PPP模式专题研究.docx

1、PPP模式专题研究2013年末，全国各级政府债务审计结果出炉，报告显示债务总水平基本符合预期，但地方政府债务整体增长过快，结构性风险较大，增长速度需限制，当前融资模式不可持续。2014年3月，全国新型城镇化规划发布，明确了未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，统筹相关领域制度，提出政策创新。财政部预计2020年城镇化带来的投资需求约为42万亿元，这其中包含了大量基础设施需要政府规划建设。一面是地方政府主要依靠融资平台举债及土地财政收入的方式不可持续，政府债务风险急需化解，另一面是新型城镇化需要持续的资金保障。那么，城镇化需求金寻何处？目前看来，市政债及PPP模式或许会成为主选项。综合考虑我

2、国的现行地方政府经济情况、资本市场发育情况、我国的政治、法律体系及信用体系的建立情况，市政债券市场的最终确立将不是一蹴而就的，较大的可能性采取分类试点、逐步推进的方式，需要一定的时间。而PPP模式在国内不是一个全新的概念，已经有了很多有益的尝试并积累了一定的成果，BOT、TOT等方式已经广泛应用于基础设施建设。早在2011年，财政部财政科学研究所已在保障房的PPP模式方面做过一些初步的探讨，决策层领导对研究结果给予了充分肯定之后，财政部开始着手研究在保障房融资中引入PPP模式。直到2013年底，财政部开始推广PPP模式全面引入基础设施建设。去年12月底召开的全国财政工作会上，财政部长楼继伟从体

3、制机制创新的角度，对发展PPP模式作出了全面、系统的工作部署。目前，财政部正在从制度、机构、项目和能力建设等多方面着手，开始大力推广PPP模式。PPP（公私合作制）模式简介一、PPP的定义PPP模式（Public Private Partnership）即公私合作制，在国内也叫“政企合作制”，是政府和企业（包含国有企业和私营企业等）之间为提供公共产品和服务、基于具体项目的合作融资模式，适用于具有长期稳定收益的基础设施项目建设。 目前，对于PPP没有统一的概念与定义。 联合国开发署（UNDP）定义：PPP是指政府、盈利性企业和非盈利性企业基于某个项目而形成的项目合作关系，通过这种合作关系，合作各

4、方可以达到比预期单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府不是把项目的责任全部转移给私营部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。 联合国培训研究院定义：涵盖了不同社会体系倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内某些复杂问题。其包含两层含义：其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系；其二是为满足公共产品需要，公共部门和私营部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施。PPP具有三大特征：一是伙伴关系，二是利益共享，三是风险共担。目前英国、澳大利亚、加拿大等国的财政部门都专门设立了PPP管理机构，负责推动PPP模式发展，履行研究设计、项目储备、

5、融资支持、招投标管理、争议协调等职责。 经合组织（OECD）认为目前PPP最成熟的两个国家是澳大利亚和加拿大。 由此可见，PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，它包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的资金价值。在国外研究文献中提到PPP时，绝大多数是指广义的PPP，而从国内文献来看，多数理解为狭义的PPP。需要强调的是，不管是广义还是狭义，PPP均是指一个大的概念范畴，而不是一种特定的项目融资模式。因此，不能将PPP与BOT、TO

6、T等特定项目融资模式并列起来进行比较。二、PPP模式的操作流程 狭义的PPP融资模式典型的结构为：政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司（Special Purpose Company简称SPC）签定特许合同，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。 整个运作程序可以分为四个阶段：前期分析、成立SPC、开发运营和转移终止。由于每个PPP项目的特点不同，其运作程序都存在一定程度的差异。PPP模式的一般运作程序如下：阶段流程政府职责中标单位职责前期分析项目选择可行性分析项目确定对项目民营化可行性分析成立SPC招标投标合作单位初选谈判、签约SPC正式注册制定发布招标文件对投标书进

