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1、CH2第二部分 面向对象的有关管理理论第二章 政府管理（政府的社会管理职能） 能否国富民强、民族自尊，取决于一个国家社会经济发展的成功与否。而一个国家社会经济的发展无非取决于这个国家的资源条件、技术条件和管理水平，其中包括自然资源、人力资源、科学技术、政治、经济体制、政策和战略等。政府作为治理国家的公共机构，其管理和决策不仅影响着国家经济体制特征和经济社会活动环境，而且在世界各国发展的激烈竞争中起着举足轻重的作用。 政府和市场是人们配置资源的相互替代的制度安排。政府是一个集中决策、人为设计、分层管理的行政组织体系；而市场则是经济活动赖以进行的一种分散决策、自发形成、自由竞争的交换体系。这二者如

2、何结合以及政府如何在市场经济中促进经济社会的健康发展，向来都是经济、管理领域研究中的重大课题之一。 本书并不奢望对政府管理进行全面深入的分析，而仅就政府存在的价值、政府的主要职能、政府管理的主要特点以及政府管理中的难题等作重点介绍，目的是使管理研究者对重要的政府管理有个清楚的认识。政府的使命与管理职能、政府存在的意义 政府作为一个国家的治理机构，其存在价值无可怀疑。但对其使命和作用范围在经济学界却一直有着激烈的争论。对于政府的社会职能似乎争议不大，争论焦点主要在于政府的经济职能，即政府在经济活动中的作用。在传统的计划经济体制下，政府是整个社会资源的配置者，其控制的地位和作用自然是明显的。但在市

3、场经济体制下，对于政府在经济活动中扮演什么样的角色却一直没有统一的看法，特别是在我国经济体制未来的改革过程中，如何适度把握并充分发挥政府在经济社会发展中的作用更需深入探讨。 从经济理论研究结果来看，政府存在的必要性和作用的主要领域在于市场失灵的地方，即在于弥补市场的不完整、矫正市场的失灵（Market Failure）与扭曲、以“看得见的手”去协助“看不见的手”，作为“游戏规则”的制定者，来对整个经济进行宏观调控。经济学认为，市场的失灵与扭曲主要是由于经济活动的外部效应（Externality）的存在，如环境污染（负的外部效应）、公共商品（正的外部效应）等。外部效应又称外部性，它是经济学曾经面

4、临和正在面临的主要问题之一。自马歇尔以后，许多经济学家都从不同的角度，如庇古从“公共产品（Public Goods）”、奥尔森从“团队行动（Team-Working）”、科斯从“外部侵害”、诺斯从“搭便车（Free-Riders）”、博奕论专家从“囚徒困境”入手对外部性问题进行研究。所谓外部效应是指经济活动中不通过影响价格而直接或间接地影响他人的经济环境和经济利益的效果。如抽烟者污染了空气，造成其他人间接吸烟，损害了他人的利益等。外部效应还可分为消费外部效应和生产外部效应，前者指的是直接引起消费者个人效用满足的减少或增加的外部影响，如楼上人跳舞造成楼下人不得好好休息，邻里种花，大家受益等；后者

5、是指一个经济主体的行为直接影响另一个经济主体的生产效率，如化工厂造成的酸雨影响了农作物的生长，果树种植业与养蜂业相得益彰等。在外部效应存在的情况下，各经济行为主体利益最大化行为不能自动导致资源的有效配置。于是，人们认为需要由政府出面，通过推行各种政策措施，制定各种“游戏规则”，设计各种机制，将外部效应“内部化”，以影响和制约各个经济个体的经济行为，从而对现状加以改进。但后来科斯（Coase, 1960）对此提出了挑战，他证明只要“产权”是明确的，而且私人之间的交易活动不存在交易成本（Transaction Cost），那么私人间达成的契约同样可以解决外部效应引起的问题，从而实现资源的最优配置。

