20世纪中国票据立法的历史经验.docx

1、20世纪中国票据立法的历史经验20世纪中国票据立法的历史经验以1929年票据法与1995年票据法为例张群 , 张松关键词: 中华民国/1929年票据法/立法活动/1995年票据法内容提要: 中华民国1929年票据法被公认为是一部具有很强的前瞻性和可行性的成功立法。其成功主要有如下三个原因：一是北洋政府时期起草了五部票据法草案,并进行了深入的讨论。这为1929年票据法打下了良好的基础。二是南京政府在起草票据法的时候，吸收了较多专家学者参加立法，避免了“内行起草，外行审稿”可能出现的失误。另外，南京政府工商部提交的草案比较完善。三是当时的民间团体(主要是上海银行公会)积极推动票据法立法，为立法活动

2、提供了重要的舆论和智力支持。相比之下，1995年票据立法由于指导思想上的偏差和立法机关的失误，出现了许多重大的原则问题，给审判工作带来了很大的困扰和混乱。当前正在进行的民法典立法工作应该认真吸取这些历史的经验和教训。一、引言在20世纪，中国有两次重要的票据法立法活动：一次是民国时期，北洋政府的修订法律馆在1922年1925年间起草了五部票据法草案;南京国民政府成立后，财政部、工商部、立法院都先后起草了票据法草案，并于1929年10月30日正式公布了由立法院起草的票据法案。这是中国历史上第一部票据法，也是此后六十余年里中国唯一的票据法。一次是1978年改革开放之后。在1982年到1989年间，中

3、国人民银行和上海市先后发布了八个有关票据方面的规章和法规，并于1986年由中国人民银行主持召开了第一次票据立法会议。1990年，根据全国人大代表的建议，中国人民银行正式成立票据法起草小组，开始票据法起草工作。1995年5月10日，全国人大常委会第十三次会议通过了国务院呈报的新的票据法。 11929年票据法和1995年票据法是我国20世纪票据立法的最重要的成果。但是它们在立法精神和具体制度上，却有着很大的不同。1929年票据法紧跟世界潮流，在内容上与各国通行的票据法原则相同，表现出很强的预见性。该法否定了当时还有一定市场的送金主义思想，坚决贯彻流通主义和信用主义的立法精神，承认票据行为的无因性，

4、把票据关系与基础关系(即资金关系和信用关系)分开，比较全面地规定了票据权利的取得、转移、丧失和补救，有力地促进了票据的流通和安全。这些规定即使是现在，也还是适用的。 2其次，1929年票据法还结合中国国情，做出了一些富有中国特色的规定，具有很强的可行性：(1)适应中国的传统，将汇票、本票与支票都订入一个法律之内，即所谓“三票一法”的立法模式，与大陆法系各国不同，与英美法系国家也不全同。(2)适应中国国情，规定挂失(止付通知)制度。(3)将支票付款人扩充及于信用合作社、农会及渔会。该法在台湾施行五十多年来，只有过几次小的修改，重大原则方面基本没有变动。 3相比之下，1995年票据法却无视世界通行

5、规则，做出了许多有背世界潮流、阻碍票据流通的规定。以至当时就有学者批评说是“一部令人失望的法律”。 4首先，该法仍未摆脱计划经济的影响。立法者担心放开使用票据会引起通货膨胀和信用膨胀，导致金融危机，因而对票据使用做出了许多限制，如汇票限于银行和商业汇票，本票限制为银行本票等等。其次，该法否认票据为无因证券的国际通则，在好几个地方，把票据的基础关系(原因关系和资金关系)拉扯进来。如第10条第1款规定：“票据的签发、取得和转让，应当具有真实的交易关系和债权债务关系。”第21条第1款规定：“汇票的出票人必须与付款人具有真实的委托付款关系，并且具有支付汇票金额的可靠资金来源。”第83条第2款：“开立支

6、票存款帐户和领用支票，应当有可靠的资信，并存入一定的资金。”结果因为与实际生活相差太远，更和市场经济的基本原则相背，导致法院在审判工作中只得“有法不依”。 5按照常理而言，1995年票据法起草时的社会环境比之1929年票据法，不啻是天壤之别。但是最后的结果却截然相反。这不能不让人反思：1929年票据法为什么会比较成功?当时的立法机关有哪些成功的经验?1995年票据法为什么会失败?我们的立法机关和立法工作在哪些地方需要改进?本文拟通过对立法活动的历史考察来回答这些问题。因为1995年票据法的立法情况学界论述较多， 6因此，本文将重点对民国时期票据法立法情况进行考察。主要内容包括三个部分：一是北洋

