中国死刑核准制度改革与完善熊选国.docx

1、中国死刑核准制度改革与完善熊选国中国死刑核准制度改革与完善熊选国，最高人民法院副院长。摘要：作者通过对中国死刑核准制度演进的客观描述，揭示了死刑核准制度改革的必要性。作者又从死刑核准制度改革实施以及核准权收归最高人民法院的实践，探讨了这项制度对死刑案件的数量、质量、审判程序以及对整个刑事案件的审判所产生的影响，并进而探讨了这项制度运行中还存在的问题及其完善。关键词：死刑核准制度 刑事审判根据十届全国人大常委会第二十四次会议通过的关于修改中华人民共和国人民法院组织法的决定，最高人民法院从2007年1月1日起统一行使死刑案件核准权。这是我国司法体制和工作机制的一项重大改革，是新中国刑事法制发展进程

2、中一件具有重大历史意义的大事。不仅对我国刑事审判工作，而且对国家法治的发展与进步，都将产生深远的影响。一中国死刑核准制度的历史演变1(一)新中国成立初期至1966年的死刑核准制度中华人民共和国成立之初，党中央就提出了保留死刑、少杀慎杀的思想，并将其作为指导我国死刑适用的基本政策。为贯彻少杀慎杀政策，在当时尚无刑事诉讼法和人民法院组织法的情况下，就积极采取多种措施，建立了死刑复核制度。由于我国新生的政权刚刚建立，百废待兴，被推翻的反动政府武装极端仇视新兴的政权，全国到处都有残余匪帮进行暗杀、爆炸等破坏活动。加之当时条件的限制，因此，当时的死刑核准制度区别了反革命案件与一般刑事案件，适用不同的复核

3、程序。反革命案件的死刑核准，由省以下的各专市县法院判处死刑后，送省法院审核，再送省主席批准执行;但是一般案件的死刑核准制度相对比较严格，需要原判法院报省法院审核后，再送最高人民法院复核。在以后的时期里，死刑案件的核准是由省级法院或者大行政区的法院复核后转请省人民政府主席或者大行政区主席核准执行。到了1954年，这种情况有了变化。根据1954年9月通过的人民法院组织法第11条第5款的规定，当时实际上是由最高人民法院和高级人民法院分别行使死刑案件的核准权。这在当时基层人民法院可以判处死刑的情况下要求是相当高的。这一规定符合建国初期的实际情况，对防止错判、错杀起到了积极作用。1956年党的八大报告提

4、出除了极少数的罪犯由于罪大恶极，造成人民的公愤，不能不处死刑的以外，对于其余罪犯都应当不处死刑，并且应当在他们服刑的期间给以人道主义的待遇。凡属需要处死刑的案件，应当一律归最高人民法院判决或者核准。这样，可以逐步地达到废除死刑的目的，而这是有利于社会主义建设的。据此，1957年第一届全国人民代表大会第四次会议决定，凡判处死刑立即执行的案件，都由最高人民法院判决或核准。从19581966年，死刑案件由省级法院向最高法院报请复核、核准。(二)19671979年的死刑核准情况“文化大革命”期间，人民法院组织机构基本瘫痪，死刑核准制度名存实亡。19721979年法院逐步恢复，死刑核准制度名义上由最高人

5、民法院行使，但实际上由各地革命委员会保卫组行使死刑核准权力，而保卫组实际上又是由军官小组掌权。这种由军代表核准死刑，死刑复核文书盖军代表印章的状况一直持续到1976年后，革命委员会和保卫组取消，才逐渐恢复了法院审理，死刑案件的核准权转移到由最高人民法院行使。(三)1979年“两法”规定的死刑核准制度1979年7月，五届人大二次会议制定了刑法和刑事诉讼法这两部刑事基本法，修订了人民法院组织法，规定死刑案件除由最高人民法院判决的以外，应当报请最高人民法院核准。刑事诉讼法设专章规定了死刑复核程序，具体内容体现在1979年刑事诉讼法第144、145、146、147条当中，刑法、刑事诉讼法规定的死刑案件

