赤峰市大规模生态建设考察报告.docx

1、赤峰市大规模生态建设考察报告赤峰市大规模生态建设考察报告赤峰市大规模生态建设考察报告水资源调配与国土整治课题组西有榆林，东有赤峰，说的是全国生态建设的两个最成功的典型。在全国沙化面积以每年2400平方公里的速度持续扩大的形势下，赤峰市经过20年的努力，在一个局部扭转了沙进人退的颓势，实现了人进沙退，以每年治理150万亩的速度，向沙漠化反攻。赤峰市九万平方公里，从国土面积上说，是全国的1，也是世界最大的市。赤峰南有燕山，北有大兴安岭，西有浑善达克沙漠和贡格尔草原，东有科尔沁沙地。燕山山脉与大兴安岭的最高峰都在赤峰，西辽河也发源于赤峰（西拉木伦河与老哈河）。赤峰境内山区、丘陵、草原、沙漠、湖泊一应

2、俱全；赤峰大规模生态治理的经验，具有特殊的典型意义。一、大规模生态治理的三种组织形式赤峰市得以每年大规模治理生态150万亩，靠的是三种主要组织形式：（一）大规模的群众集中会战生态建设的典型各地都有，参观学习、示范的效果不错，很有教育意义。但是，大多形不成气候，不能在国土整治层面上，比较完整的改变一个地区生态环境的宏观图景。赤峰不同，不仅公路两旁绿树成荫，而且，就是走到比较偏远的乡间小路，山地丘陵也批上了绿装，水平沟、鱼鳞坑一直挖到山顶。譬如，赤峰大规模生态建设的标杆县-敖汉旗，国土面积1245万亩，有林面积518万亩，占国土面积的41.6，在整体上改变了过去荒山秃岭的图景。敖汉旗57.6万人，

3、人均人工林面积9亩，居全国第一。经过多年的努力，敖汉旗的生态环境起了变化。与70年代相比，敖汉旗无霜期平均延长了五天，八级以上的大风减少了22次/年，水土流失从500015000吨/平方公里下降到22002500吨/平方公里。取得这样骄人的成就，靠的是20年持续不断的群众性大会战。高强度的行政手段组织会战赤峰群众性大会战的强度是极高的，一年三次，春天、夏天和秋天各一次，植树造林种草整地修水利，几乎所有农闲时间都在会战。调研中一般的说法是，平均一个劳力一年5060个工，高的要超过100个工。譬如，赤峰著名的六道岭，全村210户912口人，1995年一年投工5.5万。敖汉旗全劳力占人口的38，按此

4、比例计算，平均每个全劳力出工159天！如次这般的会战，行政性组织的强度，恐怕超过农业学大寨时期。会战的任务是以乡为单位落实到村、到户。你不来会战，可以。一个鱼鳞坑6元钱。在石质山上，一般一个劳力一天可以挖78个鱼鳞坑。换言之，你一天不来，缴4050元。而当地雇工价格一天才15元。6元钱一个鱼鳞坑，明显带有惩罚性质。倘若一年100个工的会战任务，算下来，不参加的要罚款40005000元。1998年，敖汉旗农村人均年收入才1360元。这笔罚款谁出得起？从一平二调到谁种谁有这样高强度的行政组织会战，是从70年代末公社化体制延续下来的，一直到今天。行政手段的组织形式不仅没有变，甚至变本加厉。之所以能够

5、如此，而且有效，就是因为会战的内容从过去的一平二调转化为谁种谁有。6070年代，农村生活苦不堪言，主要是一平二调基础上的种种会战。干多干少一个样，还要被强迫着干。现在的会战，行政手段归行政手段，种下的树是谁种谁有，清清楚楚。成片开发，统一管护然而，种下的树，能不能有，不光靠政策。在干旱、半干旱的农牧混合经营地区，植树造林是三分种，七分管。一家一户可以植树，却无法管护。你能说这山上你一家、或几家种了一些树，整架山别人就不能放牧了？就算是承包了荒山荒坡，别人的羊真啃了树，顶多是民事纠纷打官司，还不知村长或乡长向着谁哩。赤峰大会战，经常以乡为单位，漫山遍野齐出动，一个山头一个山头治理。从山下到山顶，