7、行评估合作单位初谈与中标单位谈判签订PPP协议筹备成立SPC与相关单位达成合作意向投标与政府谈判签约注册成立SPC开发运营项目开发项目运营监督、支持项目开发与运营转移终止项目移交SPC清算接管基础设施自己运营或重新寻找运营商三、广义PPP的分类基础设施类型模式描述现有基础设施出售民营企业收购基础设施，在特许权下经营并向用户收取费用租赁政府将基础设施出租给民营企业，民营企业在特许权下经营并向用户收取费用委托运营（O&M）民营企业经营和维护政府拥有的基础设施，政府向该民营企业支付一定的费用转让-经营-转让（TOT）政府将已有基础设施转让给民营部门，民营部门在政府特许权下进行经营，经营期限过后，再转

8、让给政府部门扩建和改造租赁-建设-经营（LBD）购买-建设-经营（BBD）民营企业从政府手中租用或收购基础设施，在特许权下改造、扩建并经营该基础设施；它可以根据特许权向用户收取费用，同时向政府缴纳一定的特许费外围建设（Wraparound Addition)民营企业扩建政府拥有的基础设施，仅对扩建部分享有所有权，但可以经营整个基础设施，并向用户收取费用新建基础设施建设-转让-经营（BTO）民营企业投资兴建新的基础设施，建成后把所有权移交给公共部门，然后可以经营该基础设施一定年限，在此期间向用户收取费用建设-经营-转让（BOT）或建设-拥有-经营-转让（BOOT）与BTO方式类似，不同的是，基础

9、设施所有权在民营部门经营一定年限后才转移给公共部门建设-拥有-经营（BOO）民营部门在永久性的特许权下，投资兴建、拥有并经营基础设施四、PPP的参与方PPP模式的组织形式非常复杂，既可能包括营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能有公共非营利性组织（如政府）。合作各方之间不可避免会产生不同层次、类型的利益和责任的分歧。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下，完成项目的目标。PPP方式并不是对项目全局的改头换面，而是对项目生命周期过程中组织机构的设置提出了一个新的模型。PPP项目融资主要涉及以下参与者：1)项目发起人发起人一般是所在国政府、政府机构

10、或指定的公司，在法律上不拥有也不经营项目，通过给予项目特许权或一定的项目资本金或贷款担保作为对项目的支持。2)项目经营者通常是一个专门组织的项目公司，从所在国政府取得特许权后，组织项目的建设和生产经营，安排融资、承担风险并获取利润。3)贷款银行主要是国际金融组织，商业银行，信托机构等。此外还有其他参与者，如租赁公司、最终用户（产品或服务购买者）及工程承包公司、设备、能源和原材料供应者、政府机构、融资、法律和税务顾问等。一般来说，私人企业的长期投资方有两类：(a)一些基金，只对项目进行长期投资，不参与项目的建设和运营；(b)建筑或经营企业，既对项目进行长期投资，又参与项目的建设和经营管理。这种模

11、式的一个最显著的特点就是项目所在国政府或者所属机构与项目的投资者和经营者之间的相互协调及其在项目建设中发挥的作用。政府的公共部门与私人参与者以特许权协议为基础，进行合作。与以往私人企业参与公共基础设施建设的方式不同，他们的合作始于项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿于项目的全过程，双方共同对项目的整个周期负责。在项目的早期论证阶段，双方共同参与项目的确认、技术设计和可行性研究工作；对项目采用项目融资的可能性进行评估确认；采取有效的风险分配方案，把风险分配给最有能力的参与方来承担。在这里，政府就能起到很重要的作用。政府一方面通过政策，引导和鼓励民间资本投资设立中小企业投资公司，减少在这方面的政策及