6、复核程序，为改革完善死刑核准制度奠定了立法基础。(四)部分死刑案件核准权的下放改革开放之初，重大恶性犯罪频发，正处于重建初期的最高法院无力承担全部死刑案件的复核工作。为从重从快严惩严重危害社会治安的刑事犯罪分子，1979刑法尚未正式施行，五届全国人大常委会第十三次会议即于1979年11月做出决定：在1980年内，对杀人、强奸、抢劫、放火等严重危害社会治安的现行刑事犯罪分子判处死刑案件的核准权，由最高人民法院授权给省、自治区、直辖市高级人民法院行使。据此，最高人民法院于1980年3月18日在关于对几类现行犯授权高级人民法院核准死刑的若干具体规定的通知中将人民检察院起诉的现行杀人、抢劫、强奸等犯有

7、严重罪行应当判处死刑的案件，授权各高级人民法院核准。根据1981年6月19日全国人大常委会关于死刑案件核准问题的决定第1条规定，在两年内，对犯有杀人、抢劫、爆炸、放火、投毒、决水和破坏交通、电力等设备的罪行，由省、自治区、直辖市高级人民法院终审判决死刑的，或者中级人民法院一审判决死刑被告人不上诉，经高级人民法院核准的，以及高级人民法院一审判决死刑，被告人不上诉的，都不必报最高人民法院核准。这样，最高人民法院仅仅只对反革命罪和贪污罪等行使死刑核准权。1983年全国范围开展了“严打”斗争。为了及时严厉打击严重危害社会治安的犯罪，全国人大常委会于1983年9月2日制定了严惩严重危害社会治安的犯罪分子

8、的决定和关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定，通过关于修改中华人民共和国人民法院组织法的决定，将原组织法的第13条作了修改，根据修改后的这一条款，最高人民法院1983年9月7日发出了关于授权高级人民法院核准部分死刑案件的通知，规定除由最高人民法院判决的死刑案件外，对反革命案件和贪污等严重经济犯罪案件判处死刑的，仍应由最高人民法院核准外，“对杀人、强奸、抢劫、爆炸以及其他严重危害公共安全和社会治安判处死刑的案件的核准权，本院依法授权由省、自治区、直辖市高级人民法院和解放军军事法院行使”。之后，最高人民法院又依法先后授权云南、四川、广东、广西、甘肃、贵州等省区的高级人民法院行使毒品犯

9、罪案件判处死刑的核准权。授权文件包括：1991年6月6日，最高人民法院关于授权云南省高级人民法院核准部分毒品犯罪死刑案件的通知;1993年8月18日，最高人民法院关于授权广东省高级人民法院核准部分毒品犯罪死刑案件的通知;1996年3月19日最高人民法院关于授权广西壮族自治区、四川省、甘肃省高级人民法院核准部分毒品犯罪死刑案件的通知;1997年6月23日最高人民法院关于授权贵州省高级人民法院核准部分毒品犯罪死刑案件的通知。1996年3月，第八届全国人大第四次会议通过了关于修改中华人民共和国刑事诉讼法的决定。修改后的刑事诉讼法第199条规定：“死刑由最高人民法院核准。”第201条规定：“中级人民法

10、院判处死刑缓期二年执行的案件，由高级人民法院核准。”这一规定重申了1979年刑事诉讼法的规定，死刑立即执行的案件，应当由最高人民法院核准;死刑缓期执行的案件，由高级人民法院核准。1997年3月，第八届全国人大第五次会议对中华人民共和国刑法作了修订，修订后的刑法第48条特别增加了第二款，规定：“死刑除依法由最高人民法院判决的以外，都应当报请最高人民法院核准”。但是，由于当时最高人民法院统一行使死刑案件核准权条件还不成熟，面临较大困难，不得不依据尚未修改的人民法院组织法第13条的规定，于1997年9月26日下发关于授权高级人民法院和解放军军事法院核准部分死刑案件的通知，将部分死刑案件核准权继续授权

11、高级人民法院和解放军军事法院行使。根据通知，除死刑缓期二年执行的案件由高级人民法院复核外，死刑立即执行案件的核准权分别情况按以下规定行使：其一，除最高人民法院判处的死刑案件外，各地对刑法分则第一章规定的危害国家安全罪，第三章规定的破坏社会主义市场经济秩序罪，第八章规定的贪污贿赂罪判处死刑的案件，高级人民法院、解放军军事法院二审或复核同意后，仍应报最高人民法院核准。其二，对刑法分则第二章、第四章、第五章、第六章(毒品犯罪除外)、第七章、第十章规定的犯罪，判处死刑的案件(最高人民法院判决的和涉外的除外)的核准权，最高人民法院依据中华人民共和国人民法院组织法第13条的规定，仍授权各省、自治区、直辖市