6、全部种上树之后，马上封山，由村、乡行政管护。只要有羊啃了山上的树，拉了就走，根本没二话。而这山上的树，根据谁种谁有的政策，是分别属于千家万户的。一方面，千家万户谁也不愿被罚-到这山上放羊，也许正好啃了自己的树呢；另一方面，千家万户都有一定的积极性关心这片林子-有羊进入，马上通知村或乡行政。成活率与小老树三分种，七分管，管护上去了，植树造林的成活率自然高。另一方面，从70年代末三北防护林体系建立以来，经过多年的艰苦奋斗，北方各种条件的一整套植树造林技术已经成熟。敖汉旗植树，成活率达85以上，成为赤峰的骄傲。80年代以前种树，种的人不好好种，管的人不好好管，加上苗木技术不成熟，往往成活率低；长出来

7、的也是小老树。譬如，敖汉旗518万亩有林地中，竟有100多万亩需要改造的小老树。如今，在一整套成熟技术的基础上，全旗统一规划，什么地方、什么时节、用什么方法、种什么树；旗里10个国有林场18处苗圃3000亩育苗面积按规划保证高质量苗木；然后，在技术人员的指导下，全体动用，统一行动大会战；会战后封山，统一管护。过去，敖汉旗燃料、材料、肥料三料短缺，秸秆、牛粪是群众生活的燃料，不能还田。如今，树活了，长高了，撇树杈就够烧了，秸秆、牛粪都可以还田了。实现了林多、草多、畜多、肥多、粮多、钱多的良性循环。到1999年，敖汉旗518万亩人工林地，77万亩国有，200万亩集体，余240万亩都是谁种谁有。旗里

8、还计划在改造小老树的同时，把200万亩集体林地全部变成谁种谁有。如今，全旗活立木513万立方米，人均9立方米；价值14亿元，人均2700元；1998年，全旗林业产值1.4亿元，人均243元。老百姓亲眼见到了利益，行政性手段实施会战的组织成本就自然降低。行政组织的群众会战是赤峰大规模生态建设最主要的组织形式。包产到户、分散经营以来，一些地方农村基层组织处于半瘫痪状态。赤峰市却能够长时期持续动用行政手段，组织高强度的群众性会战，靠的是地方领导改变生存环境的决心，靠的是谁种谁有、利益明确的政策，靠的是科学规划、统一管护所保证的植树成活率。谁种谁有的政策、成熟造林技术的规划和指导、行政组织手段的充分运

9、用，三位一体，长期坚持不懈的艰苦奋斗，终于使赤峰生态持续恶化的颓势看到了根本扭转的希望。赤峰三位一体的会战经验，在全面开发大西北的进程中，值得认真总结和推广。（二）个体经营的治沙生态经济圈大规模集中的群众会战，主要是在荒山、荒坡、荒地、荒滩大面积植树造林。与此相对应的小规模生态建设组织形式是个体经营的治沙生态经济圈，即以户为单位，圈出一块沙地，平均3050亩，打一口井或引一些水，造林种草，封沙固沙，种地养畜，生存繁衍。翁牛特旗的蒙古族牧民唐八十X大开发进程中的主要组织形式之一。股份公司成片开发1998年，翁牛特旗林业局出面组建股份制的响水沙地治理开发（集团）有限公司，原旗水利局副局长任公司总经