7、时期的票据立法情况及其对1929年票据法的影响;二是1929年票据法的起草经过，将重点考察提供票据法草案的工商部和起草最后议决案的立法院的活动和作用;三是民间团体对立法活动的推动及其具体建议。最后，从总体上对民国时期票据立法活动的特点和经验进行总结，并与1995年票据法的立法工作进行简单比较。二、北洋政府时期：修订法律馆内的争论与尝试1929年票据法的起草首先要追溯到北洋政府时期的票据立法活动。北洋时期虽然没有正式颁布票据法(包括法规)，但是起草了五部票据法草案。这为1929年票据法的起草打下了很好的基础。其中的第五案，还是1929年票据法的起草蓝本。 7其时负责票据法起草工作的是修订法律馆。

8、 8 民国十一年(1922年)， 9修订法律馆因前清草案即志田钾太郎草案未能适用， 10乃派王凤瀛、李炘、许藻熔、 11周继骈、罗鼎五人担任调查票据习惯及起草票据法事宜。 12王凤瀛、李炘二人主要负责。 13 “阅数月毕事，都四章，一百零九条，名曰票据法第二次草案，所以别于志田草案也。” 14这也是由中国人起草完成的第一部票据法草案。后又称之为共同案。差不多同时，法律馆顾问法国人爱斯加拉奉命起草商法典。其第二编第二卷第一部为票据条例，都三章，百五十条。但若严格就编订之顺序而言，则此为第三次草案。后又称为爱氏案。从时间上来说，共同案和爱氏案几乎是同时起草完成的，但是由于两个草案的起草人在立法观念

9、上根本不同，具体条文上相差甚大。在立法精神上，爱氏案只注重国际票据法制的统一，主要效仿1912年国际票据统一法案拟定，极不重视当时中国国内各地的票据习惯;共同案则注重票据在实际上的应用，既注意效仿英、美、德、日等国的先例，以巩固票据信用，促进票据流通，但同时亦尽量采纳各地票据习惯，以达到适合中国国情的目的。在票据观念上，爱氏案虽然不是继受自法国法，但仍未完全摆脱送金主义的束缚;而共同案则毅然采取信用主义、流通主义，顺应世界潮流。这也是两案最大的差异之处。在票据法的编纂形式上，爱氏案奉行法典主义，因而将票据作为商法典的第2编，并且在票据之前编定有价证券普通适用之法例，合并为商法典有价证券专编;共

10、同案则采取单行法，将票据作为独立的一种商事法。 15两案差异如此之大，自然不是偶然的。修订法律馆里的起草员为两案的取舍特别是立法思想是采取送金主义还是信用主义展开了激烈的争论。由于意见过于纷纭，法律馆遂于民国十三年(1924年)决定融合第一、第二两案重新起草。此为第三案。此案的立法思想悉依共同案，而内容则有采共同案者，也有采爱氏案者。但文字不及共同案之简赅，选用名辞，亦未尽当。故也没有得到通过。而且以后起草时也很少采用该案者。民国十四年(1925年)，情况发生了根本的变化，修订法律馆决定以共同案为基础起草第四案。从后来的发展看，这是民国时期票据立法的一个转折点。 16第四案“系根据共同案之规定

11、而加以整理，文字编次也大致相同”，都四章，一百一十七条。 17这实际标志着贯彻信用主义和流通主义的共同案成为了共识所在。修订法律馆又对第四案进行了整理和少量的修改章目没有变更，仅条文增为一百二十二条称为第五案，发送到各地银行公会、钱业公会和商会讨论，预备听取意见后再行修改通过。但因为法律馆改组，旋告中辍。北洋政府的票据立法活动也到此为止。第五草案成为北洋时期票据立法的最终成果。北洋时期票据法之所以一再受挫，政局的动荡是最直接的原因。当时的立法工作经常要被突如其来的战争打断。此外，当时的立法官员特别是高层内部对票据法的立法思想意见极不统一，也是重要的原因。因此，才发生了在国家的法律起草机构里，同

