第二章城市管理学分论1.docx

1、第二章 城市管理学分论1第二章 城市管理学分论第一节 城市规划管理一、城市规划的定义城市人民政府为实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质，规模和发展方向，合理利用和节约使用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合部署和具体安排。城市规划是指通过对城市方方面面进行综合的分析，对城市发展做出科学的设计。在城市中哪些地方盖居民楼，哪些地方修马路，哪些地方建商业区，哪些地方建城市绿地，这些都不是凭空修建的，它们是经过经济学家、建筑学家、系统工程学家、社会学家等专家学者各抒己见、共同设计规划的结果。城市规划对城市建设的意义很大，它将决定城市的发展方向，决定城市的建设规模，使城市走上可持续

2、发展道路，如果没有城市规划。那么城市的建设将会陷入混乱，后果不堪设想。例如，美国芝加哥的城市规划就比较成功、合理。它虽是一座工业城市，但是工业用地仅占城市用地面积的7，商业贸易用地占4.6。铁路、公路用地占7.5%，居住区用地占24.1，公园及游乐场用地占4.8%，空地、绿地占24.1%，街道用地占24.6，公用事业用地占3.3%。二、当代城市规划思想方法的变革（一）由单向的封闭型思想方法转向复合发散型的思想方法单向：否定思维过程中思维的后一阶段对前一阶段成果的作用。封闭：否定该系统外的环境对系统的作用复合：要求有多条思维途径，这里包括反馈思维、平行思维发散：要考虑系统外因素的作用。（二）由最

3、终理想状态的静态思想方法转向动态过程的思想方法动态过程的思想方法要求把城市规划工作的对象确定为动态过程，城市规划工作的成果是一种动态过程的控制和引导方法，城市规划管理的控制手段也是一种动态过程。（三）由刚性规划的思想方法转向弹性规划的思想方法刚性的规划思想方法特征即缺乏多种选择性。造成刚性规划思想方法的原因之一是机械的社会观，之二是把规划与设计混为一谈，以设计工作的思想方法代替规划工作的思想方法。弹性规划的思想方法在城市规划工作中表现为规模的必要弹性、时效期的必要弹性、用地形态上的必要弹性。（四）由指令性的思想方法转向引导性的思想方法规划决不是在实际城市发展中起指令性控制作用的中心枢纽。引导性

4、的思想方法也是一种控制论思想，它强调各系统发挥自身的选择性，强调规划在城市发展进程的引导性控制作用，城市规划是向各系统提供正确的发展选择的引导者三、城市规划面临城市发展趋势的挑战1、城市全球化2、空间市场化3、信息网络化4、全球城市化四、城市规划管理（一）城市规划管理的内容1、建设项目选址管理；2、建设用地管理；3、建设工程管理。（二）城市规划管理的模式就世界范围而言，各国的规划管理模式主要有两种：通则审批和个案审批。我国比较有代表性的规划管理模式主要有：1、以北京为代表的高度集中城市规划管理模式北京采用高度集中的城市规划管理体制。北京市城市规划委员会是北京市的城市规划行政主管部门，由原首都城

5、市规划委员会、北京市城市规划管理局合并而成。主要职能是规划研究、规划审批和规划实施的监督管理。城市总体规划、分区规划、重要地段的控制性规划，由市规委负责编制；道路、交通、市政设施规划的编制和审批集中在市规委管理；规划区内的较小面积的详细规划由区规划分局负责组织编制，但区规划局无规划审批权， 需报市规委审批；区规划局负责檐口在4米以下或面积在300平方米以下的建筑的审批；建设项目的批后管理是市规委在审批建设工程后，将建设工程规划许可证附件及建设工程总平面图转至区规划局，由区规划局进行建设项目的监督检查工作。区规划分局由所在区人民政府和市规划局双重领导，即区实施行政领导，市局实施业务领导。2、以上

