公共政策导论.docx

1、公共政策导论公共政策导论公共政策定义 : 社会公共权威载特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方 案或行动准则。公共政策作用 : 规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法 律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府大型规划、具体行 动计划及相关策略等。公共政策的表现形式西方国家“三权分立”体制下的公共政策 :1、国会立法 3 政策机构的决策2、总统决策 4 司法决策 （ 最高法院对宪法做出的解释 ） 中国“议行合一”体制 下的公共政策 :1、党的政策。 A 中共中央与国家其他机构联名发布的政策文件 B 中共中央单 独提出政策倡议，国家有关机构据此制定具体的政策方案，

2、并依照法定程序加以通 过。 C 国家有关机构以党的政策为指导原则制定相关政策 2、人大立法。 3、行政决公共政策的特征1、层次性 2 阶段性 3、功能多样性 4合法性 5权威性 6 普遍性 7 稳定性 8公共性 :A 公共政策以维护实现和发展公共利益为最终目标B公共政策以公平正义和社会进步为价值取向C公共政策过程必须以公众参与、公正政务、公众监督为活动原则D公共政策必须体现社会公益E公共政策的主体必须承担公共责任（法律、道德、政治）F公共政策以公共权力为后盾来实现的公共政策的分类1、实质性政策和程序性政策。实质性政策会直接给人们带来利益和造成不便，并分配相关收益和支付成本 程序性政策可能会有重

3、要的实质性结果。2、分配性政策、管制型政策、自我管制型政策和再分配性政策 这类政策对社会的影响以及政策形成过程中相关方面之间的关系 3 、物质性政策和象征性政策政策主体 : 直接或间接地参与政策制定过程的个人、团体或组织 政策主体以官 方决策者和非官方参与者进行划分。官方决策者是指那些具有合法权威去制定公共政策的人们 非官方参与者 : 不仅 包括政治党派和利益群体的成员，而且包括代表个人的普通公民。主要因为不管他 们在各种政策场合有多么或处于何种主导地位，他们自身通常并不拥有合法的权力 去做出具有强制力的政策决定。政策主体构成的因素一、官方决策者1、立法机关 2 行政决策机关 3 行政执行机关

4、 4 法院二、非官方参与者1、利益集团 : 具有相同价值需求和利益倾向的个人所组成的团体或团体间的联 盟2、政党: 作为利益团体的一种特殊类型，往往以政治联盟的形式出现，其关注 的政治范围比一般利益团体更广，对政策制定的影响当然也比一般利益集团更大。3、公民个人。公民参与政策过程的主要途径 :A以主权人身份，通过直接投票的方式决定某些重大的政策问题，直接行使个 人的权力。B通过代议形式，推选代表参与政策制定，间接行使个人权力 C使用威 胁手段。罢工罢课、示威 D 通过参加政治党派和利益团体，借助团体的力量影响公共政策的制定。E通过制造社会舆论或进行多方游说等手段，提出政策诉求，影响 政策导向

5、F 以个人的指示活动为政策制定提供实证依据或理论指导。4大众传媒5思想库:A官方思想库B半官方思想库C民间思想库D国家思想库政策客体 : 研究公共政策的作用对象及其影响范围，即所要处理的社会问题和公共政策的目标群体。政策客体构成要素一、 社会问题与政策问题。 社会问题就是指实际条件与应有条件之间的偏差，或者是实际状态与社会期望状态之间的差距。只有一部分社会问题能够得到政府的真正重视，进入政府议程，这部分社会问 题才转化成为公共政策问题。社会问题具有如下特征 :1 社会问题是一种客观条件 2 社会问题是一种主观定义 3 社会问题的形成往往 具有一个发展过程4 社会问题受价值判断的影响 5 社会问

6、题往往是系统性的问题 6 社会问题是关 系到大多数人的问题二、 目标群体受到政策影响和制约的社会成员被称为政策对象或目标群体。 目标群体之所以能够接受和服从某一项政策，通常是由于下述几个方面的原因 :1、 政府社会化的影响2、 传统思想观念和行为习惯的制约3、 对政策形势合理与实质合理的看法4、对成本收益的权衡5、对大局或整体的考虑6、避免受到惩罚7、环境条件的变化政策环境的构成部分 一、环境与生态。政策环境是指作用和影响公共政策的外部条件的总和。整个过程的内部和外部 的各种条件 （ 因素） 的总和。二、公共政策与政策环境的关系1、公共政策是随着社会的发展由环境的需要而产生的2、公共政策必须适

