层级监督问题与对策研究.docx

1、层级监督问题与对策研究层级监督问题与对策研究孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权的人使用权力一直遇到有界限的地方为止。”“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”行政执法是行使国家行政权的重要形式，如果缺少有效的监督和制约，就可能偏离法治轨道，导致专横，滋生腐败，行政管理的目标就难以实现，公民的合法权益就无法保护。现阶段行政执法的现状仍然不容乐观，在一些地方和部门，有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生，法律、法规得不到正确实施，已经直接影响到行政执法部门的形象、政府的权威和社会主义法制的尊严。导致上述问题的原因是多方面的，而监督机制的缺失，监督效能的

2、低下，监督不到位是问题得以发展成一定气候的重要原因。目前行政机关内部层级监督，在监督立法、监督体制、监督内容、监督效力、监督程序等方面还存在着诸多问题。在全面推进依法行政，建设法治政府的新形势下，如何充分发挥层级监督的作用，解决行政执法中存在的突出问题，是摆在我们面前的一项迫切任务。一、层级监督现状层级监督，是指上下级行政机关之间基于层级隶属关系而由上级行政机关对下级行政机关及其工作人员的行政执法行为进行的检查、评判、督促和处理活动。层级监督的基本特征是：（1）在组织体系上结构严密，设置上下统一。监督主体与监督对象均为同一体系内部的行政机关及其工作人员，有层层隶属的金字塔式的行政管理关系。（2

3、）层级监督基于上级对下级的领导关系而产生，实行领导从属制，监督主体的监督权和领导权、决策权相统一，监督职能本身是管理的环节或要素之一。由于行政监督权主要集中于行政首长，实际是领导者管理和控制被领导者的一种表现。（3）层级监督在层级领导关系的约束下，易于发挥监督的作用和效力。层级监督的法律依据来自于我国宪法、国务院组织法、地方人民代表大会和地方人民政府组织法、行政复议法等法律的原则规定，尽管国家对层级监督没有专门立法，但许多省、自治区、直辖市和较大市都依据法律的原则规定制定了有关层级监督的地方性法规和政府规章，如安徽省行政执法监督条例、内蒙古自治区行政执法监督条例、天津市行政执法和行政执法监督规

4、定、*市行政执法监督规定等，为地方开展层级监督提供了比较充分的法规、规章依据。根据上述有关法律、法规和规章规定，在我国除基层的乡镇政府外，国务院和地方各级人民政府，都能成为层级监督的监督主体。其中，国务院是最高监督主体，有权监督所属各部、各委员会、地方各级人民政府的行政执法活动。地方县级以上各级人民政府有权对其所属部门和下级人民政府进行监督，各级行政执法部门有权对其所属机构和下级行政执法部门进行监督。层级监督的具体实施主体为县级以上人民政府的法制部门和各级行政执法部门的法制机构。层级监督的对象是具有行政执法权的行政机关及其执法人员，而不是行政相对人。这一点是其区别于作为行政执法活动组成部分的行

5、政检查的一个重要方面。层级监督的内容是行政机关实施的行政执法行为，包括抽象行政行为和具体行政行为。抽象行政行为是指行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为。这种行为通常以行政机关发布的决定、命令、规定、办法、细则、公告、通告等规范性文件的形式作出。由于抽象行政行为涉及范围广，作用时间长，对公民、法人和其他组织的影响要比一、两个具体行政行为大得多，因此，加强对抽象行政行为的监督是层级监督的一项重要任务。具体行政行为是指行政机关针对特定对象，并对其权利义务产生影响的行为。 法律、法规、规章只有通过具体的实施环节，才能最终体现其法律效力，而具体行政行为正是使法律、法规、规章直接生效的关键环节，是实现立

6、法宗旨的重要渠道。行政机关最经常、最大量的活动，就是作出具体行政行为；与公民、法人和其他组织直接打交道最多、关系最密切的，也是具体行政行为。因此，加强对具体行政行为的监督，对于促进行政机关依法行政，保障公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义。近年来，各级政府和行政执法部门在国家没有统一立法的情况下积极探索，建立了许多行之有效的层级监督制度，如规范性文件备案审查制度、行政执法主体资格审查制度、行政执法案卷评查制度、行政执法检查制度、重大具体行政行为备案制度、行政执法责任制等。其中有些已经通过地方性法规和规章予以确认，从而将监督制度纳入了规范化、制度化、法制化的轨道。在保证法律、法规的正确执行