6、海为代表的高度分散的规划管理模式上海模式的特点为规划管理权高度分散。1980年代末期， 配合中央向地方“放权让利”式的改革，上海市政府向区、县政府下放计划、财政自主权，包括城市规划管理权也随之下放。权限下放后，除少数重要地段的建设项目许可申请须由市规划局批准外，大多数土地开发、房屋建设项目的许可申请(即“一书二 证”)由区、县部门批准。同时， 一般地区的详细规划也由区、县政府组织编制，报市规划局批准。但总体规划、分区规划、重要地段的详细规划、全市性的道路、交通、市政设施规划的编制和审批仍集中在市规划局管理。区县规划分局人事任免由区县政府决定，市规划局对其无人事干预权；对区县政府批准的“一书二证

7、”也不具体干预，只在特殊情况下经行政复议程序行使否决。3、以深圳为代表的分级垂直管理模式深圳市的城市规划管理体制采用分级垂直管理模式。深圳市城市规划管理局分为市局(规划处、城市设计处)分局(规划科)国土所(规划建管室)，共有5个规划国土分局和 38个国土所。市局的派出机构受市规划局和区政府的双重领导。业务上受市局直接领导，区政府予以配合。干部实行垂直管理，即分局的主要领导由市局提名，征求区里意见后，由市任命。三级垂直管理体系的设立对深圳市城市规划管理起到了很大推动作用。下一级是上一级的派出机构，这样既保证了规划管理落实的快捷和规划成果层层落实不走样，又利于规划管理与城市具体各地段的实际情况相协

8、调， 不发生太大的冲突，保证局部利益和整体利益的协调，还有利于将规划思想、内容等迅速宣传到城市各个角落。4、以广州为代表的“两级政府、三级管理、四级网络”的模式广州市采用“两级政府、三级管理”的模式，虽类似于上海模式，但规划管理权的分散程度却远不及上海。1998年，广州市委、市政府提出了深化城市规划管理体制改革的方案。深化管理体制改革的目标是：完善区“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制，区规划分局由所在区人民政府和市规划局双重领导，即区实施行政领导， 市局实施业务领导。在统一规划审批、统一管理法规、统一业务领导的原则下，明确市、区两级城市规划的管理权限和责任。市城市总体规划、中心发展

9、区分区规划、市发展地区控制性规划， 由市规划局负责编制；辖区内的区属单位小区详细规划、建制镇(村)和一般地区建设项目的详细规划，由区规划分局负责编制，报市规划局审批；根据市、区总体规划要求编制的区属小区和一般地区建设项目的修建性详细规划，由区规划分局审批；此外，区分局可审批辖区内除国道、省道、铁路和规划宽度40米以上的主干道临街建筑及重点地段外的各类建设工程。区分局审批的规划、用地、报建和查处违法建设案必须在7天内报市规划局备案。如有违反规划法规和要求，市规划局有权随时否决，区规划分局必须重新审定。上述四种具有典型意义的规划管理模式实践的结果，表现出各有利弊，规划管理高度集中者，由于绝大多数的

10、管理业务集中在一个部门，使管理人员严重不足，使规划管理已滞后于城市建设的发展；规划管理过度分散者，其短期行为、前瞻不足的弊病也日益显露出来；而有的规划管理权虽较多地集中在市级管理机构，但由于区规划局主要是对区政府而非市归划局负责，因此在城市规划执行和实施的推进上也存在一系列矛盾；深圳的规划管理模式是迄今为止较为成功的模式。当然，规划管理体制的不完善，并不仅仅由于规划管理系统内部的缺陷，而更多地受到来自于系统以外的压力。第二节 城市经济管理一、城市经济管理的特征第一、城市经济管理的区域性。城市经济管理是城市政府及其所属机构对本城市区域范围内的经济体系和经济活动的管理，因此，城市经济管理实质上是一

11、种区域经济管理。第二、城市经济管理的综合性。 城市政府要在城市经济各环节、各部门、各企业加强自身管理的基础上，进行全面的、系统的、综合的管理，以实现城市经济的协调发展。第三、城市经济管理的双重性。城市经济管理的性质主要体现在城市经济管理的二重性上。城市经济管理的二重性是指它的自然属性和社会属性。二、城市经济管理的任务1、制定和实施城市经济社会发展战略和计划。2、不断改革和完善城市经济管理体制。3、不断调整和优化城市经济结构。4、有效控制城市生产力发展规模。5、加强对企业经济活动的间接管理。6、规划、建设和管理好市政公用设施。三、 城市经济管理的原则1、取得最佳城市经济效益的原则，是城市经济管理