7、应政策环境，有什么样的政策环境，就应该有什么样的公 共政策。3、政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化。 4 、公共政策也不是完全消极和被动的，它对政策环境也具有一定的能动作用。三、政策环境的构成因素 :1、地理环境的影响。2、经济环境的影响 经济环境是指政策系统有重要影响的各种经济要素的总和 经济要素 :A社会生产力和生产关系的发展状况。B人们在生产中的地位及其相互关系3、政治传统与政治文化的影响 一个国家，在长期的历史发展过程中形成的一 种习惯。美国学者阿尔蒙德认为，政治文化是一个民族在特定时期流行的一整套政治态 度、政治信仰和政治情感4、社会变迁的影响凡社会制度 （ 包括社会的根本

8、制度和各种具体制度 ） 、社会结构、社会组织、社 会人口、社会规范、哲学、宗教、文学艺术、风俗习惯等一切社会现象突发的、急 剧的变化或渐进的、缓慢的变化都可叫做社会变迁。5、国际环境与公共政策 国际环境是指一个国家统世界各国和各地区之间的政治、经济、文化、地理等 方面的关系以及其他国家之间的相互关系。政策模型及其相关理论模型概述模型是现实世界部分化、序列化、简单化和抽象化的代表 通过模型进行思维 是人类思维的一个典型特征。模型可分为具体模型和抽象模型重要的政策模型分析一传统理性模型 : 决策追求最优解具备条件 :1 、把决策行为视为整体行为而非群体行为。2、决策者具有绝对理性。3、决策目标单一

9、、明确和绝对。4、决策者在决策过程中具备一以贯之的价值偏好5、决策过程中不考虑时间和其他政策资源的消耗 二、有限理性模型 : 决策追求满意解1、西蒙认为，现实生活中决策者的理性是介于完全理性与非理性之间的有限 理性，他们不是经纪人，而是行政人。2、西蒙在对传统理性主义总结和批评的基础上，提出了有限理性模型或称满 意模型、次优决策模型。西蒙应为这个理论获得 1978 年诺贝尔经济学奖。3、西蒙认为，由于种种条件的限制，无论是个人决策还是群体决策，大多数 都是发现和选择满意方案的过程 ; 只有在非常例外的情况下，才是发现和选择最有方案的过程。4、有限理性的行为表现 :A、在情报活动阶段，人的决策行

10、为往往受到知觉选择性的支配，不同经验和 背景的决策者，对决策环境的认识会有不同的解释。 B 、在设计活动阶段，人们并 不试图找出所有可行性方案，而是通过力所能及的求解活动，寻求能够满意的决策C、在决策活动阶段，决策者遇到满意方案便会终止搜索行为。 三、渐进模型新政策是对旧政策的补充和修正美国学者林布隆在批评传统理性模型的基础上提出了渐进模型。他认为，政策 制定的实际过程并不完全是一个理性过程 （ 分析问题、明确目标、提出方案、优化 选择等 ） ，而是对以往政策行为不断补充和修正的过程。渐进模型的特点 :1、渐进模型要求决策者必须保留对以往政策的承诺。 2 、渐进模型注重研究现行政策的缺陷。3、

11、渐进模型强调目标与方案之间的相互调试。四、小组意识政策模式 : 源自凝聚力的群体狂想症。 美国学者詹尼斯在小组意识中认为，在决策小组中存在着一种寻求一致的 行为模式，这种现象在面对面进行问题讨论的时候表现得更加明显。詹尼斯称这种 行为趋向为心理传染病，或叫群体狂想症。 小组意识的特征 :1、一致性思维2、 有倾向性地选择信息3、 极端化的盲目情绪4、对群体的过分自信5、很强的群体凝聚力6、群体成员的共同性 詹尼斯认为，小组意识所表现出的这些特征对决策会构成极大的障碍，并可能 导致重大的执行灾难。对此，他提出了一些预防措施 : 1 、决策小组的领导应鼓励 成员尽可能多地提出怀疑和反对意见。 2

