成都市新型村级治理机制调研报告.docx

1、成都市新型村级治理机制调研报告成都统筹城乡综合配套改革专题研究之五成都市新型村级治理机制调研报告中国社会科学院政治学所 陈红太2003年以来，特别是2007年被国务院批准为统筹城乡综合配套改革试验区以来，成都市按照科学发展观的要求，紧密结合大城市带大郊区的实际，探索推进了以“六个一体化”(城乡规划一体化、城乡产业发展一体化、城乡市场体制一体化、城乡基础设施一体化、城乡公共服务一体化、城乡管理体制一体化)、“三个集中”(工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中)、农村工作“四大基础工程”(推进农村产权制度改革、开展农村土地综合整治、实施村级公共服务和社会管理改革、建

2、立新型基层治理机制)为主要内容的城乡统筹、四位一体科学发展总体战略。在经济建设上，以市场化为导向，从农村产权制度改革入手，促进城乡资源优化配置，着力破解“三农问题”；在社会建设上，以公平化为导向，从破除城乡二元结构入手，实行公共资源向农村倾斜，推进城乡社会管理和公共服务均衡化；在政治建设方面，以民主化为导向，从推进基层民主政治建设和新型村级治理机制入手，充分尊重基层群众的主体地位，保障基层群众民主权利，实现党有效执政与发展民主的高度统一。从成都7年多的实践看，这个战略思路清晰、方向明确、切入准确、措施得力，在全市形成了科学发展、共治共享、和谐繁荣的良好局面。一、成都市探索新型村级治理机制的基本

3、背景成都市新型村级治理机制的探索，是成都城乡统筹、四位一体科学发展总体战略的重要组成部分，是对实现村党组织领导、村民当家作主和依法治村有机统一实现形式的积极探索。1、成都市探索新型村级治理机制，是对中央要求的贯彻落实。中央高度重视治理机制建设。党的十七大报告指出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”。党的十七届三中全会要求，要深入开展“以村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实践”。2009年11月，胡锦涛总书记针对河南邓州农村创造的“四议两公开”工作法作出重要指示，强调要在总结各地实践经验的基础上，进一步完善符合中国国情的农村基层治理机制。中央的这些要求，既是对

4、近年来各地基层实践经验的科学总结，也为基层治理机制的探索指明了方向。成都市新型村级治理机制的探索，是积极贯彻中央精神的具体实践。2、成都市探索新型村级治理机制，是完善村级自治体制的客观要求。1998年村民委员会组织法的通过和实施，使村民自治进入了一个新的发展阶段。但随着村民自治实践的深入和发展，也暴露了村级自治体制的一些缺陷：比如“行政化”倾向严重。按照农村基层组织工作条例规定，农村党组织是农村各种组织的领导核心。 乡镇党委与村党组织是领导关系，村党组织与村委会也是领导关系。这样，以乡镇村党组织之间的领导关系往往代替了乡镇政府与村委会之间的指导关系，村委会自治职能被弱化.成为乡镇职能的延伸。

5、因而当面对拆迁、征地、维稳等各种利益矛盾时，往往把村两委直接推向了老百姓的对立面。又比如村民的决策权难于落实。村民委员会组织法规定，村民(代表)会议由村民委员会召集。在实际运行中， 由于村民委员会或怕麻烦不想召集，或担心遭到反对不愿召集，以及村民代表外出打工等原因，许多本应由村民(代表)会议决策的事项而最终由村两委说了算，致使村民(代表)会议在一些地方形同虚设。又比如村两委的矛盾。由于村党组织是党员选举产生，村委会由全体村民选举产生，不少地方因为两委授权来源不同产生了矛盾，难于形成有效治理。这些弊端的存在，说明原有的村民自治运行机制不仅难以把村民的自治权落到实处，也难于形成适应城乡一体化建设需

6、要的村党组织领导和村民当家作主有机统一的村级治理机制。3、成都市探索新型村级治理机制，是深化基层民主政治建设的具体体现。2003年以来，成都市大力推进基层民主政治建设，在全国率先试行“公推直选”乡镇党委书记、“民主评议”乡镇和村(社区)党组织书记以及开展“三会”开放的实践。从2003年到2006年，全市222个乡镇中，99名党委书记通过党员公推直选方式产生，占总数的44.6%；2006年至今，全市共调整了乡镇党委书记119名，除因抗震救灾特殊需要外，其中99名由公推直选产生，占新任乡镇党委书记的83%；2004、2007年两次换届，3000多个村(包括涉农社区、城市社区)的党组织班子成员均由公