12、行政上的障碍，另一方面还要动用一部分资金来支持中小企业投资公司的建立与发展。在美国、以色列、澳大利亚等国，政府拿一部分资金，民间拿一部分资金，共同成立由民间来管理的中小企业投资公司。政府的资金起到了减少民间投资风险的作用。经过一段时间运作后，政府资金逐渐退出。五、特点及优势PPP融资方案与以往私人企业参与公共基础设施建设的项目融资方案相比，虽然并不是全局上的改变，但带来的影响却是巨大的。1)实现为超过项目投资者自身筹资能力的大型项目和盈利性差的公益性项目提供融资，另一方面通过公司合作实现与项目所在地政府共担风险。2)减轻政府的预算压力和债务负担，政府是以项目扶持者的身份来组织融资，避免政府直接

13、举债，又解决了公共项目的资金问题。3)通过私人资本的介入，公共部门和私人企业共同参与公共基础设施的建设和运营，双方可以形成互利的长期目标，可以大大提高项目的运营效率和服务质量并降低运营成本,更好地为社会和公众提供服务。而且，PPP模式下有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率。4)有意向参与公共基础设施项目的私人企业可以尽早和项目所在国政府或有关机构接触，可以节约投标费用，节省准备时间，从而减少最后的投标价格。5)使得项目的参与各方重新整合，组成战略联盟，对协调各方不同的目标起到了关键性作用。6)以项目为主体，可以用项目本身融资或担保，与传统融资方式相比，可以获得较高的贷款比例，通

14、常可以达到60-75%的资本需求量。7)有限追索贷款，项目出现任何问题，贷款人均不能追索到项目借款人除该项目资产、现金流量及政府所承诺的义务之外的任何形式的财产。8)表外融资，对负债一般不在资产负债表中反映，多是以某种说明的形式反映在公司负债表的注释中，这样可避免公司资产负债比例失衡，影响公司筹措新的资金。9)风险分担合理，将项目的各种风险分担于借款人、政府、贷款人及其他与项目开发有直接或间接关系的参与人中。10)信用结构灵活，将贷款的信用支持分配到与项目有关的各个方面，提高项目的债务承受能力。11)成本高，项目前期花费时间长，前期费用较大，利息成本一般高于同等条件贷款的0.3%1.5%。PP

15、P方式突破了目前的引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，尤其适用于大型、一次性的项目。在发达国家，PPP的应用范围很广泛，既可以用于基础设施的投资建设（如水厂、电厂、道路、铁路、地铁），也可以用于很多非盈利设施的建设（如监狱、医院、学校等）。在国际上体育场馆项目大多是以PPP模式建设的，例如1996年的巴塞罗那奥运会和1998年法国世界杯的体育场馆建设。政府通过国际招标将项目特许权授予中标公司，并投入一定资金（40%50%），由中标公司进行建设和经营，政府每年按照经营情况对项目进行一定的补贴，直至项目经营期结束。最新政策动态【财政部王保安PPP培训班上讲话】3月17日，财政部副部

16、长王保安在政府和社会资本合作（PPP）培训班讲话称，据有关方面估算，目前我国城镇化率为53.6%，预计2020年城镇化率达到60%，由此带来的投资需求约为42万亿元。目前，财政部正在从制度、机构、项目和能力建设等多方面着手推广PPP模式。楼部长高度重视PPP项目试点工作，明确批示要求抓出几个真的PPP项目来。【财政部史耀斌要求推广运用PPP模式】财政部副部长史耀斌3月25日在“中国：推进高效、包容、可持续的城镇化”国际研讨会上表示，要创新城镇化的融资模式。对城市基础设施和公用设施，要放宽市场准入，允许社会资本进入。推广运用政府和社会资本合作模式（PPP），鼓励社会资本通过特许经营权参与城市基础

17、设施投资和运营，解决好城市基础设施的服务定价问题，让投资者有长期稳定的合理预期和收益。【财政部推PPP模式纾困地方融资】经济参考报记者从权威渠道获悉，财政部力推的PPP模式正在全国多个省市推进。哈尔滨和洛阳作为试点城市，已经通过多个项目先行实践总结经验，而黑龙江、河南、浙江、湖南、福建、上海等多个省市正在密集展开调研，着手筹备项目。在4月1日至2日召开的PPP会议上，财政部财政科学研究所所长贾康、亚洲开发银行资深经济学家柯瑞格先生等为财政系统人士培训PPP模式的基础知识、政策体系、发展经验、操作实践、法律框架及实施流程等。黑龙江省、河南省、浙江省、湖南省、福建省、上海市等省市及其部分地市的财政