12、的目标，也是城市经济管理的必须遵循的一种重要原则。2、政企分开原则。3、兼顾国家、企业和劳动者个人三者利益的原则，核心是责任、权力和利益的问题。4、条块结合原则，核心是依托城市，把城市作为条条管理和块块管理的结合点。四、城市经济管理体制及其改革1、城市经济管理体制的含义城市经济管理体制是城市政府组织和管理城市城市经济的具体制度、具体方式和具体方法的总和。2、 城市经济管理体制的类型（1）按职能分包括计划管理体制、财政管理体制、金融管理体制、劳动工资管理体制、价格管理体制、工商行政管理体制、商品流通管理体制等。（2）按组成要素分包括生产资料所有制结构、经济决策结构、经济调节结构、经济利益结构、经

13、济组织结构等。3、传统城市经济管理体制的弊端（1） 政企职责不分，造成行政化。（2）条块分割，造成封闭化和分割化。（3）忽视市场作用，造成单一化。（4）分配中的平均主义严重，造成城市经济主体丧失内在动力。（5）排斥非公有制经济，造成经济生活的单调和呆板。4、城市经济管理体制的基本目标城市经济管理体制的基本目标是确立社会主义市场经济体制，使市场在政府宏观调控下对资源配置起基础性作用；具体要求是：（1）坚持以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的方针。（2）建立统一开放的市场体系。（3）转变城市政府管理经济的职能。（4）建立以按劳分配为主体，多种分配方式并存的收入分配制度。（5）建立多层次的社会保

14、障制度。五、城市市场管理（一）城市市场管理的任务、内容和原则1、城市市场管理是城市政府及其职能部门在国家赋予的职权范围内，对市场要素及其经济活动所进行的监督管理。2、城市市场管理的内容：（1）对商品经营者及其市场行为的监督管理。（2）对商品的监督管理。（3）对市场交易场所的管理。3、城市市场管理的原则：（1）按市场经济规律办事的原则；（2）依法管理市场的原则；（3）管而不死、活而不乱的原则；（4）专门管理与群众管理相结合的原则。（二）城市市场管理的主体工商行政管理部门对不正当行为进行监督检查，是经济监督部门，是行政执法机关，主要职能是确认城市主体资格、监督市场主体行为、维护社会主义市场经济秩序

15、。（三）价格管理1、中国价格管理的形式包括市场调节价、政府指导或政府定价。2、中国的价格管理实行统一领导、分级管理、物价部门管理的原则。六、城市房地产管理（一）城市土地管理1、城市土地是一个城市人口、城市经济活动相联系的地域性概念，是城市形成的和发展的前提，是城市人口和城市各种活动的基础，一般是指城市市区内的土地，属于国家所有。城市土地管理是城市政府根据国家有关城市土地的法律法规，对城市土地占有、分配、实用的规划、组织、控制和监督。2、城市土地具有位置固定性、差异性、耐久性、希缺性、区位效益性、边际产出递减性的特点。3、城市土地管理的必要性：（1）城市土地本身的特点要求加强城市土地管理。（2）

16、城市土地与城市社会经济发展的密切关系要求加强城市土地管理。 （3）中国城市土地的国有制要求加强城市土地管理。4、城市土地管理机关包括市土地管理局（是城市土地的最主要的行政执法部门）、市规划管理局、市房地产管理局、市司法局。5、城市土地规划包括城市土地利用总体规划（一般为15年）、城市各类用地的具体规划和城市企业土地规划。（二）城市土地的有偿使用1、传统计划经济体制下中国土地实行的无偿、无期限使用土地，造成：A、城市土地产权模糊；B、城市土资源浪费；C、城市土地配置不当的弊端。2、城市土地的有偿使用是社会主义市场经济的内在要求，具体表现在：（1）城市土地的国家所有权，要求以地租的形式在经济上得到