7、推直选产生。民主评议干部的刚性奖惩制度和“三会”开放也形成制度化和常态化。这种基层民主参与的广泛实践，培养和形成了村民“我要参与”“我要做主”的主人翁意识。现在推进的新型村级治理机制，进一步把参与权、决策权、知情权、表达权和监督权交给群众，进一步满足村民不断增长的参与公共事务和权利保障的需要。4、成都市探索新型村级治理机制，是适应统筹城乡经济社会一体化发展的现实需要。2003年以来，成都市开始全面实施统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化建设发展战略。成都这项战略发展规划的提出与实施，实质是为了顺应工业化和城市化发展进程，从根本上解决困扰我国观代化进程中的“三农”问题。特别是2007年6月，成都

8、统筹城乡综合配套改革试验区获批后，积极寻找解决“三农”问题的有效途径，最终决定以农村产权制度改革作为突破口。这项改革，势必对农村现行的经济形态、利益格局、社会结构和社会关系等产生巨大冲击。也客观要求必须着力构建一种与之相适应的新型村级治理机制。基于以上思考，2007年底，成都市提出了构建新型村级治理机制这一新课题，要求各地按照有利于巩固党的执政地位和执政基础、发挥党员群众主体作用、理顺各种村级组织关系的基本思路，结合实际，大胆探索试点。2008年在全面推行产权制度改革、公共服务和社会管理改革以及“5.12”大地震灾后重建中，更显示了建立新型治理机制的必要性和对城乡一体化建设的基础性保障作用。二

9、、成都市创建新型村级治理机制的实践探索成都新型村级治理机制的探索，经历了一个从实践创新到制度创新的过程。1、基本历程2007底，成都市委在谋划农村产权制度改革的同时.市委前瞻性地提出完善农村基层治理机制的总体要求。2008年，市委组织部牵头成立联席会议，分别从村级组织构架、农村社会管理和公共服务体制、集体经济组织运行机制等方面进行研究；同时各地开展试点，邛崃市羊安镇仁和社区、油榨乡马岩村、都江堰市柳街镇鹤鸣村等地，不约而同地成立了新村发展议事会。11月，市委36号文件出台，确立了新型村级治理机制的基本框架。年底，村民议事会普遍建立。12月，市委组织部出台关于构建新型村级治理机制的指导意见；20

10、10年3月，市委组织部、市民政局出台了新型村级治理机制4个配套制度；2010年9月，市纪委、市委组织部等联合出台关于建立村务监督委员会的指导意见，新型村级治理机制的制度体系初步形成。2、基本目标和总体思路基本目标：构建村党组织领导、村民(代表)会议或议事会决策、村委会执行、其他经济社会组织广泛参与的充满生机活力的新型村级治理机制。总体思路：以建立村民议事会制度为突破，实现“三分离、两完善、一加强”，即决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能分离，完善农村公共服务和社会管理体系、完善集体经济组织运行机制，加强和改进农村党组织的领导。3、基本做法一是成立村民议事会作为村级自治

11、事务的常设议事决策机构。通过成立村民议事会，作为常设议事决策机构，受村民(代表)会议委托，在授权范围内行使村级事务的决策权和监督权。为了适应现行成都农村状况，议事会制度有村、组两个层面，兼顾代表性与会议效率之间的平衡。为了保证议事会具有广泛的民意基础，村民小组议事会成员由村民直接选举产生，村民议事会成员从村民小组议事会成员中选举产生。为了保证议事会成员的广泛性，要求村民议事会一般不少于21人，村民小组议事会一般不少于5人。为了保证村民议事会成员的代表性，村民议事会成员实行结构席位制，每个村民小组有2名以上村议事会成员。特别是为避免议事会成为“干部会”，提高议事会的公信力，村、组干部不得超过议事