6、但遗憾的是私人之间的交易活动需要花费交易成本，所以政府的干预仍是需要的。然而，政府的调解也需要成本，例如政府在制定某项旨在调整外部效应的政策时，首先要计量外部效应的大小及各方的得失大小，然后才能确定具体的政策并实施之。如果进行这些活动的成本大于消除外部效应带来的效益，则这种外部效应似乎不值得消除。因此，在外部效应存在的场合，只有消除一种外部效应的成本小于私人之间交易所需的交易成本、且小于干预后所带来的社会效益时，政府的干预才是值得的和有效的。从这个意义上讲，政府干预并不是绝对有益，也不是绝对无益，需要针对具体情况作出具体分析。但在现实经济生活中，由于利益和成本的难以度量，使得这种分析非常困难，

7、有时甚至不可能。在后边公共选择理论的分析时大家可以体会到这一点。（注看不见的手：“人人想方设法使自己的资源产生最高的价值。一般的人不必去追求什么公共利益，也不必知道自己对公共利益有什么贡献。他只关心自己的安康和福利。这样他就被一只看不见的手引导着去促进原本不是他想要促进的利益。在追求个人利益时，个人对社会利益的贡献往往要比他自觉追求社会利益时更有效。”这就是斯密所描绘的市场机制，一只神奇的看不见的手。亚当斯密：国富论，（）年，第页。） 无论怎么说，政府在经济中的作用是不容忽视的，特别是其社会职能越来越引起人们的重视。正如田国强先生在其大众市场经济学中描述的，“许多中国人在美国生活一段时间后最有

8、感受的不是市场竞争的自由，而是政府管理机构的阵容强大、法律条文的详尽、人们照章办事的一丝不苟甚至生硬死板。这说明我们过去对资本主义的印象过于概念化了，政府实际上在市场经济中起着重要的作用。当然这种作用与政府在指令计划经济中的作用有本质的不同”。（田国强，）所以，问题是怎样提高政府发挥其职能的效率和政府本身的管理水平。、政府与经济 不同类型的政府在经济中扮演不同的角色。维得茨（Wellisz）和芬德拉（Findlay）认为在经济分析中至少可以区分出种不同类型的政府： ）“柏拉图式的监护人”，即无私的，只为全民利益服务的公仆政府。该政府向经济的生产部门课税以支付政府雇员的工资，同时向社会提供“法律

9、和秩序”等公共产品。政府的规模可用一个简单的两部门模型决定（见图）。该经济由政府和非政府（生产）部门组成。社会的生产要素（劳动力）为一定（线段）。政府部门的产出、即公共产品有助于提高非政府部门的产量。曲线描绘出劳动力在两部门分配对产量（国民收入）的影响。无政府时，产量为，政府规模最大时，产量为，因为此时生产部门的投入为。曲线为政府税收收入，显然，这是生产部门产量的函数。曲线代表提供公共产品的成本，即支付政府雇员的工资。在点，政府收入与支出相抵，公共产品的提供、政府的规模均达到最佳值。 图 政府规模与社会产量 ）“专制君主政府”。与公仆政府相反，这是一种自私自利的国家机器，其目标函数是使统治者的

10、收入为最大，即使财政收入与政府雇员工资支出之间的差额为最大。在一般情况下，图的模型可以证明此类政府不能提供足够的公共产品。 ）“官僚政府”。这类政府的目标函数是整个官僚机构的工资收入。我们可用图的模型证明，官僚政府有扩大政府规模，即使政府就业人员超过的倾向，从而使社会产量小于最佳值。 ）所谓的“民主”政府。这种政府象个支票清算中心。社会的各种利益集团通过各种渠道影响（议会）决策。政府的决策是利益集团间相互对抗、讨价还价、最终达到均衡的结果。利益集团的斗争耗费经济资源。这种耗费越多，全社会的有效生产量就越小。 、政府的作用 ）政府的基本作用 新古典经济学家希望最大限度地限制政府的作用范围，但他们

11、也不得不认为，若政府不在下述一些方面发挥作用，市场经济就无法运转，更谈不上什么效率标准。因此下列几项可看成是政府最基本的作用： （）维护主权和领土完整； （）制定和实施法律，维护社会基本秩序； （）界定产权、保护产权； （）监督合同的执行； （）维护本国货币的价值。 古典经济学家认为，这五点以外的事应由市场自行调节，政府无须关心。但这样做至少有三方面问题：首先，这种理论强调的是帕累托（Pareto）有效配置。在这种状态下，如果至少没有一个人的利益受损，其他人的利益就不可能增进。从静态的角度看，任何一种“帕累托最优”，都是与一种特定的利益分配方案相对应的，这里的利益分配方案是指一个经济的财富或“