12、高级人民法院和解放军军事法院行使。其三，对于毒品犯罪死刑案件，除已获得授权的高级人民法院可以行使死刑案件核准权外，其他高级人民法院和解放军军事法院在二审或复核同意后，仍应报最高人民法院核准。其四，因人民检察院提出抗诉而由人民法院按照第二审程序改判死刑的案件，应当报请最高人民法院核准。其五，被告人被判处死刑的数罪中，如果有应当由最高人民法院核准的，或者共同犯罪案件部分被告人被判处死刑的罪中有应当由最高人民法院核准的，必须将全案报请最高人民法院核准。1979年颁布的刑法、刑事诉讼法明确规定死刑由最高人民法院判决或者核准，但实际上最高人民法院一直没有统一行使死刑案件核准权。从1980年1月至2006

13、年12月31日，我国死刑案件实际上长期实行的是“双重核准制”，即死刑案件核准权由最高人民法院直接行使和高级人民法院根据授权行使。但是，这种做法本身也确实存在着体制、机制等一些难以克服的矛盾和问题。事实上，在法学理论界和司法实务界，批评这种做法的声音一直没有平息。自20世纪80年代后期开始，学界开始不断有学者针对死刑复核权下放所存在的问题提出应当将死刑复核权收归最高法院统一行使。特别是1996年、1997年全国人大先后对刑事诉讼法和刑法修订以后，围绕最高人民法院继续授权高级法院和军事法院行使部分死刑案件核准权问题的讨论成为舆论焦点。参见张仲麟主编刑事诉讼法新论，中国人民大学出版社，1993年5月

14、，第1版，第492496页。刘家琛、罗书平：对健全死刑复核程序之浅见，载现代法学1987年第1期;郭家汉：论健全我国死刑复核程序，载政法论坛1989年第2期;沈德咏：关于死刑复核程序的几个问题，载中国法学1991年第3期;崔敏：论死刑复核的履行，载中国人民公安大学学报1996年第1期;陈卫东、刘计划：关于死刑复核程序的现状及存废思考，载中国法学1998年第5期;胡云滕等：论死刑适用兼论死刑复核程序的完善，载人民司法2002年第2期;杨立新：死刑复核程序的应有功能研究，载中国人民公安大学学报2004年第1期。二死刑核准制度改革的实施2003年7月，最高人民法院司法体制改革研究小组关于推进司法体制

15、改革的建议提出：死刑案件由最高人民法院统一行使。2005年10月26日，最高人民法院发布人民法院第二个五年改革纲要中，明确提出“落实有关法律的规定和中央关于司法体制改革的部署，由最高人民法院统一行使死刑核准权，并制定死刑复核程序的司法解释”。严格按照刑法、刑事诉讼法和人民法院组织法的规定，将死刑案件核准权统一收归最高人民法院行使，主要目的在于严格执行法律，准确惩治刑事犯罪，控制和慎重适用死刑，统一死刑适用的标准，确保死刑案件的审判质量，维护社会稳定，促进社会和谐。为切实做好死刑核准制度改革，最高人民法院积极稳妥地进行大量准备工作：(一)思想准备工作对最高人民法院统一收回死刑核准权的重要意义，有

16、一部分人不甚理解。党中央一再强调中央决定实施死刑核准制度改革的重要意义，重申党和国家在死刑问题上的一贯政策。为贯彻落实党中央死刑核准制度改革的决定，20052006年，最高人民法院先后召开了重大刑事冤错案件剖析座谈会、死刑案件二审开庭审理工作座谈会、全国刑事审判工作座谈会、第五次全国刑事审判工作会议等会议，要求充分认识死刑核准制度改革的重大意义。这一系列会议的召开，更加有力地统一了全国法院的思想认识，极大地促进了刑事司法观念转变，推进了死刑二审案件开庭审理和死刑核准制度改革的各项工作。最高人民法院院领导还分头到各地与当地党委领导交换意见，推动死刑二审案件开庭审理等工作。各高级法院也主动向省委、