12、会成员的50%。为了加强议事会成员与群众的联系，所有议事会成员都有大约10户的固定联系户。为了落实监督权，从村民议事会成员中选举57人组成村务监督委员会，主任由党员议事会成员担任。二是调整和规范村委会的职能。在新型村级治理机制下，村委会的职责得到规范和限制：一是对村民(代表)会议和村民议事会负责并报告工作，执行村民(代表)会议和村民议事会的决定；二是承接政府委托和购买的社会管理和公共服务；三是办理本村公益事业、调解纠纷、协助维护社会治安等村级自治事务。三是完善集体经济组织的经营管理体制。将集体经济组织逐步从村委会中剥离，成为独立的市场主体。各地因地制宜设立了资产管理委员会、农业经合组织或股份合

13、作社、股份有限公司等集体经济组织形式，独立地面对市场，开展经营服务活动，为推进农业适度规模经营、提高农业综合效益创造条件。四是优化村级公共产品的供给。以村级社会管理和公共服务为主要内容的公共产品，由原来主要依托村两委提供转变为政府主导、多方参与的分类供给，由原来的城乡分离转变为城乡一体。对应由村级自治组织承担的公共服务和社会管理项目，实行财政“定额补贴”；对应由政府提供的，政府依托村级自治组织或其他经济社会组织实行以事定费、以质定酬的核算和考核；同时鼓励民间力量参与提供村级公共产品，由政府给予政策和资金上的支持和补助。从2008年开始，由市、区(市)县两级财政刚性保证，为每个村(社区)每年提供

14、不少于20万的社会管理与公共服务专项资金。这20万专项经费，“干什么：怎么干、干到什么程度，都由群众说了算”；由村民“户票”提出具体项目，由村民议事会民主决定实施项目；由村委会或其他经济社会组织负责实施，由村民议事会进行监督。五是强化村党组织对村民议事会的领导。村党组织对村民议事会的领导主要体现在：其一，由村党组织书记兼任村民议事会召集人，主持和召集村民议事会；其二，村党组织负责接受和审查村民议事会、村民小组议事会的议题，对不符合村民自治权限和违反政策法律的议题，不是议题提出人真实意思表示的议题，不予上会；其三，对涉及本村长远发展和农民群众普遍关心、关注的重大议题，村党组织在提交议事会议决前，

15、召开党员大会讨论，提出建议方案：其四，发挥党员议事会成员的作用：在选举中，鼓励党员参与议事会成员选举；在讨论表决中，要求党员站在全局、整体、长远立场上，积极发表意见，正确行使表决权；在执行中，要求党员主动宣传、带头执行；在监督上，党员广泛听取群众意见，对执行环节严格把关，确保议事会决定落到实处。同时，加强非党员议事会成员的教育培养，将具备条件的优秀骨干及时发展入党。据初步统计，2010年，全市在议事会成员中党员占40.1%以上，在农村新发展党员中，议事会成员占50%以上。六是夯实农村基层人才基础。在新的治理机制下，村党组织领导方式和工作方式的转变，对村干部的能力素质提出了更高要求。实践中，成都

16、市始终坚持将加强农村基层干部队伍建设，纳入新型村级治理机制配套建设的重要内容。(1)拓宽来源：着力改善村级干部队伍结构。近年来，从市、区(市)县级机关先后选派1000余名党员干部驻村任职，选聘10000余名大学生到村工作。(2)落实保障措施，提高村(社区)干部待遇；2007年以来，先后两次调整村干部误工补贴，目前村干部固定补贴每月不少于800元，并完善了基本养老和医疗保障机制。(3)强化政策激励。今年8月，成都市委出台了加强基层干部激励的八条措施，明确加大从在职优秀村(社区)党组织书记、村(居)民委员会主任中录用机关公务员、事业单位人员的力度，加大从在职优秀村(社区)党组织书记、村(居)民委员