7、，推动依法行政，强化层级监督方面，起到了积极的作用。二、加强层级监督的必要性由于历史的原因，人们对层级监督的认识还存在一定误区，同其实际上应当发挥的作用之间还存在很大的差距。一提到健全和加强法制，往往认为就是加快和完善立法，而忽视执法监督；一提到重视和加强执法监督，往往又只注意发挥行政机关外部监督的作用，而 忽视层级监督，甚至认为这种监督是“自己的刀削不了自己的把”。事实上，层级监督在促进和保障行政机关依法行政方面的作用是十分明显的，加强层级监督是十分必要的。（一）层级监督是对行政执法最直接、最有效的监督。权力机关的监督往往是宏观性的或者是典型性的问题或事件的纠举和处理，例会式的工作方式和表达

8、民主精神的议事程序显然难以应付大量存在的而且可能是随时出现的实际问题。司法机关则因其不告不理的工作特点而使其监督活动呈现一定的被动性，在监督范围和内容上也缺少普遍性，复杂的司法程序，使其监督活动往往显得死板和迟缓。层级监督的优势在于监督主体和监督对象在决策权、执行权、管理权等方面有统一性，工作职能性质贴近，技术手段熟悉，监督内容广泛，监督主体有机会和条件更多地了解监督对象的活动，特别是上级行政机关对下级行政机关的监督，监督与领导合二为一，使监督更具权威性。无论在监督的内容上，还是在监督的方式上，层级监督都比其他监督更为全面和彻底，是其他监督所无法比拟和替代的。因此加强层级监督，与做好外部监督一

9、样，都是十分必要和重要的。（二）层级监督是维护公民、法人和其他组织合法权益的重要保障。由于我国缺乏法治的传统，相当一部分行政执法人员法律素质不高，加之受到各种主客观因素的影响，导致一些行政机关和行政执法人员滥用职权，恣意侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，引起人民群众的强烈不满，也损害了政府的形象。为切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，必须强化层级监督，发挥其对行政执法失误的预防和补救作用，以及对违法执法行为的教育和惩戒作用。（三）层级监督是督促和保障行政机关履行法定职责的有力武器。由于受到利益的驱动，一些行政机关和依法享有行政执法权的其他组织往往违背法定职责，对己有利可图的事，即使法无明

10、确规定或依据不足也要争相插手，形成重复执法，出现执法密集地带，即使有明确的强制性的法律规定，也相互推诿，出现执法空白现象，导致社会秩序混乱，造成有法不依、执法不严、违法不究。为了保障行政机关切实履行法定职责，需要建立和健全对行政执法的监督机制。层级监督正是督促行政机关及其执法人员严格依法履行职责的重要途径。通过实行规范性文件备案审查制度、行政执法主体资格审计制度、行政执法责任制等层级监督制度，促使行政机关依法履行法定职责，防止执法失职、越权和滥用职权，保证法律、法规得到正确、全面的贯彻执行。（四）层级监督是预防和纠正行政执法人员执法过错的有效手段。行政执法行为的作出离不开行政执法人员的主观意识

11、活动，每个人在素质、能力、经验等方面的差异必然体现在行政执法上。在此情况下，行政执法中的过错也就在所难免了。这种过错可能是由于某些执法人员的法律素质和业务水平较低而导致对法律的理解和适用错误，或者对事实的查证、认定出现偏差等过失行为；也可能是由于某些执法人员的政治素质和道德水平较低而导致的滥用职权、徇私舞弊、吃拿卡要、违法乱纪等故意行为。因此，加强层级监督，尤其是加强对行政执法人员的教育培训和行政违法行为的追究查办，对于有效预防和纠正行政执法过错，保证执法行为的客观、公正、合法，促进依法行政是十分必要的。三、层级监督存在的问题目前我国的层级监督状况还很不尽如人意，离“依法治国、依法行政、建设社