12、禀赋”分配比例和“收入分配方式”的总和。给定资源总量和种类，一个经济可能存在无数种“帕累托最优”，而经济究竟实现哪一种“帕累托最优”，则取决于采取了哪一种利益分配方案。如在一个社会中，所有的财富都掌握在一个人手中，其他人一无所有，这是一种“帕累托最优”，因为这时任何财富的转移都意味着有人受损。当然，所有的人平均地享用社会财富也是一种“帕累托最优”。利益分配方案决定着“帕累托最优”状态的资源配置状况。并不是所有的“帕累托最优”都是合理的，这可以从以上所举例子中得到验证。但是，在任何时候，只要分配方案有所变化，原来的配置就不再是新条件下的“帕累托最优”了，而通过财富重新分配或改变收入分配方式实现的

13、资源重新配置，一般不属于“帕累托改进”，因为这当中有人在利益重新分配中受到了伤害。如假定某一变化下甲的改进是，而乙的损失是，其他人的情况不变。若按帕类托的最优配置的理论，这一改进不是“帕累托改进”，因而是不可行的。因为甲的改进并没有保证乙的利益不受影响，所以在实施过程中会遇到来自乙的阻力。但是，如果我们采取一定的措施，如“补偿”或“赎买”，便可以将“非帕累托改进”转化为“帕累托改进”。但是这也会引发一系列问题，由于“相对利益”的变化，甲、乙以外的其他人便会对这种改进进行阻挠；而“补偿”本身也不是无需成本的，在现实中也很难实现“整合补偿（Lump-Sum Compensation）”，这时任何微

14、小的“交易成本”都可能使补偿本身难以实现，也就无法通过它来消除改进的阻力。而古典经济学家崇尚的是自发的调节，所以认为无法保证得者一定会补偿失者，因而这一明显的改进就无法进行。 其次，帕累托有效是一个静态的概念，现实的经济社会总是在均衡被打破的情况下得以发展，新古典经济学家的理论无法解释均衡一旦被打破后如何恢复并得以保持，也没有有力的证据说明分散的、短期的对市场信号的反应一定会有利于长期的发展。 第三，“看不见的手”只是在很严格的假定下才能自如发挥作用，而现实的经济社会却并不象其假定的那样完美。并且一些经济学家也已证明，当那些市场完全、信息无缺陷的假定不成立时，市场竞争形成的资源配置不是有效的。

15、正如王绍光在其关于“国家在市场经济转型中的作用”的文章中指出的：“如果没有政府干预的市场经济秩序并不如新古典派形容的那么美好，也许国家的作用范围比他们划定的范围要大一些”（王绍光，）。（注帕累托有效或帕累托最优指的是这样一种情况：所考察的经济已不可能通过改变产品或资源的配置，使任何人（至少一个人）的效用水平有所提高，而使他人（至少一个人）的效用水平至少不下降。） ）市场失灵领域政府的作用 以往的经济学理论认为，市场化可以带来财富增长。所谓市场化，在微观层次上，就是任何一个实现资源配置的行动，从政府与其他经济当事人之间的命令服从关系转变为平等人之间的自愿交易，它意味着任何一种产品或要素的交易的集

16、合从政府管制（价格、产量、利润和进出自由等）转变为市场协调；从宏观层次上看，它意味着在全社会有更多的资源配置活动从由政府支配转变为由市场机制调节。新古典经济学理论认为，用市场交易替代政府交易即实现市场化，可以消除计划价格对市场均衡价格的背离，也就消除了生产者剩余和消费者剩余的损失，从而带来财富的增长；契约论则认为，同意的一致性是评价效率的唯一指标，因为从社会角度看，至少一方不同意的交易比双方都同意的交易所产生的总效用要低，而政府对资源的配置活动大多采取上级与下级的命令执行方式，因而本身就损失了效率。因此，在政府过度运用自己权力的背景下，一个配置资源的交易从命令服从关系转变为平等人之间的交易本身