12、、领导不要一开始就说明自己倾向于哪个3、建立一些独立的政策计划和政策评估小组，为同一项政策服务，增强小组 的开放性。4、可以把决策小组再分成若干小组5、决策小组的成员可以喝信得过的组外人士交换意见，避免”当局者迷“的 弊端，发挥 “旁观者清”的优势。6、一些专家和有关方面人士可以被邀请到会，并鼓励他们向核心成员的意见 提出挑战7、领导者在会议上应暗中委派一个“魔鬼”角色。这个人的任务就是故意与 大家意见相左，成心挑刺8、如果政策涉及一个敌对国家或组织，就要警惕情绪化的过激行为 9 、不要轻易满足于简单的一致，在成员意见完全一致后，应该再开一次会，专门提出疑 问。五、精英理论 : 政策市精英们的

13、偏好公共政策视为把我统治权力的政治精英们的价值偏好。主要观点 : 在政策过程 中，公众完全是被动的，他们的要求及行动队公共政策不会产生决定作用。占统治 地位的政治精英们把我政策制定的主动权，公共政策完全由他们阿里决定，然后由 行政官员及其机构加以执行。 托马斯 ?戴伊对精英理论的基本观点 :1、社会分化成掌权的少数人和无权的多数人。2、作为统治者的少数人并非是作为被统治者的多数人的代表。 3 、从被统治的非精英阶层进入统治人的精英阶层，这个变化一定是缓慢且持续的，从而才能保 持社会的稳定并避免革命的发生。 4 、在社会制度的基本价值观和维护这一社会制 度的发展方面，精英阶层表现出看法的一致性5

14、、公共政策所反映的不是大众的要求，而是政治精英的主要价值观 6 、精英是活跃的，大众是麻木的，二者信息严重不对称 精英理论对政策分析的启示 :1、公共政策不反映公众的要求，而反映精英的兴趣和偏好 2 、精英理论认为公众是被动、麻木和信息闭塞的，公众的情感往往 被操纵在精英们的股掌之中， 公众对精英价值观的影响微乎其微。 3 、精英理论认为，对支撑社会制度的基础准 则，精英集团有着一致的认识。它们对基本的“游戏规则”具有共识，对社会制度 的延续看法一致。六、制度理论 : 政策市组织的产物。制度理论认为，公共政策与政府制度之间的关系是非常紧密的，政府 制度是公众政策的母体，它在公共政策的整个生命周

15、期都发生着决定性的影 响。政府制度赋予公共政策的三个特征 :1、公共政策的合法性2、公共政策的普遍性3、公共政策的强迫性以上模式对公共政策内容影响表现在 :1、它可能有利于某些政策的形成与实施2、它可能对社会上的某些利益需求提供便利3、它可能为某些个人和团体提供接近政府权力的便利，为另一些个人和团体 设置接近政府权力的障碍七、博弈理论 : 政策是竞争环境中进行的理性选择博弈理论研究的是在特定情况下如何进行理性决策的问题。 这种特定情况是 指两个或两个以上的参与者，他们彼此存在利害关系，其中每个人的选择都会对他 人的决定产生影响，最终的结果依赖于所有参与者的选择。博弈论是一种理性的模型，它更多地

16、适用于竞争环境。 八、团体理论 : 政策是团体利益的平衡1、团体是个体的集合，是有着共同利益的需要或理想追求的一些个人正式或 非正式的联合形式。利益团体是指社会中有着共同观点和看法并有权力对替他团体提出要求的社会 团体。2、团体理论认为，公共政策实际上是团体斗争中相互妥协的结果，是不同利 益集团之间的一种平衡产物。九、系统理论 ; 政策是政治系统的输出十、过程模型 : 政策是一个动态过程。政策制定是为了解决社会问题一、社会问题 : 一个社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某种社会状 况不理想或不可取，应该引起全社会关注并设法加以改变。 二、社会问题的类型1、过失性社会问题 : 产生于偏离社

17、会正常生活和规范的额一些过失行为2、结构性社会问题 : 指由社会自身结构不合理所导致的一些社会现象。 贫困是社会政治和经济结构不合理造出的。除了贫困问题，还有由民族歧视和 种族偏见所引发的民族矛盾 ; 有政治不平等所产生的政府权力滥用政策分析的创造力就存在于发现和阐释问题且知道应该和能够做什么问题界定阶段涉及的主要方法有 : 类别分析法、类比分析法】假设分析法和层 次分析法政策议程的建立在任何政治系统中都存在若干政策议程，其中公众议程 （ 也称系统化议程 ） 和政 府议程 （也称制度性议程 ） 是两种最基本的形式。公众议程是指某个社会问题已引起社会公众和社会团体的普通关注，他们向政 府部门提出