12、会主义法治国家”的要求还相去甚远。具体而言，层级监督存在的问题主要表现在监督立法、监督体制、监督内容、监督效力、监督程序等五个方面，这些问题直接影响了层级监督效力的发挥。（一）监督立法的缺陷立法是建立和完善层级监督的前提和保证。如果缺乏监督立法，就会造成监督主体无法可依，行使监督缺乏标准和依据，易导致监督的盲目性和随意性。除行政复议法对行政复议制度作了专门规定以外，国家对层级监督没有专门立法，宪法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法只作了原则规定。根据这些法律原则规定，我国目前已有多个省、自治区、直辖市和较大市制定了有关行政执法监督的地方性法规或者规章，但这些地方性法规或者规章对层级

13、监督的职责、范围、方式规定不尽一致，如四川省行政执法监督条例规定行政执法监督机关依照本条例履行九项职责：（一）组织实施行政执法责任制、行政执法评议考核制、行政执法过错责任追究制等行政执法监督制度；（二）审查本级人民政府所属工作部门和下级人民政府制定的规范性文件的合法性和适当性；（三）监督检查本级人民政府所属工作部门和下级人民政府作出的具体行政行为的合法性和适当性；（四）审查行政执法主体的合法性；（五）负责行政执法人员资格认证和行政执法证件监督管理；（六）纠正违法、不当的行政行为；（七）协调处理行政机关之间在行政执法中产生的争议；（八）组织、指导、参与行政执法检查；（九）办理本级人民政府和上级行

14、政执法监督机关交办的其他行政执法监督事项。而江西省行政执法监督条例规定行政执法监督机关实施行政执法监督应当履行八项职责：（一）制定行政执法监督工作计划、措施和工作制度；（二）受理行政复议；（三）受理行政规范性文件的备案；（四）审查行政执法主体资格；（五）协调行政执法争议；（六）审查重大的具体行政行为；（七）培训行政执法工作人员；（八）建立健全行政执法监督文书档案。由此可以看出，两个地方性法规对于监督职责的规定不完全相同。由于地方性法规、规章的规定不一致，从而造成了各地方政府及行政执法部门在实际开展层级监督工作中的不平衡性和差异性，影响了层级监督的统一推进。除有赖于层级监督法律规范体系的完备外，

15、层级监督作用的发挥还有赖于行政组织法、行政行为法等一系列相配套的法律、法规和规章的完备。但我国有关行政组织和行政行为的法律体系还不是很健全，还存在诸多不完善之处。（二）监督体制的缺陷没有必要的独立性，无论该种监督在具体监督内容上设计得多么合理，都会形同虚设，而目前层级监督恰恰存在这方面的缺陷。层级监督的具体实施主体为县级以上人民政府的法制部门和各级行政执法部门的法制机构，其中政府法制部门内设行政执法监督机构具体负责行政执法监督工作。由于行政执法监督机构和行政执法部门的法制机构都是内部设置的机构，从属于政府法制部门和行政执法部门，不能以自己的名义独立地行使行政执法监督权。这种组织体制，在一定程度

16、上阻碍了行政执法监督机构积极、主动地发挥监督职能。此外，由于相当一段时期，政府法制部门的任务主要侧重于行政立法工作，忽视了行政执法监督工作，也造成行政执法监督机构建设的相对滞后。国务院和省级政府法制部门，设有行政执法监督机构，各地、市、县政府法制部门，由于人员普遍较少，尤其是县政府法制部门，其内部执法监督机构的设置很不健全。大多数县级政府法制部门设立在政府办公室内，属股级单位；有的虽属科级单位，但负责人由政府办公室的一名领导兼任，难以集中力量抓好执法监督工作。如江西省99个县级政府法制部门，有82个为政府办公室的内设机构，机构级别低；截止20XX年11月30日，江西省11个设区市政府法制部门从