17、就带来了效率的提高，从而带来财富的显著增长；“科斯定理”及其推论是市场化能够带来财富的又一有力解释。科斯指出，在交易费用为零的情况下，无论法律对产权的裁定（即政府对资源的配置）如何，平等人之间的自愿交易会纠正资源配置的错误，使之达到最优状态。由于市场交易费用低于政府的交易费用，因此市场化可以带来财富的增长。 但是，由于现实经济社会活动的复杂性和多变性，市场往往会失灵，前边提到的在有经济外部效应时就是这样。许多经济学家尽管承认市场可能失灵，但他们同古典经济学派一样，仍坚持市场机制是一种最有效的资源配置机制。只不过他们认为，政府除了建立和维护市场“游戏规则”外，还可以在一定程度上修正市场失灵。在市

18、场失灵的领域，光靠自发行为无法有效解决问题。因此，政府可在下述领域发挥作用： （）提供公共商品（Public Goods） 公共商品的特征是一个人的使用并不影响其他人的使用，即消费上不是排他的，甚至一些人的消费可能意味着另一些人被“强迫”地消费，如路灯、公路、公共设施、基础研究、电台、电视台、国防等。国防保护了一个人的同时也保护了其他人，大家都可以同时听广播、看电视而互不影响。公共物品的三个突出的特点是非分割性、非竞争性和非排他性。非分割性指的是公共物品的消费只能在保持它完整性的前提下，由众多的消费者共同享受，而不能将其分割为可以计价的单位供市场销售，由此决定了它只能由政府来提供生产，其生产费

19、用也不能从消费者的购买中得到补偿，而只能由政府的预算通过税收收入来筹集；非竞争性指对某种公共产品来说，消费者的增加不会引起该种物品的生产成本的增加；非排他性是指一个人消费某种公共产品，不能同时排除其他人也能消费这种物品，如前面提到的路灯、国防等等。经济学家和管理工作者遇到的难题是，普通的市场不能象处理私人商品那样有效地处理公共商品，人们也不会象爱护私有财产那样爱护公共资产。如要每个人出点钱用于国防开支，有些人就可能不愿意出钱，尽管他们同样可以从国防建设中受益；又如，要在家属区修建一个花园，这对每个住户都有益，若单位出钱，肯定没人反对，但若要大家都出点钱，有的人愿意享受但不愿出钱。研究中常用“搭

20、便车”（Free Rider）一词描述这种想从别人对公共商品的贡献中得到好处的现象。它是指如果由个人来表示他对某种公共产品愿意支付的代价，个人会陷瞒自己的偏好，谎报自己支付的意愿，以便从其他人的支出而生产的产品中得到好处。实际上这种现象在我国非常普遍，如“大锅饭”、“铁饭碗”都属此类现象。一些人不努力工作，却照样可得到与努力工作者一样的报酬，长此以往，每个人都怕别人分享自己的劳动成果或都想分享别人的劳动成果，结果就会没有人再努力工作了，成为“劣币驱逐良币”的特例。个人具有“搭便车”动机的直接后果是：公共商品很难由私人生产和供应，这一重任只能由政府出面担当。 （）实现宏观调控，保持经济稳定发展

21、经济发展的周期波动已为世人所认识，有些波动也许是经济活动本身具有的规律，但也有人为决策失误造成的。特别是在市场经济下，大量分散的经济行为主体在追求自身经济利益最大化时，所依据的是其各自对经济前景的估计和预期。虽然每个经济行为主体都希望经济环境能够相对稳定和公平，但没有人愿意为实现这种稳定作出牺牲，当涉及到自己利益时，也不会为了公正而有所让步。这就需要政府出面用财政政策和货币政策等对宏观经济进行调控，以实现总需求和总供给的相对均衡、保证充分就业和物价的相对稳定以及适度的经济增长等。 （）内部化“外部经济效应” 所谓外部效应的内部化是指通过经济机制设计等使市场机制失控的外部经济效应得以控制和消除。

22、按照德姆塞茨的定义，“是指一个能够（在更大程度上）使所有相互作用的人都承担这些效应的过程，它通常是产权的变迁过程”。在这里，产权变迁的实质就是产权由不可交易转向可以交易，因为正是对产权调整的阻止以及对建立一种可以在事后交换的权利的禁止才妨碍了外部性的“内部化”。如前所述，正外部效应的极端例子是公共商品，负外部效应的极端例子是公害（Public Bads）。在外部效应广泛存在的领域，市场机制往往无力对资源进行有效配置，换句话讲，正外部效应较强的领域往往显得市场经济活动不足；而负外部效应较强的领域市场经济活动却常来的太多。因此，有必要由政府出面，内部化“外部经济效应”。 （）行业管制 经济发展中，

