料截止日:89年6月30日)政 府 別公共債務法規定比例債務餘額預算數占前三年度GNP平均數債務餘額實際數占前三年度GNP平均數中 央41.4%26.9%25.9%台 北 市3.6%1.5%1.2%高 雄 市1.2%0.8%0.7%各 縣 (市)1.2%1.1%0.6%各鄉 (鎮、.市)0.6%0.1%0.1%合 計48.0%30.4%28.6%資料來源：行政院主計處、財政部國庫署、直轄市政府及各縣（市）政府。註：各級政府未償債務總餘額預算數27,

13、090.1億元、實際數25,471.3億元，分別占前三年度GNP平均數89,212.0億元之比例為30.4及28.6，均在公共債務法規定各級政府【中央、直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）】債務餘額不得超過GNP 48限額之內。表二 各級政府債務餘額佔歲出比例簡表(資料截止日:89年6月30日)政 府 別公共債務法規定比例債務餘額預算數占歲出債務餘額實際數占歲出中 央-98.5%94.9%台 北 市135%42.5%32.7%高 雄 市13559.7%57.7%台灣省 各縣(市)18%12.6%7.3%福建省 各 縣18%4.4%2.6%台灣省各鄉(鎮、市)25%4.8%4.3% 福建省 各鄉(鎮)

14、25%-資料來源:財政部國庫署、直轄市政府及各縣(市)政府。註:歲出總額含總預算及特別預算並含以前年度保留數。二、債務流量的規範公共債務法第四條還有關於公債流量的管制，即規定各級政府每年度舉債額度不得超過各該政府總預算與特別預算之15%。這項限制事實上就是對於年度預算赤字，或所謂的公債依存度予以管制，自然有其抑制赤字與債務擴大的目的，亦符合世界潮流。如歐盟國家即規定有嚴格的財政標準作為入會條件，即未償債務餘額必須降至GDP的60%以下，每年度預算赤字不得超過GDP的3%。我國公共債務法對年度舉債的限制，性質上與歐盟的年度預算赤字的限制，有異曲同工之效。然而，近十年來我國各級政府財政持續產生鉅額

15、赤字，為彌補赤字與籌措債務還本資金，每年度皆需大量舉借新債，亦即公債依存度相當高，大於歐盟或OECD國家平均數，該項流量限制亦難以適用。以八十九年度中央政府總預算為例，因需配合預算法修正改為歷年制，與精省後需承接省府支出與債務利息，經常收支結餘有限，而近四千億元的資本支出，除了移用以前年度歲計剩餘外，需再舉借新債來支應。然而，當年度中央政府還債本金高達1,934億元，因此為支應此兩項支出需發行3,880億元公債，已逼近15%的舉債上限。至於承接的原省政府債務到期數，共1,877億元，只得採取變通方式，將其中省府原向銀行借款的1,500億元，商請銀行繼續展延；另300億元交由新設置的債務基金負責

16、發新債籌措財源償還，餘77億元則由中央政府普通基金負責。即將送立法審議的九十年度中央政府總預算案亦出現同樣問題，歲出與歲入差短1,497億元，而債務還本需2,560億元，彌補方式為移用以前年度歲計賸餘400億元，並擬發行公債2,600億元（亦已接近公共債務法15%上限），不足一千億元，則交由債務基金發新債還舊債處理。三、問題所在 造成公共債務法年度舉債上限難以適應的真正原因在於，我國政府舉借債務到期時，大皆採一次償還方式，由當年度歲入支應，未修正前的舊預算法，將公債收入當作歲入，還本支出當作歲出。因此，如果當年度還本金額龐大時，預算赤字必定激增，若無足夠經常收入來支應，為籌措還本財源所發行的新

17、債數額亦將增加，勢必造成當年度舉債額度超過上限規定。我國政府公債的發行可以說皆是為了籌措公共建設財源，而公共建設的效益係及於後代的。因此，為了償還以往為支應公共建設積欠的債務，所發行的新債本不應算作當年度赤字。八十七年十月新修正的預算法，亦充分反應此項事實，而將公債收入與還本皆不再列為歲入與歲出。依此推理，公共債務法有關年度舉債上限的規定，適用範圍應指彌補當年度預算赤字所發行的新債，至於為債務還本支出所發行的新債務，可以不受此條文約束（新修正公共債務法草案亦擬作此解釋），而另有未償債務餘額的存量限制。3、 建議作法-由債務基金承擔所有債務還本 目前中央政府債務還本作法，係大部份還本支出仍由普通

18、基金處理，超過債務上限部份才交由債務基金。普通基金所發行新債，不易於區分何者係為彌補預算赤字？何者係為債務還本？如完全交由債務基金處理，則無此問題。因為該基金屬於政府附屬單位預算，所發行新債可以不列入總預算的債務額度；而純為彌補年度預算赤字的新債額度，自然不會超過公共債務法的上限規定。因此，本文建議作法是將中央政府所有未償還債務皆由債務基金承受，每年度到期的債務皆由該基金負責償還。政府每年可以將歲計賸餘存入該基金，或按未償債務餘額的固定比例（如四十分一）撥入基金，作為還本資金，該基金除了已有的還本資金外，其餘到期債務則以發新債還舊債的方式將債務延長。如此作法，除了不需修法調高該上限規定，以及可