17、事法制工作的人员仅98人，有的设区市政府法制部门只有4、5名工作人员。我国各级行政执法部门的法制机构建设也很不平衡，一般因部门层次的高低和执法任务的轻重而异。总的看，国家一级行政执法部门的法制机构比较健全，如许多部委和国务院直属局都设立了政策法规司、条法司等。省级政府也有相当的部门设立或者指定了负责法制工作的机构，但是，市级政府特别是县级政府所属部门设立法制机构的不多。与权力机关的监督、司法机关的监督、社会监督相比，层级监督带有一定的主观性，缺乏相对独立性、客观性。为弥补其不足，应当将其与其他监督有机结合起来，形成完善的行政执法监督体系。但目前层级监督与其他监督之间还不能很好地相互配合，缺乏有

18、效的协调机制，彼此之间常常因法律政策不配套、行动不协调、工作不配合，不能形成合力，引起种种矛盾，从而影响了监督效果。（三）监督内容的缺陷目前，层级监督的监督内容不全面，偏重于对违法具体行政行为的监督，忽视对抽象行政行为、行政不作为、行政行为合理性的监督。近几年来抽象行政行为违法问题较为严重，这从下列一组数字可以得到印证。据黑龙江省政府法制办公室20XX年全省规范性文件备案审查情况的通报统计，20XX年全省上报备案480件规范性文件，经审查，有11个地市和18个省直部门发布的68件规范性文件存在不同程度的违法设定行政处罚、违法设定行政许可、违法减免税费等问题，占备案总数的14%。由于权力机关对抽

19、象行政行为的监督缺乏具体的监督程序和方式，行政诉讼法又排除了对抽象行政行为的司法审查，因此行政机关自身对抽象行政行为的监督就显得尤为重要。与具体行政行为的监督形式多样化相比，目前行政机关对抽象行政行为的监督比较单一，只有备案审查制度和行政复议审查这两种方式，但这两种监督方式还有许多不完善之处。如对出现违法问题最多的大量规章以下规范性文件的备案审查国家没有专门立法，虽然有些省、市出台了有关规章以下规范性文件备案审查的规定，如无锡市规范性文件备案规定、*市规范性文件备案审查规则，但由于各地对规范性文件的含义有不同理解，因而对规范性文件的概念、备案程序、审查内容等规定也不尽相同，缺乏统一性和权威性，

20、其监督的效力也大打折扣。行政复议对抽象行政行为的审查也是不全面和缺乏可操作性的。行政复议法第7条规定可以进行行政复议的抽象行政行为只限于国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡、镇人民政府的规定，而且仅限于同具体行政行为一并审查，排除了对行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章的审查。同时，由于缺少具体的程序规定，这一制度远未达到实际的监督效果。据统计，自行政复议法施行以来，某市还没有一起对具体行政行为所依据的规定一并提出复议申请的行政复议案件。行政不作为是指行政机关未履行特定作为义务，并且在程序上没明确意思表示的行政行为。据某法院公布的资料显示，在行政诉讼案件中，

21、告行政机关“行政不作为”案件占了很大比例，其受案范围已由最初比较集中的一般社会治安、行政处罚等几个领域逐步拓展到诸如城市规划、土地房产、劳动和社会保障、国有资产、教育等多个行政执法部门，几乎涉及所有行政管理领域。行政不作为已成为当前严重干扰依法行政的顽症，同时也已成为行政执法人员的一大通病。行政不作为不仅使公民、法人和其他组织的合法权益得不到及时有效的保障，损害其正当权益，更为严重的是，行政不作为在一定程度上损害了政府的形象，影响并降低了政府信用，扰乱了正常的行政管理秩序，不利于社会的稳定和发展。由于我国法律对行政不作为没有作出统一、明确的界定，因此对于行政不作为的监督和查处也显得不力。如行政

22、复议法第6条只是列举了三种具体行政不作为可以申请行政复议，使现实中发生的许多其他具体行政不作为和抽象行政不作为被排除在行政复议之外，不仅使大量的行政不作为得不到有效的监督，而且造成了相对人受到侵害时投诉无门。合理性监督，是指对行政执法行为是否客观、适度、符合公平正义等法律理性进行的监督。执法合理是执法合法的必要补充，是对行政执法行为的进一步要求，是针对行政裁量权的存在和扩大而提出的。从权力本身的性质来看，任何一项权力都具有滥用的倾向性，而自由裁量权的灵活性又决定了它更易于被滥用。自由裁量如果运用不当，同行政违法行为一样，也会对行政相对人的权益造成侵害。如交通部门查处营运货车超载，目的是为了清除