17、人大汇报工作，争取支持。经过一年多的工作，各级法院、政法各部门和各地党政领导以及社会各界，对于死刑核准制度改革的认识逐步趋于一致，思想基本统一，最高人民法院统一行使死刑案件核准权工作得到了广泛的理解和支持，国内外舆论对此反应正面、积极。2006年11月68日，最高人民法院在北京京西宾馆召开的第五次全国刑事审判工作会议上正式宣布，最高人民法院将于2007年1月1日起统一行使死刑案件核准权。为确保死刑案件的质量，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部于2007年3月9日联合发布了关于进一步严格依法办案确保死刑案件质量的意见。该意见规定了办理死刑案件应当遵循的原则要求，以及各机关办理死刑案件的

18、具体程序与职责等问题，于2007年3月11日公布。四家意见的出台，对统一政法各部门的思想认识，确保死刑案件质量将起到重要作用，为提高死刑案件的质量提供了制度准备。(二)法律准备工作法律准备工作，主要是人民法院组织法第13条的修改。2006年9月29日，最高人民法院向全国人民代表大会常务委员会正式提交了关于提请审议中华人民共和国人民法院组织法修正案(草案)的议案、说明和相关文件，建议修改人民法院组织法第13条。10月31日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了全国人民代表大会常务委员会关于修改中华人民共和国人民法院组织法的决定，删除了部分死刑案件授权高级人民法院核准的规定，决定将

19、人民法院组织法第13条改为：“死刑除依法由最高人民法院判决的以外，应当报请最高人民法院核准。”该决定自2007年1月1日起实施，为最高人民法院统一行使死刑案件核准权提供了法律支持。2006年12月28日，最高人民法院公布了关于统一行使死刑案件核准权有关问题的决定，宣布废止1980年以来发布的八个授权高级人民法院行使部分死刑案件核准权的通知，并明确规定“自2007年1月1日起，死刑除依法由最高人民法院判决的以外，各高级人民法院和解放军军事法院依法判处和裁定的，应当报请最高人民法院核准”，从而结束了长期以来死刑核准制度不统一的历史，引起了国内外广泛关注和强烈反响，称这是“中国司法体制改革方面迈出的

20、最勇敢的一步”。(三)制度规范准备工作确保死刑案件质量，一审是基础，二审是关键。二审开庭是死刑核准制度改革的重要基础工作之一，直接影响到死刑案件核准权的顺利收回。为此，最高人民法院于2005年12月7日发布了关于进一步做好死刑第二审案件开庭审理工作的通知，要求“各高级人民法院在继续坚持对人民检察院抗诉的死刑第二审案件开庭审理的同时，自2006年1月1日起，对案件重要事实和证据问题提出上诉的死刑第二审案件，一律开庭审理，并积极创造条件，在2006年下半年对所有死刑第二审案件实行开庭审理。”该通知同时规定，二审开庭应当重点审查上诉、抗诉理由以及法院认为需要查证的与定罪量刑有关的其他问题。在此基础上

21、，严格依照刑事诉讼法的规定，对第一审判决认定的事实和适用法律进行全面审查。根据死刑案件第二审开庭的特点，完善第二审程序和开庭审理方式，确保案件质量，提高办案效率。如果控辩双方对证人证言、鉴定结论有异议，该证言、鉴定结论对定罪量刑有重大影响，或具有其他法院认为应当出庭作证的情形时，证人与鉴定人都应当出庭。2006年2月，最高人民法院在郑州召开部分法院“死刑第二审案件开庭审理工作座谈会”，专门检查交流和部署死刑二审案件开庭工作。2006年5月，最高人民法院又在广州召开“全国刑事审判工作座谈会”，进一步部署死刑案件二审开庭审理。2006年8月，最高人民法院与最高人民检察院又联合发布了关于死刑第二审案

22、件开庭审理程序若干问题的规定(试行)，该规定于2006年9月25日正式实施，要求规范死刑二审案件开庭审理程序，充分保障死刑被告人及其辩护人充分行使诉讼权利，为确保死刑案件的质量又增加了一道法律屏障。经过不懈努力，自2006年7月1日起全国各高院全部死刑二审案件开庭审理的目标已经实现。(四)加强审判管理，完善复核程序，确保死刑核准工作质量和效率死刑复核工作人命关天，必须慎之又慎，任何一个环节都不能出现纰漏。为此，最高人民法院研究制定了关于审理死刑核准案件流程管理的规定、关于复核死刑案件若干问题的规定等一系列司法解释和规章制度，已经审判委员会讨论通过实行，以严格规范死刑核准案件办理工作，确保死刑案