18、政策诉求，要求采取措施加以解决的一种政策议程。政策议程是指某些社会问题已引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之次 啊去一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程。政策议程的基本类型1、外在创始型 （ 房地产）2、政治动员型3、内在创始型 政策诉求源于政府机构内部的人员或部门，其扩散的对象仅限与体制内的相关 团体和个人，客观上不涉及社会一般公众，扩散的目的是为了形成足够的压力任何政策议程的建立都是公众议程与政府议程相互作用和影响的结果 政策议程的条件1、公民个人的作用2、利益团体的作用3、政治领袖的作用4、政府体制的作用5、大众传媒的作用6、问题自身的作用政治议程的触发机制 :1

19、、触发机制的影响因素A范围B强度C时间2、触发机制的类型A自然灾难B经济灾难C技术突破D生态变迁E社会变迁 政策议程的外在触发机制A战争行动B地区与国际冲突C经济对抗D新式武器与力量失衡 政治议程建立 的障碍1、 政治原则的偏离、2、 价值体系的排斥3、 政治体系的封闭。公共政策事关公众的利益，必须接受公众的检验，4、 承受能力的超重5、 表达方式的失当政策规划政策规划过程是一个侠义的政策分析过程，它需要决策者与政策分析人员的密 切配合，它是在既定原则指导下寻求方案优化的一系列分析和抉择活动一、 政策规划主体政策规划主体既有单一型和多元型。 公共政策规划过程中核心原则是增强决策的透明度，推进决

20、策的民主化。二、 政策规划的原则1、 信息原则。政策规划的过程就是信息的收集、整理、加工和处理的过程。2、 系统原则。考虑问题应以大局为着眼点。全局、长远、综合、统筹。3、预测原则。政策规划是对未来事物所作的行为设计和方案抉择。预则立， 不预则废。4、客观原则。实事求是，尊重客观规律，把握政策对象及其环境的主要特 征。一切从实际出发，克服政策规划过程中的主观随意性，这是政策规划最基本的 要求。5、智囊原则。专业化社会的生存之道。借助外脑，发挥思想库的作用，让专 家参与。6、优化原则。比较和选择是政策规划最突出的特征，追求优化是政策规划当 然的目标。“当看上去只有一条路可走时，这条路往往是错误的

21、“这句中的话是鼓励人们 探求更多的出路。摆脱唯一选择的困境，力争多种方案的择优。7、效益原则 （不做亏本买买 ） 效率是指特定的系统在单位时间内的投入与所取 得的效果之间的比率。它反映了人们的投入与所带来的效益之间的关系。8、可行原则 （ 不练葵花宝典，不做空中楼阁 ）9、兼听则明 （ 兼听则明偏信则暗 ）10、失效原则 价值判断被认为是决策的首要前提 价值前提与事实前提的区别 1、提出问题的角度不同。价值前提是从需不需要和值不值得做出决策的角度 提出问题。事实前提则是从能不能和可不可以的敬爱哦度提出问题政策的合法性一、广义的政策合法性 : 能够被公众认可、接受、遵从和推行的政策就是具有 合法

22、性的政策，而是政策能够被公正认可、接受、遵从和推行的过程就是政策的合 法化过程。二、狭义的政策合法性 : 法定的决策主体、法定的程序要求、符合国家宪法和 相关法律的政策内容以及政策的法律化。1、合法的决策主体。2 合法的政策程序3、合法的政策内容4、政策的法律化 : 是指国家有关机构把一些经过实践检验的、比较成熟和稳定 的、能够在较长时间内发挥作用的公共政策上升为国家的法律、法规赋予这些政 策相应的法律效力和国家强制力的保障。其立法主体 :A 、享有国家立法权的立法机 关 B 享有委托立法权的行政机关。政策法律化具备的条件 :1、对全局有重大影响的政策可以上升为法律，使之纳入法制轨道， 以更好

23、地保障其作用的实现。2、具有长期稳定性的政策可以上升为法律。3、只有比较成功的政策才能上升为法律。政策执行行动学派主要代表”查尔斯 ?奥?琼斯认为政策执行是将一项政策付诸实施的各 项活动，在诸多活动中，尤为解释、组织和实施三者最为重要。组织理论学派则强调政策执行组织机构的作用。代表人物 J?佛瑞斯特提出: “传统的政策执行规范理论强调政策执行机构及其人员对政策目标和政策规定 的顺应行为，强调依法行政，而基本上不考虑政策执行机关及其人员的审视检定、 自省以及前瞻分析的能力和需求。 政策执行的特征1、对象的适用性 : 指一定的政策只适用于一定的对象。在政策执行过程中，执 行者不仅要针对政策的直接对