12、时起草两部立法思想迥异法案之事，并一再返工和尝试，以至在不到四年的时间里起草了五部草案。但是，揆诸史实，当时的争论和尝试也不能简单的认为就是出于立法者对票据立法工作胸无定见而导致的“徘徊”政策，更不仅仅是因为起草员在具体问题上看法的不同，最根本的原因还是当时立法经验的不足。这既指文本的缺失(如前清的草案质量太差，基本上没有可以借鉴之处)，也指当时中国法制建设本身的历史困境。一切立法工作都需要从头摸索。这是中国票据法立法或者说近代化注定要付出的历史成本。所以，法律馆对立法上的不同意见，没有武断的做最后决策，而是继续研究、讨论、尝试，直到达成比较一致的意见(五个草案的起草过程实际也就是立法层的争论

13、和意见逐渐统一的过程)。这种慎重立法、鼓励论争的做法，对于一个刚刚开始法制现代化国家来说，是实事求是的，也是应该褒扬的，虽然这不免使得立法工作一再拖延。更重要的是，修订法律馆里的论争和尝试，特别是关于送金主义与信用主义的争论，普及了票据法的知识，深化和统一了人们对票据的认识，为南京政府很快起草和颁布票据法打下了良好的基础。第五草案更成为南京政府起草票据法时候的蓝本。共同案主要起草者王凤瀛起草票据法之管见一文，还为立法院的票据法草案说明书所大段引用，王凤瀛归纳的中国票据习惯的七个特点，则全文采用(仅有个别文字的改易)，并定性为中国票据法不发达的七个原因。 18因此说北洋时期是1929年票据法的奠

14、基时代不应为过。三、南京政府时期：立法院和工商法规讨论委员会的良性互动南京政府从1928年开始起草票据法，于1929年颁布了中国第一部票据法。与北洋时期比较，南京政府票据法的立法活动有这样三个特点：其一，是对票据法的立法原则争论不大。大部分意见都主张以修订法律馆第五草案为蓝本，采取单行法的形式，贯彻信用和流通主义，承认票据行为的无因性。虽曾有人主张采用俄国票据法先例，但未获采用。 19这自然应该归功于北洋时期的论争和尝试，深化和统一了人们的认识。这个特点看似顺理成章，无庸多言。但反观1949年中共废除六法全书之举和1995年票据法起草时候对1929年票据立法经验的漠视，可见也并非易事。下文将会

15、具体讲到立法者是如何对待和借鉴北洋时期的立法成果的。其二，是作为行政部门的财政部金融监理局、 20财政部钱币司、工商部积极行动，包括贡献意见和组织专家起草新案。其中，工商部设立的工商法规讨论委员起草了比较完善的票据法和票据法立法原则的草稿。这为立法院提供了很好的参考。其三，是立法院比较开明的政治态度和较高的立法水平，既能实事求是地对待北洋政府的立法成果，认真听取工商部、财政部以及上海银行公会的意见，从善如流，又能根据情况，做出更上层楼的修改。这保证了票据立法的最终顺利完成。以下按照时间顺序，考察工商部(包括工商法规讨论委员会)和立法院在票据立法中的活动和作用。行政部门参与立法的积极性本来就强，

16、而且，作为处理实际政务的部门，具有立法机构所没有的经验丰富的优势。对立法机关来说，认真听取行政部门的意见，也有助于提高立法的质量和增强法律的可行性。在我们今天的生活中，有许多法律都是由行政部门先提出草案再交立法部门审议通过的。民国时期也不例外。根据当时的立法程序法(1928年2月22日)，行政院各部委都有法律的建议和提案权。 21时任南京政府工商部部长的孔祥熙对商事立法颇为重视。在孔的主持下，工商部于民国十七年七月二十九日即成立了工商法规讨论委员会，起草和修订工商法规。 22起草票据法的建议即是由委员徐寄庼提出来的。徐寄庼是上海的著名银行家，曾发起组织票据法研究会，并参加了上海银行公会对北京修