10、理，注册资本2800万元，成立响水沙地林牧农复合生态经济系统工程，圈沙地42万亩全面开发治理。22家法人以钱、地、劳、实物入股。开发地所在乡，以土地和开发投劳形式入股，林场以苗木入股。货币股1200万元，19972018年计划投资1100万元，大规模开发。这样公司的规划、组织、技术和开发实力，远非个体农户可比。经过两年的努力，在42万亩沙漠的范围里，已经完成人工造林2.6万亩，飞播造林种草30万亩，修公路80公里，水坝和引水的渠首工程已经完成。公路两侧55个沙丘已经被人工草沙障固定住了，公司已经开始水稻、葡萄、西瓜、蔬菜以及养鸭等经营性生产。国有林场集资入股公司开发的另一种形式是集资入股国有林

11、场，植树造林。1994年，科什科腾旗为解决国有林场资金不足，展开集资入股，每亩林投资15元（以后改成20元），主要是购买苗木等，由林场负责植树和管护。种下的林地，个人与林场按65/35分成。按1994年价格计算，30年以后砍伐时，每亩产值4300元，算下来的收益是银行存款利息的3.8倍。实际上20年以后，林地开始间伐，投资就可以分红。帐算清楚了，群众、首先是国有林场职工积极投入。1996年，集资入股75万元，造林五万亩，占全旗造林面积的20。199798年，全旗社会、个体集资入股国有林场两百多万元，造林12万亩。（四）三种组织形式的组合应用参照我们在河西、宁夏得到的认识，从赤峰现有的经验看，在

12、人口相对密集、劳动力比较充裕的贫困地区，有组织的群众性会战，是植树造林种草，重新规划和整治国土行之有效的组织形式。在距离居民点较近的沙地，治沙生态经济圈建设值得大力推广。科尔沁、毛乌素、库布齐、乌兰布和等沙漠，四周乃至腹地居民点相对稠密，可以通过现代公司成片开发与治沙生态经济圈相结合的方式，在一个不太长的时间里，得到根本性治理，把生态恶化的恶性循环扭转成为生产、生活、生态相辅相成的良性循环。对于腹地人烟稀少的腾格里、巴丹吉林等大沙漠，可以考虑从沙漠边缘、人口相对稠密的地区着手，将大规模群众会战、生态经济圈与现代公司成片开发组合起来，联合运用。用会战和成片开发的形式植树造林，固沙防风，首先创造生

13、产、生活的框架条件；然后，千家万户的生态经济圈填充其间。这也是甘肃张掖的作法。赤峰的成功经验告诉我们，只要有决心、有恒心，充分利用现有技术资源和组织资源，生态恶化的长期颓势是完全可以逆转的。二、传统牧业衰落与草原生态恶化在赤峰调研中我们发现，牧民收入持续下降和牧民中严重的两极分化，正在加剧超载过牧草场退化的恶性循环，是我国草原生态进一步大规模恶化的危险征兆。（一）60以上的牧民成为扶贫对象牧民比农民富，是多年的经验。最近，由于农区畜牧业的兴起，如山东、安徽农区秸秆养牛等，畜牧产品价格下降，赤峰农牧民收入发生明显逆转，牧民收入开始逐年低于农民。表-1：赤峰市农牧民人均年纯收入（元）199*719

14、98农民1100139816191835牧民1212113114311455平均1108137716041805资料来源：赤峰统计年鉴-1999，第40页。传统放牧，出栏率低，不符合现代餐饮和食品业的需要。这是对传统牧业具有根本意义的重大挑战。譬如，1998年年末的大畜出栏率，九个旗、县分别仅为5.430.8，六个旗、县在20以下；小畜出栏率分别为22.063.1，除了敖汉旗和巴林左旗，统统低于50。换言之，赤峰出产的羊肉多为两岁以上的老羊，牛肉多为五年以上的老牛。国务院扶贫办公室在乌丹建了一个远大屠宰加工厂，一直没有正式开工。没有销路是主要原因；最近，工厂马上就要签牛肉出口以色列的合同。但是