17、会主任中选拔任用乡镇(街道)领导干部力度，选拔在职优秀村(社区)党组织书记担任乡镇(街道)党(工)委委员，完善村(社区)干部“固定补贴+绩效补贴”和定期增长机制、健全村(社区)干部离职保障机制，引导优秀人才向村(社区)流动。三、成都市创建新型村级治理机制的成效分析截止今年9月，成都市2048个村和701个涉农社区，均按照公开公正、结构均衡的原则，组建了村民议事会和村民小组议事会，共推选村民议事会成员8.6万人、村民小组议事会成员17.2万余人。从两年多运行情况看，新型村级治理机制愈来愈显示出勃勃生机，受到广大农村党员群众的普遍认可。1、村级党组织核心领导地位凸显，凝聚力战斗力显著增强。新型村级

18、治理机制，通过理顺村两委关系，促进了村党组织领导方式的转变，村党组织的公信度、凝聚力显著增强，核心领导作用愈发突出。一方面，使村党组织从过去事无巨细的直接管理中彻底解脱出来，将大量的时间和精力真正用在想大事、定方向、管规则、重引导、强监督和抓好党的自身建设上；另一方面，能够更好地促使村党组织充分发挥联系群众、组织群众、凝聚群众的优势，经常深入群众听取民意、集中民智，切实加强党同群众的血肉联系，村党组织在广大农村党员群众中更具威信。双流县三星镇双堰村支部书记毛国文深有感触：“过去我们支部一天到晚都在忙，到头来不晓得都干了些啥：有时还费力不讨好。现在有了议事会，党支部意图和群众意愿有机结合，这样不

19、仅让我真正从事无巨细中解脱出来，而且村上的决策执行起来也更加顺当了，老百姓对村支部也更加信任了!”据统计，去年底，全市2200多个村党组织民主测评，党员群众的满意度达95%以上。2、村民自治得到有效实现，基层民主进一步发展。建立新型村级治理机制后，村组议事会成员既是议事决策的主体，又是农村各项事务的具体参与者，有着广泛的代表性和较强的公信力。由他们组成的议事会议事决策，改变了村级事务由村“两委”几个人说了算的状况，也提高了决策的执行效率。更为重要的是，村民议事会调动了村民参与村级公共事务的热情，形成了“大家的事我关心，集体的事我参与”的良好氛围。为培养农民的“公民意识”，推进基层民主向纵深发展

20、起到了明显的助推作用。据统计，今年19月，全市村民议事会共收集产业发展、基础设施建没、产权制度改革和产业发展规划等意见建议65700件，形成议题31611件。议决28878件，目前实施完成2288l件，群众满意率达94.2%。2、构建了化解农村矛盾的有效机制，农村社会更加和谐稳定。一方面，村民议事会搭建起运用民主协商调解农村矛盾的制度性平台。改革发展中，很多从政策层面、以指令方式难以解决的问题、难以化解的矛盾，甚至许多长期困扰的遗留问题和镇村干部难断的“家务事”，都在议事会这一平台上，通过协商达成谅解和一致，用大家公认的“土办法”得到妥善解决，确保了“小事不出组、大事不出村”。另一方面，村民议

21、事会的经常有效运行增强了村级事务决策、执行的透明度和村级事务监督的广泛性、实效性。村民通过对村级事务决策的直接参与，知晓了政策规定、掌握了决策背景、消除了猜忌和误解。村民议事会成员固定联系群众，畅通了村民利益诉求表达和实现渠道，群众的负面情绪得到宣泄，农村矛盾隐患得以及时排解。2003年以来，成都市为推进统筹城乡发展，推行了一系列大胆的改革，按一般规律，应处于矛盾凸显、冲突集中的阶段。然而这期间，成都市各类上访等群体性事件不升反降，城乡居民幸福指数持续提升，城乡社会更加和谐稳定。2010年上半年，全市信访总量、集体访、越级到省、市上访同比下降了9.1%、16.4%、48.9%和32.1%。4、

22、理顺了村级各种权力主体的关系，为村民自治搭建了可持久运作的制度框架。我国在改革开放新时期，普遍存在制度创新先行和立法相对滞后的矛盾。成都市城乡一体化建设的快速推进，比较清晰的暴露了我国在工业化和城市化建设中基层自治制度存在的不足和迫切需要改进和完善的地方。比如对农民流动和城市化过程中的自治权的保护，对基层自治的选举、决策、管理和监督的必要的组织、程序和细节进行规范等等。成都新型村级治理机制的探索，为既保障村民的民主权利又巩固村党组织的领导核心地位，提供了成功的实践经验和制度范本。四、成都市新型村级治理机制的价值分析成都市创建新型村级治理机制，不仅涉及到党在农村领导核心地位的巩固，关系到村民自治