17、体现。（2）现实的城市土地大都是已经开发了的土地本身具有价值。（3）城市土地的有偿使用提高了土地的使用效率。3、我国城市土地有偿使用是通过税费形式进行的，包括：（1）土地出让金，实际上是土地使用权的价格，反映了所有者与使用者之间的经济关系；（2）土地使用税，实际上是绝地地租，体现了国家政权与土地使用者之间的行政关系。（3）土地使用费，体现了土地管理者与土地使用者之间的经济关系。（4）土地增值税，是一种级差地租。4、建立和完善城市土地市场（1）中国城市土地市场由三级市场组成首先，一级市场是土地使用权在国家与城市土地经营者、使用者之间的纵向流动，具有垄断性质。其次，二级市场是是城市土地使用权在城市

18、土地经营者与使用者之间横向流动或转让。最后，三级市场是城市土地使用权在城市土地使用者之间的横向流动或转让。建立和完善城市土地市场，基本政策是垄断一级市场，搞活二、三级市场，关键是要建立与市场经济相适应的城市土地使用权有偿出让、转让机制，具体包括：一级市场城市土地使用权的有偿出让，是通过竞争方式实行城市国有土地的使用权向城市土地经营者和使用者的转移，主要方式：（1）协议出让，是指城市土地使用权的出让方和受让方通过协商的方式有偿城市土地的使用权。（2）招标出让。（3）拍卖出让；（三）城市住房管理1、城市住房管理的内容包括：城市住宅的规划管理、建设管理、流通管理、分配和消费管理。2、中国传统城市的住

19、房制度是一种公建、公有、低租的福利供给制根本不符合按劳分配原则，背离市场经济的基本规律，主要弊端包括：（1）住房建设投资欠帐太多，城市住房问题越来越严重。（2）政府和企事业单位背上沉重的包袱。（3）刺激了住房需求的过度膨胀。（4）扭曲了居民的消费结构。城市住房制度改革的根本目标是建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城市住房制度，实现住房商品化、社会化。 资料：（2013年3月1日）交通运输部、公安部、国家发展改革委、工业和信息化部、住房和城乡建设部、商务部、国家邮政局联合发布关于加强和改进城市配送管理工作的意见，促进城市配送健康有序发展，快递车辆城市通行难、停靠难等问题有望得到解决。意见要求

20、，在5年左右时间内，要基本建立起职能明确、运转高效、监管有力的城市配送管理体制和运行机制，形成城市配送管理法律法规、制度标准体系，城市配送规划引领作用得到发挥，城市配送运营效率明显提高，城市配送服务保障能力显著增强。意见明确指出，邮政管理部门要会同城市交通运输等部门研究出台非机动车从事快件收投业务的相关管理办法。要鼓励快递企业建设适应电子商务发展的快件配送体系，探索仓储一体化等新型配送模式。第三节 城市文化管理一、城市文化管理的概念城市文化管理是指城市政府及其文化行政部门依据国家和所属城市的方针、法律、法规，对城市文化事业进行规划、组织、调控和监督的一种行政行为。 二、城市文化管理的基本内容1

21、、城市文化发展战略的规划和制定。 2、城市各项文化基础工作的管理。 3、城市文化市场的管理和监控。 三、城市文化管理的机构分类一类是城市文化主管机构，即市文化局，它是市人民政府主管文化工作的职能部门。市文化局在市人民政府的领导和上级文化行政部门的指导下工作。它的主要职责是：贯彻和执行党和国家关于文化工作的方针、政策、法规；编制本市文化事业的长远规划和年度计划，指导、配合有关部门，开展群众文化活动，指导本市的艺术表演团体的训练和演出，组织本市的各种文艺汇演的竞赛评奖活动；加强文艺职业道德教育，培训文艺骨干和各类文艺专门人才。 另一类是城市社会文化管理机构。其一，是城市中的文学艺术联合会，它是城市

22、中文学家、艺术家志愿联合起来的群众性文学艺术团体。它的主要职责是：宣传贯彻党和国家的文学艺术方针、政策；团结本市的文艺工作者、爱好者，积极开展文学艺术活动；举办或协同有关部门联合举办本市的各种文学艺术竞赛评奖活动。其二，是社会民间文化组织。它是由城市的文学、艺术爱好者志愿组织起来的民间文化组织。如城市美术协会，音乐协会、舞蹈协会、曲艺协会、戏剧协会等。四、城市文化的特征高度的聚集性；广泛的交融性；强大的辐射性；鲜明的地域性。 美国建筑师沙里宁说：“城市是一本打开的书，从中可以看出它的抱负。让我看看你的城市，我就能知道这个城市的居民在文化上追求什么。”日本建筑师崎新说：“如果我不是身处西湖湖面上

