南充加快新型小城镇差异化.docx

1、南充加快新型小城镇差异化南充加快新型小城镇差异化、集约化发展战略研究编者按：本篇调研文章在南充调研2012年13期刊发后，市领导对此高度重视，市委副书记唐文金近日对本文作出重要批示，他在批示中指出：“新型小城镇建设研究一文对小城镇建设的特征、问题及建议有针对性和指导性，应纳入统筹城乡试点工作予以重视。”现将全文刊载如下。城市发展理论认为，城镇人口达到3万左右时，其集聚效应、辐射能力等内在属性才能真正体现，开放性、关联性、带动性、示范性的外在功能方可充分凸显。当前，南充正处于城市发展的加速期、“两化”互动的融合期和城乡统筹的关键期，如何抢抓机遇，加快新型小城镇建设，尽快构建以中心城市为核心、以县

2、城为节点、以小城镇为基础的新型城镇发展体系，是迫切需要研究的课题。一、新型小城镇的基本内涵及表现特征作为新型城镇体系的基本单元，新型小城镇既不同于大中城市，又有别于新农村综合体和农村居民聚居点，其基本内涵是：以科学发展观为统领，以产业发展为支撑，以“两化”互动、城乡一体为目标，注重以人为本、产城一体、城乡融合、功能完善、资源节约、生态文明、环境优美、聚集适度、管理有序、社会和谐、特色鲜明的集约、健康、新型城镇。其基本特征是：特色化的城镇产业。经济结构合理，三次产业各具特色、优势互补、良性互动；农业集约化程度高，工业具有良好基础和发展潜力，现代服务业态较为齐全。集约化的城镇形态。城镇布局紧凑精当

3、，区块组团功能互补，聚落体系分布合理；城镇用地结构优化，空间尺度舒适便捷，自然景观整体协调。多样化的城镇功能。城镇枢纽、集散、服务和管理功能较强，交通便捷畅达，服务设施配套，社会保障有力，居民幸福指数高。生态化的城镇环境。城乡自然生态良好，人与自然和谐相融；防污治污体系健全，水体、空气质量优良。个性化的城镇人文。城镇个性鲜明，规划合理、管理科学，建筑风格独特，文化特色凸显，城镇包容性强、充满活力、独具魅力。二、南充小城镇的现状及存在问题（一）基本现状近年来，全市抢抓国、省加快小城镇发展的政策机遇，坚持以中心城市发展带动城镇发展和农村繁荣，小城镇作为地域中心的集聚和带动作用不断显现。城镇规模不断

4、扩大。全市169个建制镇中，已建成国家级试点镇3个、省级试点镇67个、市级试点镇53个。小城镇建成区面积由1999年的80平方公里扩大到2011年的136平方公里，常住人口由1999年的60万增加到236.9万，城镇化率达到37.6 %。基础设施有效改善。坚持规模扩张与功能完善同步，共改、扩建城镇医疗机构1060个，新增校舍面积138万平方米，实施农贸市场“三化一改”54个，建成乡镇生活污水和垃圾处理设施60余处，县城乡镇村的道路连通率达到100%，部分城镇还兴建了休闲健身广场、小型公园。深入开展城乡环境综合治理，城镇环境面貌持续改观，居民生产生活条件明显改善。经济发展步伐加快。依托中心城镇的

5、辐射和带动功能，大力发展镇域经济，涌现了一批生产加工型、商贸流通型、生态旅游型等特色小城镇，有力带动了城镇发展和农民增收。2011年，全市乡镇企业总数达7000多个，实现总产值约50亿元，成为县域经济增长的重要力量。西充义兴镇突出以农建镇，大力发展有机蔬菜，带动农民人均增收2100元；阆中市天宫乡通过旅游强镇，实现旅游综合收入近1000万元。（二）存在问题通过近几年努力，我市小城镇建设取得了一定成绩，但受资源禀赋、地理环境和观念意识等因素制约，仍存在一些突出问题。辐射带动能力不强。目前，全市3万人以上的城镇仅12个，尚有69个城镇人口不足5000人。由于规模普遍较小，大部分城镇集聚企业的能力较