23、某些行业存在自然垄断（Natural Monopoly），即由于经济规模（Economics of Scale）和经济范围（Economics of Scope）等原因，某些行业天生适合独家生产，这样生产成本低、对社会更有利。除了自然垄断外，一些厂商也通过互相参股、互相渗透、互相勾结来形成垄断组织，谋取垄断利润。还有一些企业通过过度竞争和不当竞争手段，如相互残杀来打击对手，目的在于谋取独家经营权，得到垄断地位和垄断利润。这种垄断一旦形成，便会以降低产量或提高价格的方式谋取最大收益，这无疑会阻碍市场经济机制的有效运作；其次，与公共物品有点类似，有些地方的有些服务无法由市场行为得到满意解决，如边远

24、某小城市的民用航空服务。上述几点均要求政府出面，防止垄断与过度竞争、提供全面服务（Universal Service）。 （）促进社会相对公平 市场经济虽可相对有效地配置资源，但却无法保证财富的分配格局相对公平（尽管很难定义公平的含义）。福利经济学第二定理表明，帕累托有效配置可以在不同的价格水平上实现，但不同的价格水平却会导致不同的福利分配后果。因此需要确定一种最符合社会认可的公平分配原则的配置方式，但市场作不了这种选择，故需政府出面发挥作用。 （）弥补市场的不完全性和信息的不对称性 完全的、竞争的市场是“经济学家的乌托邦”，现实中的市场都是不完全的。这里的不完全的含义不是有些市场还未建立，而

25、是指市场本身的不完全性。如未来市场和风险市场对长期投资关系重大，但这两个市场却严重缺失。因此，指望市场来指导长期投资是靠不住的。再如，在美国和其他一些工业化国家中，通常决定工资的过程与市场的不完善有关。工资经常是由“准卖方独占性的”工会与具有不完全竞争性的雇主间讨价还价来决定的。工资标准，包括保健费用和有关福利项目的其他部分，一般不是与生产能力和收益的变化相关联，而是与工龄和生活费用相关联，这在很大程度上与经济成果无关。在卫生保健领域，市场的不完善尤为严重，这使得经济蒙受较高的消耗和较低的效率。另外，经济活动中存在大量的信息不对等现象，如医生和病人、商品供应商和消费者等交易双方占有的信息就不对

26、称。在信息不对等情况下指望市场竞争能保护消费者利益的愿望常常会落空。于是需要政府发挥一定作用。 最近有研究表明，市场在多数情况下都会出现不同程度的失灵。有些人甚至认为，讨论市场失灵恐怕不如讨论市场在什么情况下显灵更有意义。因此，从市场在例外情况下失灵推得的政府作用范围恐怕还需扩大。另外，尽管市场经济的基本规律是一致的，但不同国情和文化或多或少会影响到各经济主体的行为和宏观经济行为，因而不同国度的“市场失灵”和纠正“市场失灵”的方式也大相径庭。因此各国在追求自己的发展目标时，从自身的经济发展水平、地理位置、国家大小、文化特征、国际环境等因素出发，还会选择一些带有自身特性的政府作用范围。 （）在国

27、际竞争中驾驭经济的发展 世界越来越小，各国的民族经济在现代世界经济中更加紧密地联系在一起。一个国家的经济要发展，关起门来搞建设是行不通的。要开放国门，参与国际竞争，政府在其中有着重要的作用。在国际竞争中，政府进行战略性的政策干预是必要的。进行战略性的政策干预就是要把市场竞争处理成一场竞赛或博奕（Game）。这里有一个例子，能够很好地说明这一问题。假定两个国家，美国和欧洲，各有一个企业，波音和空中客车公司，分别有生产架喷气式客机的技术能力。如果两公司都开工并在国际市场上销售，客机的国际市场就是一个双头垄断的市场（苏制客机在世界市场的份额很小，可忽略不计）。再假定波音的空中客车公司分别只有两种战略