24、象落实政策，而且还应该做好政策的间接对象的工 作，以有利于政策的有效执行。 2、执行的灵活性 : 把实现政策目标的更多权力交 给政策执行部门去承担，但若运用不当，也会带来一定负面影响。3、阶段的有序性 ; 政策执行既要着眼与最终目标，又要立足于阶段性目标。4、过程的动态性 : 根据具体情况和变化了的条件以及反馈的信息，不断地改 变、修正和挑战原定的执行策略 、计划和程序，是政策执行过程中在所难免的现 象，而且这种不断的调整和变动要贯穿与政策执行化的全过程。5、执行的协调性6、执行时限行政策执行的功能 : 公共政策是咦政府权威作后盾的，而政府权威作为一种资源 并不是取之不尽用之不竭。什么事都是说

25、起来容易做起来难，就政策而言也是如 此。A 确保政策目标的执行 : 实现政策目标的努力，是一个极为复杂而困难的过程。政策目标实现的过程实际上就是政策执行修正政策缺陷和弥补政策漏洞的过程。B检验政策成效：政策结果的好坏不仅与政策本善有关，还与执行过程有关。C有助于后续政策制定。政策执行的相关条件一、 必要的政策资源, 经费、人力、信息、权威 , 资源二、 顺从的目标群体1、 政策方案对政策对象的规定2、 政策对象对政策的接受程度3、 政策执行成本对目标群体的影响正确的执行策略1、 原则性与灵活性相结合2、 建立有效的制度安排3、 利用各种执行手段:A行政组织B经济手段C法律手段D思想教育手段4、

26、重视成本效益分析胜任的政策执行队伍1、 执行人员的素质要求:A政治素质B品德素质C知识素质D能力素质E心理 素质 F 身体素质2、 执行队伍的互补, 知识、能力、年龄、性别、个性 , 互补有效的沟通1、 语言方面的障碍 4、曲解造出的障碍 2 、知识经验差距过大 5 、沟通技能 方面的障碍 3 、组织结构不合理 6 、心理因素的障碍 政治执行需要注意的问题1 明确既定目标2 实施反馈控制3 注意政策整合政策评估的功能1 、政策评估是检验政策效果的基本途径。2、 政策评估是决定政策未来走向的重要依据:A延续B调整C终结3、政策评 估是合理配置政策资源的基础工作4、 政策评估有利于促进政策的科学化

27、进程5、 政策评估是缓解社会矛盾的有效途径政策评估的类型1 、正式评估与非正式评估正式评估“法定的评估者依据事先制定的评估方案，严格按照规定的程序要 求，对政策效果所做的评估。2、内部评估与外部评估 3 、前评估与后评估政策评估的要素1、评估主体A决策者和执行者B专业学术团体和研究机构 C政策目标群体（目标群体中既有 政策受益者，也有政策受损者，2、评估客体 3、评估目标:, 政治、行政、方案 ,方面 4 、评估标准:, 事实、价 值, 标准5、评估方法:A前后对比法B专家评估法C目标群体评估法D执行群体评估法 政策评估的障碍1、 政策目标的不确定性 4 政策问题的复杂性2、 政策影响的广泛性

28、 5 政策主体相关人员的抵制 3 、政治资源的混合和相关 政策的重叠政策终结是指公共政策领域里发生的终结现象政策终结的地位:A宣告了旧政策的结束B预示着新政策的启动 政策终结的作 用:A有利于节约政策资源B有利于提高政策效率C有利于政策过程的优化和政策 质量的提高。政策终结的对象；A权力与责任B政策功能C相关组织政策终结的形式:A废止B替代C合并（旧政策虽被终止，但部分实际功能并没 有完全取消，而是将其合并到其他的政策内容中 D分解E缩减政策终结的障碍1、心理:A政策制定者B政策执行者C社会中的政策受益者2、组织3社会4 法律 5 资源政策终结的措施1、加强宣传教育，消除抵触情绪 2 树立新的观念，营造改革气氛 3、公开评 估结果，争取更多支持 4 废旧立新并举，缓解终结压力 5 、做出必要妥协，减少 终结代价