18、厅、财政局相关负责人士参加会议并分享经验。【财政部：与国际金融组织合作探索PPP模式】财政部4月2日消息，财政部副部长史耀斌日前在深化与国际组织合作部分省份专题座谈会上表示，要加强与国际金融组织合作，推动国内改革创新，进一步探索PPP模式推进新型城镇化和基础设施融资。史耀斌指出，推进城镇化方面存在超过十万亿的融资需求。世行、亚行、国际金融公司多年来一直倡导PPP模式。过去几年，一些地方已经开始以国际金融组织资金为试点，探索PPP的有效模式。目前，亚行正在哈尔滨、洛阳等城市开展PPP试点工作。财政部目前正探讨在一些地方财政部门建立PPP中心的可行性，一些省市已经表示了强烈兴趣。下一步，要扩大国际

19、金融组织资金与财政资金、金融资本、社会资金的结合使用，为新型城镇化和基础设施融资发挥示范作用。财政部部长楼继伟：坚持三项财政政策促增长财政部部长楼继伟在刚闭幕的二十国集团（G20）财长和央行行长会议上表示，从财政政策来看，中国政府将采取以下措施促进经济增长：一是进一步给小微企业减轻税负；二是通过政府和社会部门合作等方式鼓励社会资本进入基础设施、清洁能源等领域；三是继续坚持通过全面深化改革来释放经济增长潜力。关于促进基础设施投资问题，楼继伟说，中国为应对国际金融危机所采取的经济刺激措施提振了经济增长，但也带来了产能过剩、环境污染、地方政府债务增加等问题，因此不能完全依赖公共财政资金进行大规模投资

20、。同时，党的十八届三中全会明确提出了引导社会资本参与基础设施建设和运营的要求。财政部将这一要求与处理地方政府债务存量结合起来，积极发展PPP模式。楼继伟介绍说，在这方面主要采取了3方面措施：一是面向社会推出了80个PPP项目；二是成立了PPP中心，主要负责提供不同行业的PPP项目标准文本；三是对地方财政进行培训，推动各级官员转变观念，并指导其分类开展PPP项目。“中国政府将沿这一方向坚定不移地走下去，不断提高基础设施投资的规模和质量。”楼继伟说。理 论 研 究PPP应用的理论及主要任务一、在新形势下为什么要大力推广运用PPP模式 第一，推广使用PPP模式是支持新型城镇化建设的重要手段。城镇化是

21、现代化的必由之路，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大意义。据有关方面估算，目前我国城镇化率为53.6%，如果把户籍人口及相应的公共服务因素考虑进去，又远低于这一比例，预计2020年城镇化率达到60%，由此带来的投资需求约为42万亿元。原有城镇化建设主要依赖财政、土地的投融资体制弊端已显现，难以持续，亟需建立规范、透明的城市建设投融资机制。PPP模式抓住了有效解决城镇化融资需求这一关键环节，有利于吸引社会资本，拓宽城镇化融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制。第二，推广运用PPP模式是改进政府公共服务的重要举措。推进国家治理体系和治理能力现代化，是十八届三中全会全面深化改革的

22、总目标之一。从管理到治理，这是重大的理论创新，强调政府、市场、社会等多元主体之间的良性互动和各自定位，明确平等的责任义务。PPP模式能够将政府的战略规划、市场监管、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新有机结合在一起，有助于厘清政府与市场边界，提升政府的法制意识、契约意识和市场意识，更好地履行公共职能，全面提升公共服务水平。第三，推广运用PPP模式是建立现代财政制度的内在要求。财政是国家治理的基础和重要支柱，财政制度安排体现了政府与市场、政府与社会、中央和地方的关系。PPP模式强调市场机制的作用，强调政府与社会资本各尽所能，强调社会资本的深度参与，能够有效减轻政府债务压力，平滑年度间财政支出，