23、的有效实现，还关系到基层民主政治内生动力的增强。成都的探索为建立党的领导和村民自治有机统一的运行机制，为满足城乡一体化建设不断向前推进对村级治理提出的新要求积累了宝贵经验。1、成都市新型村级治理机制，探索了“核心引导”型的村级党组织领导方式，改善了农村党的领导。从政治学一般原理来看，执政党执政的有效性，不仅取决于执政地位的合法性和执政理念的先进性，还取决于执政行为的科学性和人民群众的认同度。过去，不少农村党组织在执政理念上以对上负责为主要取向，在领导方式上以对村级资源的直接占有、支配和控制为主要偏好，在工作方式上以行政命令、大包大揽为主要手段，没有将主要精力放在对农民根本性利益诉求的满足上，放

24、在对农村矛盾的化解上，放在自身建设的加强上，致使党组织或成为农村各种矛盾的焦点，或领导地位被虚化、弱化。成都的村级治理机制改革，明确了党组织领导方式从包揽型向核心引导型转变的方向，建立了村党组织领导方式转变的制度性约束。一是赋予村党组织议题审查权和议事会召集权，确保议事会始终在党的领导下规范运行；二是调整了自治事务的运行机制。明确了村民(代表)会议和村民议事会为决策机构，村委会为执行机构，党组织的意图通过民主方式和制度规范变成议事会的决策和村委会的行动；三是增强了党组织加强自身建设的内动力。成都的新型治理机制，对村党组织的法制政策水平、科学发展的引导能力、党员议事决策能力、密切联系群众的作风和

25、能力、党员队伍的构成等都提出了很高的要求，这形成了保持基层党组织和党员先进性的内动力。成都的实践证明，在新型村级治理机制下，村党组织不再包揽村级自治事务的决策、执行和监督、不再直接面对多元化的利益诉求，而是立足于定方向、定规则、定大事，着力于加强自身建设，既保证了党对村民自治的领导，又充分了发挥村民自治的制度效能，初步形成了村党组织领导与村民当家作主有机统一的实现形式。2、成都市新型村级治理机制，探索了“村民议事”民主决策的具体实现方式，优化了多元治理结构。从治理理论的角度来分析，社会治理的参与主体是多元性，权力向度的双向性。历史经验表明，社会治理比社会控制更利于资源的优化配置，更利于利益的充

26、分博弈，更利于组织间的和谐稳定。党的十七届三中全会明确要求，要深入开展“以村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实践”，明确将“村民议事”与村民会议、村民代表会议并列为民主决策的实践形式。在实际运行中，如何真正发挥村民会议和村民代表会议的决策和监督职能，把村民议事作实而非流于形式，全国各地都做了许多探索。主要是为了解决村民会议和村民代表会议难以召集、村委会嫌麻烦或担心自己意图难以贯彻不愿召集、村民自治事实上异化为村两委自治甚至村干部自治，村自治组织与村民之间也难以形成有效的良性互动。为了监督村干部全国各地创设了各种不同的制度形式。成都市新型村级治理机制探索，明确了村民议事会在村级

27、自治事务中的决策和监督主体地位，探索了“村民议事”的具体实现形式，丰富了村级治理的主体，实观了村自治组织与村民之间的良性互动。一是通过切实的村民选举，确保村民议事会成员的公信力，保证村民的权利掌握在“自己信任的人”手中；二是通过村民(代表)会议明确授权，保证村民议事会行权的合法性；三是通过制定配套的村民议事规则，对村民议事会的召集和组织、议题的提出和审查、议决程序、决定的执行和监督等，都有明确的制度规定，确保村民议事会行权的规范性。此外，整合村级组织资源，实现其他经济社会组织与农民的良性互动，也是成都今后完善村级治理机制的努力方向。不少地方已经着手探索，并取得了积极进展。成都的实践证明，村民议