17、订法律馆第五案的讨论。他提议以该案为基础，继续编订票据法。当时的商界人士对于票据法迟迟没有颁布意见颇大(参见本文第三部分)。因此这个建议迅速得到响应。委员会的起草思路是：以修订法律馆第五次草案为基础，并参照历次草案、上海银行公会的意见书、财政部金融监理局新近所拟草案，旁及英、美等国票据法，起草票据法新案。自民国十七年(1928年)八月二十三日在上海开会讨论，历时两月，该委员会共开会二十余次，最后拟定草案，都四章十一节，凡一百二十四条。这就是所谓的该会第一草案。 23为慎重起见，工商部又另外聘请了工商界具有丰富经验和专门学识的人员组成专任委员会详加审查。该会就以前各种票据法草案，并参照外国立法例

18、，斟酌而损益之。又经两月余，拟定新案，共四章十二节，凡一百四十二条，并附说明书及“票据法原则”五十七项。是为该会票据法第二草案，也是该会最后的决定案。工商部即将该案呈请行政院转送立法院审议，并交财政部审查。立法院商法起草委员会根据立法院的决议，根据该案起草新案，都五章十二节，凡一百三十九条。这就是中央政治会议决议通过、由国民政府于民国十八年(1929年)十月三十日以命令正式公布的票据法文本。其中的条文主要即采自工商部第二草案。所以，1929年票据法的成功，实际上就是工商部票据法草案的成功。作为起草人的工商法规讨论委员会，自然是功不可没。立法院在最后定稿的时候，主要依从工商部的草案，但是也根据自

19、己的判断，并综合其他部门的意见，做出了一些很精彩的修改。这是1929年票据法质量臻于上乘的关键因素。如听从财政部钱币司的意见，第十七条各项增加支票时效丧失期间、删无记名见票即付式票据的规定、第二十六条至第二十八条以及第一百九十二条增加但书等。即使对爱氏案也无所避讳，如不特设回头汇票的规定、第二十八条各项、第五十八条第二项等规定，都是仿效爱氏案。另外，立法院还参照各案，对第十四条、第十五条、第七十七条第三项、第八十八条第二项等共十余处做出了一些极为重要的补充，使得法律文义更为精密。 24值得注意的还有，这部法律把此前一直反复不定的对“本票”的称呼确定了下来(工商法规讨论委员会票据法第一案为“本票

20、”，第二草案为“凭票”)，此后即再无反复。关于该部法律的特点和优长之处，因为前文已有所论述，此处不再赘述。 25而此前，由立法院商法起草委员会起草、国民党中央政治会议通过的“票据法原则”也与工商法规讨论委员会提交的草稿“大致相同，惟较简略”，只有十九条。 26 其后，立法院又于1930年修正通过了工商法规讨论委员会起草的票据法施行法草案。 27不难看出，工商部与立法院之间合作融洽，且互有补益。之所以出现这样的良性互动局面，我以为，第一是工商法规讨论委员会的草案群众基础广泛、立法水平高，可谓行政部门(工商部)和商界以及专家学者“集体智慧的结晶”。具有较高的质量和可采性。第二，当时立法工作很紧迫(

21、特别是商业立法)。商界从民国建立就呼吁颁布票据法，但十多年过去了，依然只有几部草案。商民甚感不便，也十分不满。无论是工商部还是立法院，都希望树立自己以及国民政府关心商民的形象。目的既然一致，行动上也就很齐心。第三，票据法虽然和商业往来密切相关，但是技术性很强，政治影响不大。因而，立法院对于工商部提交的草案基本采用。而对民法这样重要法律的起草，立法院是决不会假手于行政部门的。事实上，工商部起草的公司法和商法总则草案，立法院就未予采用，仅备参考。 28另外，还有如下两个因素值得特别注意：其一，是立法院在一定程度上赢得了“立法独立”。南京国民政府成立之后，胡汉民任立法院院长。胡氏是国民党元老，在党内