23、安全隐患，确保驾驶人与车辆的生命、财产安全。而实践中，有的交通部门只进行罚款，然后让超载的货车继续行驶，而不将超载的货物进行卸载或转载，致使超载货车仍带着安全隐患继续行驶。交通部门的行为虽合法，但不合理，只处罚不纠正，手段与目的相悖，同样损害相对人的权益。由于立法上的欠缺，界定某个行政执法行为是否合理不象界定是否合法有明确的法律规定，致使监督机关很难作出判断，因而监督机关多偏重于对行政执法行为的合法性的监督，较少对行政执法行为的合理性进行监督，导致滥用职权和显失公正的行为时有发生。 （四）监督效力的缺陷目前，监督主体缺乏必要的权力、行政执法责任不明确具体以及缺乏对监督主体有效的监督机制是层级监

24、督在监督效力上存在的主要问题。行政执法监督的效果不十分理想，许多行政法律规范尚未得到有效实施的一个重要原因在于监督缺乏必要的权力，层级监督主体在发现监督对象有违法行为时，只有批评权、建议权，没有处罚权、纠正权，致使许多已经查出的违法案件无法得到应有的处理，形成了“虚监”、“软监”的状况，减弱了监督的效果。由于我国现行有关法律、法规对行政执法部门和执法人员的行政执法责任规定比较原则，特别是对违法或不当执法应当承担的法律责任的规定更是笼统、抽象，缺乏可操作性，使层级监督主体在监督过程中特别是在追究行政执法责任时没有具体依据和标准，使监督无法落在实处。我国现有层级监督方面的法律、法规和规章，很少对监

25、督主体的法律责任作出规定。据笔者所知，还从来没有人因监督不力而承担过责任，因此，监督主体在监督过程中往往注重形式而忽视实质，注重被动的消极式的监督，而放弃积极主动的监督。出现问题后，也不从根本上解决问题，而是采取大事化小，小事化了。结果是监督口号响亮，监督手段弱，监督效果差。（五）监督程序的缺陷层级监督在监督程序方面的缺陷主要表现为监督程序缺乏可操作性规范、侧重于事后监督和监督的公开程度不够等方面。行政复议法虽规定了行政复议程序，但对于回避制度、听证制度、举证责任制度、告知权利和说明理由等一些程序保障制度，有的尚未作出规定，有的规定的不全面、不具体，从而影响了行政复议功能的充分发挥。层级监督由

26、于国家没有专门的法律规定，一些监督行为尚处于无序状态,往往依据行政命令的方式进行。完善的层级监督程序应当包括事前监督、事中监督和事后监督。但长期以来，层级监督的重点主要放在“纠偏于既遂”上，偏重于追惩性的事后监督，忽略了行政行为发生前的预防和行政行为过程中的控制。应该说，这是一种“马后炮”式的监督。如多采取备案审查制度、调阅行政执法卷宗、行政复议等事后监督方式，而直接到执法现场对执法不出示证件、罚款不给票据、行政许可不给受理凭证等违法行为的事中监督少。由于事前预防和事中控制不完善，以致造成行政执法偏差出现过多，监督主体整天忙于应付“查错纠偏”，头疼医头，脚疼医脚，最终陷入被动消极的不利局面。监

27、督程序应当体现公开原则，不能采用“暗箱操作”方法。这是实行层级监督民主化的必然要求，也是保证层级监督客观公正的重要措施。但目前在层级监督中，还不同程度的存在着监督依据不公开、监督过程不公开、监督结果不公开等问题，如对行政执法部门的监督检查情况往往只在行政机关系统内部通报，不对社会公开。三、加强和完善层级监督的对策国务院发布的全面推进依法行政实施纲要指出，要完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督，其中对层级监督提出了创新层级监督机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督的要求。为了全面推进依法行政，建设法治政府，必须从完善监督立法、改革监督体制、充实监督内容、强化监督效力、完备监督程序等五