23、件核准工作公正、廉洁、高效进行。讯问被告人。从确保案件质量，切实防止出现冤错案件考虑，最高法院研究决定，合议庭经审查认为应当核准被告人死刑的，原则上讯问被告人，必要时还要到案发地调查核实。同时要认真听取辩护人及各方意见。审核把关。明确合议庭、审判长、副庭长、庭长、主管副院长以及审判委员会的职责。合议庭成员都要认真细致阅卷，在写出书面审查报告和阅卷报告基础上，对于事实证据、适用法律、定罪量刑和审判程序，认真讨论提出处理意见。所有死刑复核案件，无论是否核准死刑，一律层报主管院领导审核，主管副院长对案件进行审核后，认为有必要的，提交审判委员会审理决定。复核案件的处理。对报送核准的死刑案件，将根据案件

24、的不同情况，分别做出核准死刑或者不核准死刑的裁定，不再直接改判。这种做法，符合刑事诉讼法的规定。廉洁办案。最高法院采取措施，加强廉政建设，从制度、教育、预防等方面下工夫，坚决、有效抵挡外界说情风的干扰和影响，警惕可能发生的“以钱买命”的情况，防止审判权被滥用，筑牢防线，廉洁办案，切实维护司法公正。三死刑案件核准权收回一年来的基本运行情况死刑案件核准权自2007年1月1日开始收归最高人民法院统一行使，标志着死刑核准制度重大改革如期实施到位。从2007年的情况看，具有以下一些明显变化：(一)死刑案件的数量逐步减少“保留死刑，严格控制死刑”是我国的一贯政策。十几年来，人民法院一直坚持严格控制和慎重适

25、用死刑，死刑案件数量持续保持下降的趋势。最高人民法院统一行使死刑案件核准权后，加强了司法领域的人权保障，可杀可不杀的一律不杀，可不立即执行的一律不立即执行，确保死刑立即执行只适用于罪行极其严重、性质极其恶劣、社会危害性极大的刑事犯罪分子，使死刑立即执行的刑事被告人人数逐步减少。2007年判决死缓的罪犯人数，多年来首次高于死刑立即执行的罪犯人数。出现这一状况，从根本上说是我国经济社会发展良好，人民群众安居乐业，人心思定、人心思安的结果，是政法机关特别是公安机关加大打击犯罪力度，保持社会治安形势总体良好的结果。(二)死刑案件的质量更加扎实可靠死刑复核程序实质上就是在两审终审基础上专门为死刑案件设置

26、的特别审核程序。以前把死刑核准权下放给高级法院行使，实际上使死刑案件的复核程序与二审程序“合二为一”，不利于保证死刑案件质量。最高人民法院统一行使死刑核准权，在对“罪行极其严重”的死刑标准把握上，在对“可杀可不杀”的政策权衡上，在对“证据确实充分”的证明判断上，以及诉讼程序的正当合法上，要求更加严格，标准更加统一，质量更有保障。从今年以来的死刑复核工作来看，不少案件需要下级法院甚至公诉、侦查机关补充相关材料，要求公安机关查证被告人检举、揭发他人犯罪的情况也比较普遍。这些措施的目的，就是要把死刑案件办成“铁案”，防止出现错案，做到“疑者不杀，杀者不疑”，经得起历史的检验。(三)死刑复核程序逐步规

27、范和完善刑法和刑事诉讼法对于死刑复核程序的规定非常原则，只有几个条文，尽管有司法解释，但很不完善。2006年以来，最高人民法院探索和完善与死刑复核相关的程序规范和工作机制，已相继出台了关于复核死刑案件若干问题的规定、关于死刑复核流程管理的规定(试行)、关于做好死刑复核案件报送衔接工作的通知等一系列规范性文件。最高人民法院对死刑复核案件实行了以核准或者不予核准为原则的新的裁判模式，同时，从实际出发，对一人犯两个以上死罪和一案判处两人以上被告人死刑的案件，保留了核准前提下部分改判的做法。(四)对整个刑事审判工作发展产生重要影响首先，促进了死刑案件一审和二审质量的提高。肖扬院长曾多次指出：“办理死刑