15、，本地能够收购的老牛，不符合出口要求。农区畜牧多为工厂化、集约化的分工舍饲，按育羔、架子畜、催肥等不同阶段分工饲养，配置不同种类的饲料，出栏率高，肉嫩皮薄。传统放牧，大大小小一群一块儿出动，一样的草场，吃多少算多少，自然出栏率低，肉老皮厚。牧民收入下降，势必加剧牧区本来已经十X大规模生态建设的地方，往往恰恰是经济贫困地区；而国土整治的效果，却是全体公民直接或间接受益。譬如，赤峰大规模生态建设，京津唐和辽宁的一些城市都直接受益。所以，从情理上说，全面开发大西北，大规模生态建设，不应当只是落后地区的事情。落后地区劳动力便宜，没有多少挣钱机会，农闲时期便于组织大规模群众会战。这是落后地区从事大规模国

16、土整治的优势。但是，缺资金、缺技术，恰恰是落后地区的劣势。本着有力出力、有钱出钱的原则，发达地区理应在资金和技术上支援落后地区的生态建设和国土整治。（二）扩大转移支付不是好办法用扩大中央财政转移支付的方法支援大西北的生态建设，根据以往的经验，不是好办法。首先，贫困地区财政靠中央补贴，很多地方不能按时发工资。这些地方的政府往往具有强烈上项目以盈利的动机。生态建设、国土整治，即便有利可图，也只能长期回收。通过转移支付增加的地方财政收入，即便是专款专用，究竟有多大比例可以真正落实到长程性的生态建设，令人怀疑。而落后地区的短期工业项目，由于交通不便、管理不善、市场预测不准等诸多因素，往往赔钱的不少，赚

17、钱的不多。譬如，赤峰工业除了酒厂和电厂还不错以外，赤峰的工业企业，诸如赤峰钢铁厂、羊绒衫厂、糖厂等都处于亏损状态。1998年，赤峰统计年鉴上列名的35家较大工业企业，25家亏损，五家利润在100050000元。其次，贫困地区的人头费，相对发达地区而言更加不合理，成了地方财政的无底洞，本来是应该大大精简的。贫困地区人口密度往往大大低于发达地区。譬如，1998年，赤峰平均每平方公里仅50人。但是，只要是一级政府机构，建制和人员就一点不能少。譬如，赤峰市政府仅农口需要协调的局级部门就有农业局、畜牧局、林业局、水利局、农机局、气象局、国有农场、农业现代化办公室、扶贫办公室、农业综合开发办公室等十X大立

18、法的形式，在全国发达地区，类似收教育附加费，按公民义务筹集资金，譬如，每人每年一元钱，成立生态建设基金，引起全国人民对大规模生态建设的关心，以及对资金使用效果的监督。国家的有关财政支持，宜以专款形式划入基金。基金由三北防护林建设局这样跨地区的专业机构，在统一规划的基础上，按项目运作。这样的运作机制，与赤峰市行政组织的群众会战相结合，可能更接近有钱出钱、有力出力的原则。实际上，三北防护林建设局按项目拨款，县、旗政府组织群众会战，也正是赤峰大规模生态建设的主要运作机制。主要参阅文献：赤峰市农牧业经济领导小组办公室编印：赤峰市农牧业基础建设典型材料汇编，1997年7月。赤峰市统计局：赤峰统计年鉴?1999。赤峰市委政策研究室、农牧办公室和畜牧局：关于我市牧民收入增长状况的调查，1999年6月。邓英淘：赤峰归来的思考-国土整治大有可为。中国农业国际合作促进会课题组：我国农区养牛业的发展及其启示，参阅文稿No.97-4，1997年2月20日。翁牛特旗响水沙地治理开发（集团）有限公司文件汇编，1998年4月18日。翁牛特旗响水沙地林牧农复合生态经济系统示范工程建设规划，1996年8月。翁牛特旗响水沙地林牧农复合生态经济系统工程简介。