23、符合现代财政制度优化资源配置、促进社会公平的要求，“一次承诺、分期兑现、定期调整”的预算管理方式，与现代财政制度的建设具有高度的一致性。二、当前形势下推广运用PPP模式面临的主要任务目前，我国经济发展环境错综复杂，内部处于经济增速换档期、结构调整阵痛期和前期政策消化期“三期叠加”的特殊阶段，外部国际金融危机的深层次影响仍未完全消除，全球经济企稳复苏的态势仍然脆弱。但必须看到的是，挑战总是与机遇并存，我国经济发展长期向好的基本面没有变，全面深化改革必定会释放出强大的内生发展动力。城乡基础设施投资空间巨大，是推进新型城镇化的重要着力点和突破口，PPP模式未来大有可为，要积极推广运用PPP模式。（一

24、）构建适宜PPP模式发展的制度环境。完备的制度是管全面、管长远的根本所在。从国际经验看，PPP是一种长期合作关系，吸引社会资本的关键之一是建立稳定可预期的政策环境，降低政策风险。从国内实践看，现行与PPP相关的法规政策多为部门规章或者地方性法规，权威性不足，部分文件之间甚至相互矛盾，如各种模式的称谓和内涵、项目所有权的转移与归属等。推广运用PPP模式，要对现行法规政策进行梳理，消除有冲突的制度障碍，进一步明确PPP项目操作规则，包括市场准入、政府采购、预算管理、风险分担、流程管理、绩效评价和争议解决等。（二）推动成立PPP协调管理机构。从国际经验看，英国、澳大利亚、加拿大等国的财政部门都专门设

25、立了PPP管理机构，负责推动PPP模式发展，履行研究设计、项目储备、融资支持、招投标管理、争议协调等职责。从国内情况看，我国自上世纪90年代以来开展的PPP实践，主要是“自下而上”的自发探索，多局限在项目层面，缺乏经验总结、制度安排和理论指导。目前，财政部正在着手建立PPP工作机制，并积极推动设立PPP管理机构，加强对风险分担、竞争机制、政府合理承诺、后续合同管理等方面的统一指导。（三）尽快开展PPP项目试点工作。PPP是国际社会在基建领域广泛采用的投融资模式，有着丰富的实践经验，在项目选择、规划、招标、设计、建设、运营等环节，都形成了较为成熟的工作流程和业务规范。从国际国内实践看，PPP项目

26、有成功的，也有失败的，成功实施PPP项目，关键在于制度设计，论证科学、重诺履约。在中国推广PPP模式，要在借鉴国际经验的基础上，结合行业发展状况和监督管理体制，开展一些项目试点，积累经验，尽快提炼和形成相对统一的范例。财政部重视PPP项目试点工作，明确批示要求抓出几个真的PPP项目出来。可考虑优先选择收益比较稳定、投资规模比较大、长期合同关系比较清楚、技术发展比较成熟的项目进行试点，如市政供水、污水处理、垃圾处理、保障房建设等，现有项目也可以引入PPP模式进行升级改造。 （四）认真做好PPP模式的宣传、培训工作。深入有效的宣传、培训工作是推广运用PPP模式的重要保障，有利于形成良好的市场与社会

27、氛围。从国际经验看，宣传、培训作为PPP协调管理机构一项重要职责，对PPP模式的普及和推广起到了重要的推动作用。城市轨道交通市场化融资方式之PPP模式中国现代集团投资银行二部 随着我国经济的快速发展和城市化进程的加快，轨道交通以其快捷、高效、环保等特点，成为国内各大城市解决交通问题的重要措施。轨道交通需要巨额的资金、高强度的建设、网络化的运营，原有的政府投资建设、运营体制的不足便日益突显。 近年来，引入市场化融资方式如PPP（Public-Private-Partnership）模式，即公共部门与民营企业合作模式便成为解决方法之一。该模式目前在基础设施领域，尤其是大型、一次性的项目如铁路、地铁