28、方面入手，进一步加强和完善层级监督。（一）完善监督立法在地方已有的层级监督的法规或规章的基础上，国务院应当制定专门的层级监督法规，明确规定层级监督的监督主体、监督权限、监督范围、监督内容、监督程序以及监督结果运用等有关问题，即应明确层级监督的主体由哪个部门担任，对行政执法部门的哪些方面进行监督，采取何种方式监督以及对被监督单位不服从层级监督可以采取何种惩罚措施，以及与之相配套的各项规章制度，保证层级监督的顺利开展。完善相关配套立法。首先，修改和完善国务院组织法和地方政府组织法，制定行政机关编制法。其次，制定有关行政强制、行政收费、行政裁决等方面的法律。行政强制法应确立行政强制以申请法院强制执行

29、为原则，以行政机关自行强制执行为例外的原则，明确行政强制的设定、实施机关、实施程序、法律责任等。制定行政收费管理法，明确建立行政收费收据制度、行政收费登记制度、行政收费许可制度、行政收费目录制度、财政专户储存制度。行政裁决法应主要明确行政裁决程序。再次，还应完善若干专项的操作性强的实施细则，如公务员廉政准则、防止贿赂条例、防止贪污条例、政务公开法、公务员道德行为法、财产申报法等，加快监督工作法制化、制度化的进程。（二）改革监督体制建议在县级以上各级政府中设立一个综合性的监督机关，专门对政府各部门的执法活动进行监督，并将政府法制部门的执法监督职能转由该部门承担，该部门在级别上应高于政府的一般部门

30、，对人、财、物等权力具有相对独立性，处于相对独立和超然的法律地位，由其对政府各部门的执法行为进行事前、事中、事后全过程的监督，并有权责令执法部门自行纠正违法、不当行为；暂扣或吊销行政执法证件；撤销或改变违法、不当的行政执法行为，以增强监督力度。*市政府于20XX年2月成立了国内第一个行政执法监督局，专门负责对政府各行政执法部门的执法行为进行监督，在改革层级监督体制方面进行了有益的探索和尝试。对行政执法的监督，涉及面广，难度大，光靠某一种监督，实践证明难以胜任。为此，必须整合内部监督和外部监督力量，形成合力，才能实施有效的监督，取得显著的效果。在对各监督主体明确职责分工的基础上，应当加强各种监督

31、之间的协作，使之优势互补，充分发挥执法监督的整体效能。为了发挥整体效能，应当建立健全情况通报制度、相互协作制度和联席会议等制度。具体运行机制如下：第一，通报和移送制。某一行政执法监督主体在行政执法监督过程中，如果发现属于其他监督主体管辖范围内的案件或者线索，必须及时向该行政执法监督主体通报情况，需要办理案件移交手续的要迅速办理移交手续，由该行政执法监督主体继续查处。第二，移送反馈制。案件处理完毕，接受案件移送的行政执法监督主体，应当把处理结果反馈给移送案件的机关。第三，协查责任制。行政执法监督主体在对案件调查过程中，如果需要其他行政执法监督主体协助时，只要符合法律的规定，被要求协助的行政执法监

32、督主体必须协助调查，必要时，也可以与该行政执法监督主体组成联合调查组共同负责该案的调查。案件事实查清以后，需要分别处理时，各个行政执法监督主体所取得的证据材料，经过审查可以交换使用。第四，联席会议协商制。在对某一案件进行处理时，如果两个或两个以上的行政执法监督主体对于处理结果发生分歧，经联席会议协商仍不能达成一致意见时，应当向其共同的上一级行政执法监督主体请示，防止作出相互矛盾的处理决定。上述内容应当通过法律形式固定下来，在案件移送时，要防止出现互相推诿现象。在请求协助时，应当明确行政执法监督主体拒绝配合，甚至阻挠其他行政执法监督主体依法进行监督检查的责任。（三）充实监督内容监督必须是全方位的，这样才能使行政执法沿着公平、法治的轨道正常运行。加强对抽象行政行为的监督，主要应建立和完善以下两项制度：一是建立规范性文件前置审查制度。长期以来，政府法制部门代表政府对规范性文件实行监督的主要方式是备案审查，这种方式有着先天的缺陷，即规范性文件生效