28、选择：生产或不生产。由于国际市场容量相对于大型喷气式客机制造的经济规模来说不大，国际市场只能容纳一家厂商。此时该厂商享有垄断地位并获取相应的垄断利润。如果两家同时生产，则两家都不能赢利。给定飞机制造业巨大的固定资产投资，这一假定应该是合理的。表是这一简单博奕模型的（假设的）利润矩阵。 空中客车公司 生 产 不 生 产 生 波 （，） （，） 音 产 公 司 不 生 （，） （ ， ） 产 表 无欧洲补贴时的利润矩阵 矩阵有个单元，分别表示波音和空中客车采取不同战略的组合。每一单元内都有一个括号，其第一个数字表示波音公司的利润，第二个数字则是空中客车的利润。假定在没有政府干预的情况下，波音公司由

29、于历史的原因，起步较早，因而先于空中客车生产并占领架的客机市场。这时的均衡结果是（，）即波音生产，空中客车不生产，因为空中客车进入市场不但得不到利润，反而要蒙受的损失。 假定欧洲政府希望通过积极的干预来改变美国垄断的局面：不管波音采取什么战略，欧洲政府都补贴给空中客车。欧洲政府的介入完全改变了这场竞赛的起始条件，此时的利润矩阵如表。有了政府的补贴，空中客车自然愿意生产，因为无论如何，它都至少可以得到的利润。情形变得对波音不利：如果坚持生产，则亏损，不如就此罢休，不再生产。此时市场均衡的利润分配是（，）：波音不生产，空中客车生产并独占世界市场。这一简单例子的惊人的结果是的补贴竟给空中客车带来的利

30、润！其中纯粹是从波音转移而来的超额利润。从欧洲的角度来看，其国民收入净增。这个虚设的例子告诉我们，在某种市场结构下，积极的政府干预，有可能提高一国的国民收入，尽管不可避免地损伤他国的利益。从理论上讲，以下的两种情况有可能使一项积极的干预政策成立。（）纯经济利润不为零，即生产要素在某项经济活动中所获的报酬高于其他替代用途。这就是所谓的“经济租”。在存在“经济租”的前提下，政策干预的目标就是让本国企业获得世界市场“经济租”的更大份额。（）外部经济的存在，也就是某项经济活动产生的收益波及其他经济活动，从而产生额外的收益。由此可见，政府在国际竞争中起着重要的作用，如促进自由贸易，降低贸易壁垒；动员经济

31、资源，改善投资环境；培育新兴产业，驾驭经济发展等。 空中客车公司 生 产 不 生 产 生 波 （，） （，） 音 产 公 司 不 生 （，） （ ， ） 产 表 欧洲进行补贴时的利润矩阵 ）带有国家特性的政府作用范围 中国正处于向市场经济的转型过程中，在市场的建立、完善和管理上，在社会环境的改善上政府有许多工作有待完成。下边仅举几个方面的例子： （）推动市场体系的建立和完善 市场经济也是一种制度安排，无法完全靠自然、自发、不花任何代价来实现。市场尚未建立和完善，政府又不发挥作用，可能会导致更多经济问题和社会问题。作为国家的治理机构，政府在这一重要的经济改革和转型中的作用甚至是绝对重要的。因此，

32、政府不仅要积极推动改革，而且要促进市场体系的形成和完善。 （）促进社会保障体系的形成 中国是一个人口大国，并且人口结构很快会趋于老龄化。另外，中国国有企业比例大，运营效率低，而且短期内很难有较大改观，在进一步的改革过程中，企业间兼并、重组、破产、裁员不可避免，大量的剩余劳动力将流向社会，失业队伍将迅速扩大。这就向我国的社会保障体系提出了挑战。不解决好这些问题，就会影响改革的进程。因此，建立健全我国的社会保障体系，积极筹集和合理分配养老基金、失业基金、医疗保险基金、贫困救济基金等，单靠企业或个人难以做到，政府在其中有着巨大的推动作用。 （）国有资产的有效管理 在中国，国有资产占有非常重要的地位。改革过程中和改革以后，防止国有资产的流失、实现国有资产的保值和增值、提高国有资产的运行效益，都是政府无法推卸的