28、案件，一审是基础，二审是关键。”因此，最高人民法院以收回死刑复核权为契机，要求从2006年下半年起，死刑二审案件全部实行开庭审理。同时，强化对于下级法院刑事审判工作特别是死刑案件审判的监督指导，通过提讯被告人、补充查证证据、发函指出问题以及座谈讨论等多种渠道，有针对性地加强对高、中级法院的业务指导。此举不仅使死刑案件二审质量更加牢靠、扎实，死刑案件一审的质量也相应提高。其次，带动了侦查、起诉和辩护工作水平的提高。最高人民法院会同最高人民检察院、公安部、司法部制定了关于进一步严格依法办案确保办理死刑案件质量的意见，对于死刑案件的侦查、批捕、起诉、辩护、审判、复核等环节提出了新的更高的要求。从这半

29、年多来的执行情况来看，效果是明显的，形成了一种良性互动的工作机制，相互配合，协调一致，共同保证死刑案件的审判和复核工作依法、公正、高效、有序地向前发展。再次，推动了相关的刑事诉讼制度的改革和完善。无论死刑案件还是其他刑事案件，要想做到在事实认定上不出错，案件最终都办成铁案，证据的充分、可靠是关键，而做到这一点，建立和完善有关的证据规则势在必行，如非法证据排除规则、实物证据优先规则等。除此之外，进一步规范侦查取证行为，完善司法鉴定制度，完善庭审过程中的举证质证制度、证人出庭作证制度以及案件审限制度等，都显得更为紧迫。据悉，目前立法机关已经着手开展相关调研和论证，死刑案件审判和复核过程中遇到的问题

30、，将会通过修改和完善法律得到解决。四完善死刑核准制度的几个问题死刑案件核准权回收后，死刑核准制度的改革已基本完成，但死刑复核程序尚需进一步完善，还需要对有关制度进行修改或调整。从死刑复核程序运转的现状，以及理论、实务界存在的争议来看，当前有以下几个重大问题亟待解决。(一)复核制还是三审制的问题关于死刑复核程序的性质，在最高人民法院收回死刑案件核准权之前就存在争议。对该性质的不同认识，导致究竟是该维持或调整现行的复核程序，还是将其改造为死刑案件第三审的争议。有代表性的观点，主要有以下三种：第一种观点认为，死刑核准程序类似于行政性审批监督程序，其本质是“核”而不是“审”，“核准”的性质更接近于“批

31、准”，不能按照独立审级的模式来把握核准程序，而应当按照审批的思路设计核准程序。持这种意见者，多赞成保留目前死刑复核程序的运作模式。第二种观点认为，死刑复核程序应定位于一项司法审判程序，在最高人民法院收回死刑案件核准权后，应对死刑复核程序进行司法化改造。即总体上废除现有的死刑复核程序，建立独立的刑事案件三审程序。在改造后的三审程序中，控辩双方都要参与。法院对三审刑事案件，可以采用书面审理的形式，认为有必要的，应当采用开庭的形式，可以传唤证人、鉴定人、侦查人员等出庭作证。第三种观点认为，死刑复核程序是介于行政性审判监督程序与司法性审判程序之间的混合型程序，即死刑核准程序不能等同于一审、二审，也不能

32、把死刑核准程序搞成三审，但是可以在现有审查的基础上，吸收审判程序的合理因素。考虑到死刑复核程序的职权性、封闭性、审批性等特点，可以对死刑复核程序进行适度改造，明确被告人在死刑复核程序中可以委托辩护人，保障被告人有向最高人民法院提出辩护意见的权利，以确保死刑案件的质量，避免出现错判。死刑复核程序是我国死刑核准制度的重要组成部分，它既是刑事诉讼法规定的一、二审程序以外的特殊司法程序，也是弥补一审、二审可能出现差错的特别救济程序，对死刑复核程序性质的认识，可从以下两个角度展开：首先，死刑复核程序是特殊司法程序。它是人民法院为保证死刑案件质量，而对判处死刑的案件进行审查核准的特殊程序。它不同于一般的行政审批程序，而是一道刑事司法程序，是刑事诉讼整体流程中的重要环节。其特殊之处首先在于其内部性，即在一审、二审之外，由最高人民法院通过书面审查与提讯被告人进行的内部审核