28、事会作为多元治理主体之一，已经成为村级组织与农民经常性沟通的重要制度平台，实现了集中群众智慧、反映群众诉求、实观利益博弈的初衷，成为了“村民议事”民主决策的具体实现方式，优化了农村多元治理结构。3、成都市新型村级治理机制，探索了“上下联动”推进制度创新的道路，增强了制度创新的动力制度经济学告诉我们，制度变迁是实现制度优化配置，达到制度耦合的关键环节。要实现制度变迁，不仅依靠国家政府强制性变迁，更需要基层上下联动的诱致性变迁。在很大程度上，制度诱致性变迁成败的关键在于能否整合各方力量，实现矢量合力的最大化。成都市新型村级治理机制探索，反映了制度诱致性变迁的基本规律，是上下结合实现制度创新的典型。

29、一是党委的推动。在中国现行的体制下，任何制度创新离开了党委的支持都是不可能的。村级治理涉及到农村的方方面面，制度创新的难度和风险都很大。没有成都市委对执政党建设的强烈责任，没有“立党为公、执政为民”的执政理念和对改革大势的准确把握，对民生诉求的高度关注，这场探索就不可能推动。二是基层干部群众的参与。村民议事会最早发源于农村产权制度改革中勘界确权的现实需要，但其作用在农村迅速得到放大，在村级公共服务和社会管理改革、土地综合整治、矛盾纠纷的化解中，发挥了重要作用。绝大多数农村基层干部在具体实践中，直观真切地感受到新机制带来变化，在较短的时间内适应了新的运行机制，主动调整工作方式，成为推进和完善新型

30、村级治理机制最为宝贵、最为强大、最为持久的力量。三是制度化、规范化的推进。村民议事会来源于农民的实践创造，从一开始并不是系统的、规范的。但成都市相关责任部门非常敏锐地发现了其价值，在第一时间加以总结，将行之有效的办法制度化、规范化，发挥了制度的规范和导向作用。 四是对各地制度创新成果的吸收。成都的村级治理机制创新从一开始就不是为创新而创新，而是源于实践的需要。因此，从一开始没有固步自封，更没有标新立异，而是以海纳百川的精神，理性分析、吸收各地的创新成果。特别是吸纳了深圳盐田、河南邓州、河北青县等地的实践，在厘清村级组织职能、明确权力边界、搭建工作平台、建立长效机制等方面实现集成创新，取得了较好

31、效果。五是着眼于“增量改革”。民主跟着利益走。成都的产权制度改革、公共服务和社会管理改革、土地综合整治等，为农村社会提供了增量，构成了村级治理机制改革的强大动力和具体内容，防止了治理机制的“空转”。五、推广成都市新型村级治理机制的建议1、深化新型村级治理机制的规范化、制度化建设。一是坚持议事会成员村民小组直选和“结构席位制”、完善候选人初始提名、席位确定、选举程序等方面的办法。二是完善村民会议向村民代表会议、村民议事会授权的形式和办法；明晰村民议事会的权力边界及表现形式。三是统筹考虑决策民主化和决策科学化，通过加强培训、第三方介入等，在提高村民议事会决策的科学化水平上再下功夫。四是研究议事会持

32、续运行的动力机制。五是探索完善促进农村各类经济社会组织广泛参与村民自治的制度机制。2、明确转变基层党组织领导方式的方向和途径。成都市治理机制改革的一大亮点，就是着眼于丰富村民自治实践，加强和改进农村基层党组织的领导，使村党组织从包揽型向核心引导型转变，避免了因村级事务决策失误、执行不力、监督不到位而形成群众对党组织负面情绪的积累，找到了通过转变领导方式提高基层党组织领导能力、执政能力，夯实党执政的群众基础的方式。方向正确，途径可行。3、破除法律障碍，为完善新型村级治理机制留出空间。成都市新型村级治理机制与现行村民委员会组织法的抵触，主要体现在对村委会的法律定位上。一方面现行组织法中，除少数几项需召开村民(代表)会议议决外，村委会几乎可以代表全体村民行使所有自治权力。成都的新型村级治理机制。将自治事务的日常决策权、监督权与执行权分离，将村委会定位为执行机构，这是对组织法的突破。另一方面，组织法明确赋予了村委会集体经济管理职能，成都的新型村级治理机制，剥离了村委会集体经济管理职能，明确集体经济组