6、差，第三产业发展滞后，难以提供足够的就业岗位，减弱了小城镇吸纳能力。加上现行户籍、医疗、养老保险等政策的影响，农民向小城镇集中的积极性不高，制约了小城镇发展。建设资金投入不足。南充市、县（市、区）自身财力较弱，乡镇“造血”功能不强，城镇建设中产生的土地出让金、维护费、配套费等大部分被上级截留；加之小城镇建设项目大多回报率低、回报周期长，金融资金和民间资金进入的积极性不高，导致小城镇建设、运行、维护资金投入不足。城镇产业结构不优。现有小城镇大多经济总量不大、效益不高，大部分建制镇年生产总值不到5000万元，超亿元的乡镇为零。产业形态仍以传统农业为主，非农产业规模小、链条短、水平低，缺乏吸引项目、

7、聚集资金的有效载体，致使小城镇快速发展的基础不牢，动力不足。规划管理水平不高。在已编制城镇建设规划的180个乡镇中，有156个乡镇建设规划编制于10年前，且多停留在粗线条阶段，缺乏系统性和前瞻性；城镇特色不突出，缺乏文化内涵和品位，呈现出“千镇一面”的现象；乡镇未设立专门的城市建设管理机构，城市建设管理主要由片区建管所监管，监管力量严重不足。城镇“五乱”现象突出，违法建设愈演愈烈。一些小城镇违法建设面高达50%以上。政策扶持力度不大。受土地供应政策的影响，分配到市县的用地指标大多用于中心城市和重点项目建设，用于小城镇建设的指标极其有限。据统计，2007年以来，全市仅1687.5亩。同时，现行的

8、城乡分类户籍制度造成了城乡居民在社保、教育、计生、居住等方面的福利鸿沟，影响了农村人口向城镇转移。三、加快新型小城镇差异化、集约化发展的战略构想及工作重点加快新型小城镇建设，是南充破解城乡二元结构、全面建设小康社会的发展需要，是推进“两化”互动、加速城乡统筹、实现城乡共融的必然要求，是提升城市品位、健全城镇体系、建设区域中心城市的重要内容。省第十次党代会将实施“两化互动、统筹城乡”战略作为推进四川跨越发展的主路径和主引擎，提出“五年内实现全省城镇人口超过农村人口的结构性转变”的具体目标和“坚持走新型城镇化道路，构建人口、经济、社会、资源与环境相协调的城镇化格局”的工作任务。这为我们加快建设新型

9、小城镇指明了方向。我们必须抢抓机遇，统筹规划、重点突破，梯次推进，努力建设实力更强、功能更优、形象更美、品位更高的新型小城镇。南充加快新型小城镇建设的基本定位是：着眼南充的区位条件、资源禀赋和发展基础，坚持差异化、集约化的发展战略，以规划为统领，以产业为支撑，以新型城镇化、城乡一体化为方向，依托“一江两带五大通道”（即嘉陵江，南大梁、南广高速公路带，南充至重庆、遂宁、广安、达州、巴中的通道），加快培育一批产业带动型、交通枢纽型、旅游娱乐型、文化集散型、商贸流通型、江河景观型、新农村聚居型等品牌小城镇，服务和推动川东北区域和成渝经济区北部中心城市建设。南充加快新型小城镇建设的基本原则是：一是立足