22、有着很高的地位。凭借胡的威望，立法院在国民政府中取得了较高的政治地位，从而有力的排除了各种干扰(包括来自蒋介石的)，保证了立法工作的正常进行。当时北伐刚刚胜利，蒋介石在南京国民政府中还未取得一手遮天的权威。胡汉民作为国民党元老，还是蒋统战的对象。因此，对立法院，蒋还不敢过多干涉(到起草宪法的时候情况就发生了变化，蒋即将胡软禁)。而胡汉民本人一心建设“三民主义法治”，力图有所作为。立法院的工作得以比较正常。这也是民国时期难得的一个立法机关权力比较独立的时期，也是立法成绩最卓著的一个时期，虽然是如此的短暂。其二，是参与其事的人员多是对法律、政治、经济有相当之学识经验者。工商法规讨论委员会的成员有不

23、少是商界的领袖人物，如前文所举的徐寄庼。而工商部部长孔祥熙本人也可谓商业巨子，均深谙商业之道和票据法理。立法院方面，胡汉民组建了一个年纪轻、学历高的立法班子。根据南京大学陈红民等先生的研究，在一二两届立法委员中，五十岁以下的占70%，史尚宽委员当时年仅29岁。第二届当选委员计26人次，除7人不详外，只有66岁的藏族委员诺那乎图克图非大学学历;留学国外的超过半数，在主要领导中有留学经历的则高达82%。而且多出身于法学专业或政治、经济和外交专业。 29这就保证了立法院在审查工商部票据法草案也包括审查其他法律的时候，不会出现“内行起草、外行审稿”的现象，从而影响立法的进度和质量。四、民间团体的参与：

24、以银行公会为例无论中西，社会团体对于与自己利益相关的法律的关注是一以贯之的。而且，社会团体所具有的丰富的专业知识，对保证法律的质量和可行性也有着重要的作用。按照惯例，立法机关通常都要专门听取他们的意见。所以社会团体的参与程度，既是民意的反映，也是立法机关和立法工作开放程度的反映。票据法作为一项与商民息息相关的法律，自然更为广大商民和商业团体所深切关注。民国时期票据法一再难产，商界都十分不满，当时甚至有“千呼万呼之票据法”一语。 30其中，银行界与票据立法关系最为密切，行动也最为积极。北洋政府之起草票据法，和银行界的呼吁即有很大关系。1921年，全国银行公会在天津召开第二次联合会议。会上，杭州和

25、北京两会先后提出议案，要求政府速颁票据法，以便商民。随后，联合会呈文财政、农商、司法等部，建议尽早颁布票据法，并希望在草案完成之后，先行分发各地公会讨论，俾得适合“舆情”。 31 北洋政府在1922年开始了票据法的立法活动。这无疑是受到了银行公会推动的结果。在1925年完成第五草案后，法律馆也根据公会的建议，发送给各地商会、银行公会和钱业公会讨论。这里重点考察上海银行公会的活动。上海银行公会是中国最早成立的金融团体，在全国有着举足轻重的影响。 32 主其事者多是一些接受了新式教育、倾向发展资本主义的银行家，如陈光甫、章乃器等。他们在业务上很注意向西方学习，对于使用票据等现代的金融工具，十分热心

26、，为推动票据法的立法，更是不遗余力。上海银行公工会第一个举措是成立票据法研究委员会，专门讨论票据法问题。1922年6月间，上海银行公会“为编订票据法事，组织票据法研究委员会，以期必成。” 33在民国立法史上，除了宪法以外，这样的研究会是没有另案的。此举充分体现了上海银行界对票据立法的积极性。研究会计有二十三人参加，多是上海银行界和商界的知名人士，如浙江银行总经理李铭(字馥荪)，上海商业储蓄银行副经理唐寿民，上海交通银行副经理胡孟嘉，浙江兴业银行上海总行副经理徐寄庼，以及刚从日本留学归来担任银行周报总编辑的徐沧水。 34 其中，徐寄庼、徐沧水还是上海票据交换所章程草案的起草人。徐寄庼后来还担任了

27、南京政府工商法规讨论委员会委员。这些人多是票据的行家里手，对于票据和票据法有着深刻的了解和认识。他们的参加，无疑壮大了票据法研究会的声望，促进了票据法研究工作的开展。研究会还定于每周六下午四点到六点，集中讨论票据法问题。并且安排专人调查各国票据法：徐振飞调查法国票据法，胡孟嘉调查英国票据法，朱成章调查美国票据法，徐沧水调查日本票据法，姚仲拔、徐寄庼调查各省商埠票据习惯。 35 虽然实际效果难以判断，但这样的安排无疑是办事踏实和追求效率的表现。上海银行公会的第二个重要举措是以公会机关报银行周报 36 为舆论阵地，为票据法摇旗呐喊。银行周报社除了在银行周报上发表有关票据法的资料和论文外，又于192