28、等的建设中扮演着重要角色，通过这种合作形式、合作各方共同承担责任和融资风险，既满足了民营企业盈利性的要求又提高了公用事业的服务效率和质量。 根据我国目前城市轨道交通建设的特点，即主要任务是要解决新建城市轨道交通基础设施时的资金问题，且在短期内完全私有化的可能性不大，国内现有两种轨道项目的PPP运作模式。 其一为前补偿模式。SB-O-T模式：将一个完整的城市轨道建设目分割公益性部分和盈性部分。公益性部分由公共部门出资的投资公司负责建设，而赢利性部分则由私营部门成立的PPP项目公司来完成。建成后在项目成长期政府将公益性部分无偿租赁给PPP项目公司；在项目成熟期政府收取租金，收回政府投资的同时防止私

29、营部门的超额利润。 其二为后补偿模式。B-SO-T模式：在共同确定项目后，由私营部门负责投资、建设和运营。政府部门以测客流量和实际票价为基础，预先核定项目公司的运营成本和收入，对产生的运营亏损给予相应补贴，控制私营部门产生超额利润并保证其正常收益。 以上两种模式均为就轨道说轨道，实际上，如今的城市建设，所有的基础设施、土地、商业地产等等都存在密不可分的关系，政府与社会资本的合作、收益、补偿也非仅仅限于现金。轨道交通投资回报及补偿的具体可操作性办法，如价格补偿、土地补偿、广告商贸补偿等均可为轨道交通项目建立投资收益模型创造条件。例如，在实际操作中，政府可将轨道沿线土地的开发及使用权租赁给负责建设

30、的项目公司，在此期间公司利用车站及沿线的区位优势对土地进行开发，对轨道交通主业与沿线开发进行培育，形成“房地产热销一客流需求递增一轨道交通市场活跃一沿线房产热销”的良性循环，既极大减轻了政府的负担，促进公共交通的发展，有效建立了轨道建设项目的市场化收益机制，也有利于城市进行点轴式开发以及引导城市空间可持续的发展。当然，采用这种做法，必须要明确项目的成长期和成熟期、确定恰当的租金，同时相关的法律法规、政策措施及操作规则也亟待研究和完善。PPP模式在城市轨道交通中的运用分析中国现代集团投资银行二部 随着我国经济的快速发展和城市化进程的加快，轨道交通以其快捷、高效、环保等特点，成为国内各大城市解决交

31、通问题的重要措施。轨道交通需要巨额的资金、高强度的建设、网络化的运营，原有的政府投资建设、运营体制的不足便日益突显，筹集建设资金成为制约轨道交通发展的首要障碍。为了拓展资金来源，提高建设、运营效率，在传统的“国有国营”模式的基础上对城市轨道交通的融资渠道、建设和运营环节进行了一定程度的改革，建立多种收益模式，不同程度地吸引社会投资，同时引入市场竞争机制，达到市场化运作的目的。一、城市轨道交通建设中引入PPP模式的意义 近年来，引入市场化融资方式如PPP（Public Private Partnerships）模式，即公共部门与民营企业合作模式便成为解决方法之一。通过这种合作形式、合作各方共同承担责任和融资风险，既满足了民营企业盈利性的要求又提高了公用事业的服务效率和质量。PPP融资方案与以往私人企业参与公共基础设施建设的项目融资方案相比，虽然并不是全局上的改变，但带来的影响却是巨大的。具体来说，PPP融资方式具有以下优势：1）PPP组织机构的设置形式可以尽早确定哪些项目可以进行项目融资，并可以在项目的初始阶段更好地解决项目整个生命周期中的风险分配。2）PPP模式中的民营机构以实现盈利为目的，他们必会将最优质的服务提供给消费者，这才能赢得顾客。3）PPP模式可以使参与公共基础设施项目融资的私人