10、“小”而活，迈出改革“大”步伐。放权赋责于乡镇，明确小城镇建设管理的主体责任，赋予相应的管理权限，确保责、权、利统一。二是着眼“小”而全，构建服务“大”平台。优化小城镇组织架构，对接居民和社会需求，健全城镇便民利民服务组织。三是致力“小”而精，推动产业“大”转型。立足于农产品深加工，扶优做强城镇工业企业，大力发展第三产业。四是体现“小”而美，实现形象“大”提升。促进城镇建设格局更优，品位更高，生态环境更好，文化底蕴更深。南充加快新型小城镇建设的工作重点是：（一）以科学规划为引领，塑造城镇特色创新规划设计理念。按照“功能区域划分科学、人口空间布局合理、城乡产业有机对接、公共服务配套科学”的原则，

11、立足区位特点、资源禀赋和环境基础，采取领导、专家与群众相结合，建筑体量、建筑风格与城镇历史人文、自然环境等相结合，精心编制小城镇总体规划、土地利用规划和控制性详细规划。进一步健全划管理体制，增强规划管理的约束性，推进城镇建设、产业发展、土地利用、交通发展、新村建设等规划相互衔接。实施中心带动战略。打破行政区域限制，将全市划分为若干片区，每个片区确定1-2个重点乡镇，在资金、土地、政策上予以倾斜，着力建设一批人口在5万以上的中心镇、3万以上的重点镇和2万以上的精品镇，示范带动片区城镇发展。按照区位优势、城镇规模、经济实力和辐射范围等，适时推行“撤乡并镇合村”工作，结合新农村综合体、农村居民聚居点

12、建设，将撤并后的乡镇打造成新型农村社区，促进区域资源整合。打造特色城镇景观。坚持高品位、高质量、高效率搞好城镇建设。新规划区建设要坚持城市与自然有机融合的原则，根据新区所处的自然环境，进行用地功能布局与城市景观设计，注重建筑结构、形态与功能的整合，形成具有强烈地域特色的城镇形态与景观。以扩容提质为重点，在保护好古建筑、历史遗迹的同时，加大旧城改造力度，实施大规模、高品位的生态建设，着力构建舒展大气、靓丽和谐的新型城镇形态，形成青山为屏、绿地相连、园城相依的独特山水田园景观。（二）以城乡统筹为载体，做优城镇功能畅通城镇交通网络。坚持统筹兼顾、适度超前的原则，完善县镇、镇镇道路体系，构筑连接县城、

13、辐射乡村、畅通便捷的小城镇交通网络，实现“相邻乡镇半小时可达、县城一小时可达”的目标，使小城镇融入区域大交通体系。升级改造城镇内部交通干线和村道公路，支持乡镇发展内循环交通，允许具备条件的乡镇开通乡村公交，充分发挥城镇辐射效应。增强城镇承载能力。加快供电、供水、供气、通信、信息等公用基础设施向小城镇延伸，实现城镇互联网和广播电视全覆盖。加大小城镇绿化、污水和垃圾处理等设施建设力度，提高城镇公用设施网络化程度，建成覆盖城乡的市政公用基础设施网络体系，增强小城镇的集纳能力。优化社区服务功能。以满足人民群众精神文化需求为导向，大力推进教育、文化、卫生、体育设施建设，提高城镇医疗卫生、养老保障水平，确

14、保社会事业建设与经济发展和人口增长相适应。引导城市商贸企业向小城镇发展，支持金融机构在小城镇设立服务网点，完善小城镇商贸和金融服务功能，提高小城镇生活便利度。（三）以项目推动为抓手，做强城镇产业打造农业产业品牌。改造提升粮食、林果、畜禽等传统产业，推行“企业+协会+农户”发展模式，大力开发名、特、优、新产品，形成各具特色的农产品和优势产业带。不断创新农业产业化经营机制，鼓励大户能人、乡村组织和涉农服务单位兴办各类服务实体，引导龙头企业以入股或租赁的方式固化原料生产基地，促进土地向业主集中，农民向非农产业转移，提高土地集约化经营程度。做强工业龙头企业。坚持“扶强、扶优、扶大”的原则，抓好乡镇现有