23、，那么我眼中看到的杭州根本就没有什么特别之处，她只是一个哪里都有的城市，从水墨画和苏东坡诗篇里面体会到的杭州，在今日已经淹没在全球化的浪潮之中，正失去自己原有的个性。”链接：兰州市2013年将通过文化产业发展目标管理责任体系和政策保障体系，加大投入，建设6大文化产业园区，启动40个重大文化项目。确保2013年实现文化产业增加值40.84亿元以上，占到全市GDP比重2.26%以上。据介绍，今年兰州市将不断加大政策和资金投入，对现有的兰州国家级文化和科技融合示范基地、甘肃华源文化产业基地和兰州创意文化产业园等国家级、省级文化产业示范园区（基地）给予重点扶持。同时将按照国家级文化产业示范园区（基地）

24、的标准建设读者数字出版动漫产业园区、兰州新区文化产业园区、新华图书物流园区、金城关文化博览园区、兰州工业遗迹文化体验园区、玫瑰文化产业园区等，力争再新增一批省级、国家级的园区（基地）。为了促进兰州文化产业跨越式发展， 兰州将重点实施“黄河之都，金城兰州”城市形象宣传系列工程、中国（兰州）国际鼓文化艺术节、黄河母亲文化公园、青城生态农业及文化旅游综合保护开发等40个重大文化项目。资料：实体书店成为各地“两会”关注的一个话题，它是城市的文化符号，也是城市的“精神绿地”。近年来，电子商务的浪潮蚕食着实体书店的生存空间。怎样守住实体书店的这片绿地？怎样对实体书店进行有效的、符合市场规律的扶持？近日，财

25、政部文资办和新闻出版总署印刷发行管理司联合召开“实体书店发展座谈会”，邀请相关人士共同研究实体书店的经营和发展。本版特整理相关内容，以飨读者。2012年“两会”期间，当一些政协委员和人大代表提出实体书店经营困难的问题时，立即得到了社会的热烈响应，因为它勾起了读书人的群体记忆，更关乎城市的文化情怀。倘佯在书架中，仿佛书海拾贝，抽出自己感兴趣的书，翻翻看看，喜欢的就买下；更多的人则是站在书架旁驻足翻看，浑然不知时光流逝，最后即使空手而归，一书未买，但头脑和心中却已充实着知识的气息这是书店镌刻在人们脑海中的记忆。定期去书店逛逛，看看出了哪些新书、了解相关领域的最新进展，在书店这个文化“集大成”的地方

26、寻找自己的方向，曾是许多读书人的习惯和生活方式然而随着网上书城的兴起，大幅度的折扣、便宜的书价、海量的检索查阅、便捷的送达，带给读书人一种全新的购书方式，也直接冲击着实体书店运行的“软肋”，使不少实体书店难逃关门的命运。风入松书店走了、光合作用书店撤了在悲凉哀叹之余，知识分子觉得应该做些什么要捍卫自己钟爱的实体书店、要留下城市的文化气场和“精神绿地”。于是，有了“两会”上的“一呼百应”，有了人们对实体书店经营的调研，纷纷酝酿如何“拯救”实体书店。读书人和写书人极力呼吁城市应有实体书店的空间。但出书人、卖书人却道出“苦水”：房租、人力等经营成本上升，税收高，盈利模式不佳，市场环境不规范，使得实体

27、书店不堪“累”和“痛”，只得苦苦坚持。如何支持，如何能让实体书店形成“自我造血”功能，“事半功倍”撬动实体书店的健康良性发展，值得深入研究。其实，如何让实体书店恢复生机，不仅仅是书店和出版产业的问题，还是一个城市文化生态的系统问题，需要全社会的共同智慧和努力：对广大实体书店经营者来说，要向那些国内外生存得好的实体书店学习经验，突破传统经营思维，提供更多的增值服务，努力促进实体书店的良性运营；对地产商来说，需要为书店开辟空间。书店的氛围能带来人气的聚集，从而形成消费，拉动周边物业增值；从行业协会来说，应加强自律，营建良好的价格和市场环境；对于政府部门来说，要找准“症结”、开出“药方”，使实体书店