28、2年8月和1925年2月，编印了两册票据法研究。 37 这是银行周报社也是上海银行公会为票据法研究和立法做出的一大贡献。当时无论是外国的票据法规，还是中国自己的票据习惯，以及已经完成的票据法草案，都缺乏系统的整理。票据法研究在这方面做了许多工作。其中最重要的贡献是关于我国票据习惯的调查报告。以往的官方和民间也有调查，但都零碎杂乱，成绩不大。 38 票据法研究初编即收录了总计244页的票据样式，总计在百种以上。按省份排列(从江苏开始)。每省开篇对票据种类及效用有简单说明，以下再按照类别排列。图文并茂，形象直观，十分便于读者阅读和研究。此后言及票据习惯，也多以此书为本。 39另外，该书还收录了由修

29、订法律馆调查员李炘翻译的被誉为当时世界上最为先进的立法成案的1908年海牙国际会议票据法统一案， 40 以及已经完成的票据法草案前清志田案、北洋爱氏案、共同案，包括各草案的原文和理由书。还有当时金融业的一些内部规程。如上海银行公会公布上海银行营业规程、上海钱业公会修订通过的营业规则(这里面有不少票据的内容)，以及上海银行公会拟订的上海票据交换所章程草案等。除资料整理之外，票据法研究还收录了十余篇票据法论文。续编收录的法律馆调查员李炘三大票据法系之构成及其特质一文，对三大法系的历史做了很清晰的论述。同期收录的法律馆王凤瀛起草票据法之管见更是一篇扛鼎之作(该文部分内容已在前文介绍)。另外，还有冯子

30、明票据事项解说，裕孙票据之理论与实务观，李祖虞论拒绝证书之作成机关，谢菊曾评庄票及其善意执票人等。这些论文讨论的问题各异，但都一致主张加快票据立法，以促进票据流通，保证交易安全。上海银行公会第三大举措是直接参加南京政府的1929年票据法的立法活动。这点前文已经有所论述，南京政府工商法规讨论委员会起草票据法的动议，就是上海银行家徐寄庼提出来的。徐寄庼还提供了上海银行公会对票据法的意见书。在工商法规委员会第一案中，第二十条、第四十三条、第三十条、第六十三条、第六十九条、第八十四条、第九十四条及第九十五条第二项等皆采纳了上海银行公会意见书的意见。 41所以，上海银行公会不仅为票据立法提供了舆论支持，

31、还提供了重要的智力支持。而上海银行公会的作用，实际上也是上海银行界、银行周报社以及票据法研究委员会的作用。参与其事的实际都是同一群体。这是需要我们格外注意的。此外，还需要说明一点，就是当时金融业另一重要力量钱庄和钱业公会的态度。在20世纪30年代针对银行法，钱业和银行争论十分激烈，钱业甚至有另订“钱庄法”的提议。相比于此，钱业对票据法的起草则更多的是沉默。这可能是因为牵扯的利益不如前者之密切。 42五、民国票据立法的特点和经验兼与1995年票据立法比较一般而言，票据法作为一项技术性法规。比宪法、民法和刑法比较，其难度并不为大。但是在民国立法史上，由于政局动荡，以及中华民族本身的法治积累浅薄，票据法起草费时之长、经历之坎坷，都是其他法律难以相比的。在1929年南京政府颁布第一部票据法前，官方(包括行政部门如工商部)共起草了十部草案， 43 费时三十来年。当时的立法官员和法学家们，在民族危亡和兵荒马乱之中，克服各种困难，努力于国家的法制建设事业，其爱国精神，永远值得我们钦佩。下面根据前文所述，从总体上对民国时期票据立法活动的特点和成功之处稍作总结，并与1995年票据法的立法情况进行简单比较。民国时期的票据立法可以约略分为两个阶段：一是奠定基础的北洋政府时期，二是完成立法的南京政府时期。而在这两个阶段，国家立法机构的表现有所不同。在北洋政府时期，政策比较慎重和保守。慎重表现在内部