19、藉該基金靈活債務管理降低債息支出外，尚有以下兩大優點：一、可以平衡代際負擔 債務基金有助於平衡代際間債務負擔，以往將債務還本當歲出，或八十九與九十年度於總預算內說明的方式，皆屬於普通基金，名義上雖已將舊債還清，實質上若當年度舉借債務大於還債數額，也可以說是發新債還舊債，將舊債繼續展延。而查近十餘年來，除了87與88年度，中央政府新發行債務小於還本數外，各年度新發行公債數額皆大於還本數，也就是將債務讓後代償還。債務繼續延期讓後代負擔，固然是不負責任的作法，但如於到期日馬上償還，亦未做到平衡代際負擔，因為公債發行期限大多為短期如五或七年，而公共建設效益可以數十年，如到期即償還，仍屬當代人負擔，是前

20、人種樹後人乘涼後代儘享權益。因此，理想的方式，應是透過債務基金，平均各代的債務還本負擔，屬當代人負擔部份，由當代經常收入提撥支應，屬後代負擔部份，由基金發新債還舊債，將債務還本延後。 日本的國債整理基金制度設計上就是朝這個方向努力，每年度由普通基金（其稱為一般會計）撥債務餘額的60分之一（假設公共建設效益為六十年）作為還本資金，到期時除了已撥付的資金外，其餘由該基金發新債還舊債。也就是六十年內，每年皆按固定比例平均負擔還本資金，以避免還本負擔集中，造成預算排擠。近年來雖然日本政府為因應泡沫經濟大幅舉債，亦未完全按規定比例提撥還本資金，惟其制度設計的本意仍值得參考。至於美國近三十年來每年度預算皆

21、出現赤字（至1998年始有歲計賸餘），經常收入完全無法支應還債財源，故皆依賴債務基金發新債將債務延後，雖然通貨膨脹可能降低債務價值，惟如此不負責的將債務負擔交與後代的作法，仍應引以為戒。 總之，應將中央政府債務完全交債務基金承受，為避免政府藉債務基金，將債務負擔無限制延及後代，有必要每年度由普通基金按當年度債務基金未償債務餘額預算依固定比例提撥償債資金予債務基金，其餘到期債務還本支出，則由該基金發行新債籌措財源支應，如此可以平衡代際負擔。其操作如圖一所示：圖一 債務基金與普通基金操作圖 債務基金普通基金 C=1/40 A DE=D-CB 新債 新債 說明：1A代表年度債務基金未償債務餘額預算數

22、。2B代表彌補總預算赤字新發行公債數。3C代表普通基金當年度提撥債務基金數。4D代表債務基金當年度債務還本數。5E代表債務基金當年度發行新債數。二、可以增加普通基金舉債空間支應公共建設 由於債務基金承擔所有還債支出，普通基金除了提撥固定比例還本財源給予債務基金外，在年度舉債15%上限額度下，將有更大的舉借新債額度可供當期公共建設財源。惟此種擴張性作法，基本前提是經濟景氣確屬低迷，民間投資不足，需政府肩負起擴大公共投資任務，吸收多餘儲蓄資金，增加社會資本形成，促進經濟發展。以八十九與九十年度中央政府總預算為例，個別可以增加1,934億元與1,503億元的舉債空間。又為避免因而導致舉債數額激增，公

23、共債務法有關未償債務餘額存量的限制仍有其抑制效果。可增債務量計算如表三所示：表三 債務基金完全承擔還債支出後普通基金可增加的舉債空間單位：億元項目八十八下半年及八十九年度九十年度債務基金未償債務餘額預算數（A）23,97126,571彌補總預算赤字新發行公債數（B）1,9461,097普通基金年度提撥債務基金數（C）599664債務基金當年度債務還本數（D）3,7342,560債務基金當年度發行新債數（E）3,1351,896*可再發行新債增加支出額度1,9341,503附註：1.本表各項目定義如圖一說明。2.可再發行新債增加支出額為當年度新債上限數（歲出的15%）減去為彌補赤字發行新債數（即

24、B）。參考資料石素梅（1998）美國聯邦政府預算作業之研究。台北：財團法人孫運璿學術基金會。徐偉初（1998）赤字預算下支出控制與結構變遷的檢討，中華經濟研究院主辦財政平衡與經濟發展研討會論文。蘇彩足（1988）聚合或分歧-OECD各國政府資源配置之演變趨勢，行政院主計處與世新大學主辦政府預算的改進學術研討會論文。Barro, R.J. (1974), “Are Government Bonds Net Wealth?” Journal of Political Economy, 82, no.5. pp.1095-117.Bleaney, M.F. (1996), “Macroeconomi

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