28、的扶持政策更具体、有效。唯其如此，靠全社会的共同呵护，用复合性政策的“组合拳”，才能让实体书店的“精神绿地”留存在城市的水泥森林中，永不退缩。(本报记者 张玉玲)新扶持要避免走“老路”刘恒(中国作协副主席、北京市作协主席)：实体书店的困境，是竞争的结果，而且非常显然是竞争失败的结果。竞争失败有各种各样的原因，有阅读方式改变的原因，大家在网络上阅读，对纸质阅读既没有时间也没有兴趣了；网购兴起是另一个原因，消费者通过网络去购买书籍，价格便宜，而且还方便。尽管有网络的竞争，有阅读方式改变的竞争，但传统阅读仍然有非常大的精神需求和实际需求。自己拿着一本书在相对安静的环境中去欣赏才是传统意义的阅读，它带

29、来的精神快感是不能替代的。所以实体书店没有悲观的理由。实体书店是灵魂的驿站，是使灵魂得到安静的地方，这个文化符号永远是需要的。实体书店像是城市的“精神绿地”，必须存在，而且不是靠自发的，要像开荒一样开出一块地，这个“开发者”就是政府，必须强力支持“绿地”的存在。扶持实体书店，是针对它的两个特点：低盈利性和具有一定的公益性。实体书店老的经营方式很难跟上新的形势，新扶持要避免走“老路”。如果扶持以后还按老的方式经营那就没有必要扶持，必须有新的经营方式，引进新的思路，要“多点开花”，不应该统一模式，应该让经营者各显其能，突出自己的特色。我曾在美国看到一些读书会的活动，都是在小书店进行的，那些小书店经

30、营得非常好，读书会还和当地广播电台建立了联系，办读书会时广播电台对外广播。读书会上朗诵和座谈的内容，都通过广播进行传播，聚集了很多对某项知识或者哪个作者感兴趣的会员。这种经营方式，促进了知识的交流。建议各地的作家协会，把这类活动纳入日常工作的项目中，和实体书店结合起来，促进人的交流。这种交流方式，不仅涉及免税的问题，还需要资金支持，要给一定的资金去办这类活动，至于资金通过什么方式、什么渠道进入，可从专业角度去考虑。我比较赞成“独立书店的联盟”，这种书店的联盟，并不是托拉斯、垄断式的经营。因为只要是垄断式的，它必然以追求利润为目的，相应的加盟费，也增加了实体书店的成本。虽然其生存困境是竞争失败的

31、结果，但实体书店仍有存在的必要性，能使我们在精神上强健起来，增强整个民族的竞争能力。这直接关系到国民素质的培养，关系到国民灵魂的塑造，关系到整个民族的精神力量的积累和精神财富的积累。所以，对实体书店的支持是对知识的支持，是对精神的支持，应该是国家大战略的一个组成部分，花钱扶持是值得的。让实体书店有尊严地“活下去”张抗抗(全国政协委员、中国作协副主席)：近年来，随着文化体制改革的持续深入，传统图书行业全面转企改制，初步转化为产业化经营，市场和渠道的作用开始凸显，企业面向市场进行生产，寻求利润的最大化。网络书店和屏幕阅读等信息时代数字化特点的冲击，使得刚刚转型的传统出版产业，遇到了前所未有的挑战。肩负着传播主流文化责任的传统书店，尚未完成从传统向现代的过渡转型，面临市场化和高科技的双重考验，生存压力巨大。全国各地不断传来原先经营有方的著名实体书店倒闭、转租、搬迁的坏消息。概括说，我国目前的实体书店发展受阻，主要原因有三：难以承受的房租、不合理的税收以及原价锁定的图书无法与网络折扣购书进行公平竞争。于是读者只能眼睁睁看着一家家实体书店倒下去。如何对实体书店进行扶持？建议政府应给予实体书店和电子书业同等待遇，推行多种鼓励政策，使传统书店得以维持和发展。在未来的城市化建设中，政府应把书店的连锁化、网络化建设列入规划；建设文明城市，要考核书店的数量及连锁化程