15、龙头企业发展，重点支持经营机制好、产业关联度高、带动辐射面广，与农户关系密切的龙头企业，集中精力做大做强。立足乡镇实际，大力发展小微企业，深度开发果蔬饮品、畜禽产品，推动农畜产品加工向深度和广度进军。扶持发展现代服务业。立足小城镇实际，做活服务文章，拓展服务领域，打造服务品牌，推进生产服务集聚化、金融服务便捷化、生活服务连锁化、基础服务网络化、公共服务均等化。依托小城镇自然资源，大力发展观光、休闲、体验旅游。组建小城镇服务公司，开展农技、农机、家政、托老、托幼等服务，建立健全培训、推介、就业“一条龙”服务机制，扩大农民就业渠道，为进城镇居住的农民创造良好的生产、生活和发展环境。（四）以和谐宜居

16、为目标，规范城建管理充实管理力量。成立由乡镇党政主要负责人为主任，相关单位负责人等为成员的城镇建设管理委员会，负责城镇建设管理相关工作。在片区中心镇设立城管执法中队（与中心城镇建管所合署办公，调整充实建管所人员），推行相对集中行政执法工作。开展经常性小城镇规划、建设、管理专题培训，提升基层管理者发展小城镇的领导水平。严格执法管理。加强规划管理，严格规划执行，维护城镇规划的权威性。本着“区别对待、稳妥推进”的原则，逐步解决小城镇房屋产权等历史遗留问题。对于因政策调整造成的未确权城镇房屋，应严格界定范围后予以确权颁证；对于其他小产权房屋，明确一定期限，补缴相关税费后，可确权办证并入市交易；对于严重

17、影响城镇规划的违法建筑，坚决予以拆除。加强城镇“五乱”治理，营造洁净、整齐的城镇环境。引导居民参与。建立健全城镇居民参与城镇建设管理的机制，城镇规划建设重大决策事项公开征求居民意见。运用各种宣传手段，加强对场镇居民的环境意识、公德意识和文明意识的宣传教育，引导城镇居民参与城镇管理。（五）以政策创新为突破，激发城镇活力增强工作推进力度。成立新型小城镇建设工作领导小组，尽快出台支持新型小城镇发展的政策意见，形成高位推动格局。设立村镇规划建设管理局，为市、县规划建设局二级局，具体负责协调、指导新型小城镇建设工作。借鉴成都“镇级市”经验，开展扩权强镇试点，高配试点镇党政“一把手”。按照精简、统一、效能

18、原则，下放城建、环保、工商、治安、劳动保障等行政管理权限，赋予乡镇更强的管理职能。加大用地指标倾斜。转变土地利用年度计划管理、分配方式，每年安排一定比例用地指标用于城镇建设。开展城乡建设用地增减挂钩改革试点，优先在重点镇建立增减挂钩项目区，通过拆旧和土地复垦按比例置换城镇建设用地指标。支持有条件的重点城镇在统筹规划的前提下，逐步归并零星自然村落，整理复垦形成的耕地占补平衡指标作为镇存量土地储备。推进综合配套改革。改革财税管理体制，提高税、费返还比例，重点小城镇的建安营业税、城市建设维护费、市政建设配套费、土地出让金等税费按“不低于80%”的比例返还乡镇。完善城乡户籍管理制度，进一步放宽小城镇落户条件，允许新转入的城镇居民在一定期限内按“就高不就低、自由选择、不重复享受”的原则，享受就业、计生、社保等方面政策。研究制定教育、医疗、住房等方面的配套政策，建立城乡一体、工农一体的社会养老、医疗保障和社会救助体系。完善奖惩激励机制。将小城镇建设列入目标考核体系，强化考核结果运用，将小城镇发展成效与财政转移支付、税收返还直接挂钩，作为锤炼检验干部的主要平台，充分激发各级党委、政府抓小城镇建设的激情与动力，凝聚加快新型小城镇发展的强大合力。