我国城镇职工养老保险的现状与发展1.docx

1、我国城镇职工养老保险的现状与发展1我国城镇职工养老保险的现状与发展 公共事业管理 杨振伟 学号：070370042 摘 要城镇职工养老保险作为保障离退休人员基本生活的制度，是我国社会保障制度中的基本内容之一。由于我国的社会保险制度建立较晚，各项法规制度不够健全和完善，经济基础较差，加上我国独特的人口形势，致使城镇职工养老保险制度还存在着许多亟需解决的问题。本文针对我国城镇职工养老保险制度建设的现状和存在的问题，深刻分析问题产生的原因，并借鉴国外养老保险改革所取得成就，提出一系列解决问题的方法和途径。关键词： 城镇职工； 养老保险； 改革 Status and development of ol

2、d-age insurance for urban workers in ChinaABSTRACTThe basic pension system as the basic life of the protection of retired personnel is one of Chinas social security system. Chinas social insurance system was established late, the regulatory system is not perfect and improve the poor economic base, c

3、oupled with our unique demographic situation, resulting in the basic pension insurance system, there are still many problems should be solved. In this paper, the current situation and existing problems of Chinas basic pension insurance system, profound analysis of the causes, achievements and learn

4、from foreign pension reform, proposed a series of problem-solving methods and means. KEY WORDS: Urban workers; Old-age insurance; Reform目 录中文摘要英文摘要一、 我国城镇职工养老保险制度的演变历程1 （一）第一阶段：从新中国成立到城市改革初期1 （二）第二阶段：从1984年的城市改革到1993年1 （三）第三阶段：从1993年确定“社会统筹与个人账户结合”的改革模式至今1 二、我国现阶段城镇职工养老保险制度的现状及存在的问题1 （一）中国现阶段城镇职工养老保

5、险制度的现状1 （二）中国城镇职工养老保险存在的问题2 三、国外养老保险制度的改革及借鉴3 （一）日本：力争养老基金开支平衡4 （二）德国：干满45年才能拿全额退休金4 （三）美国：企业年金成为养老金主体4 （四）智利：个人账户为基础，私营化管理的养老金模式4 四、中国城镇职工养老保险问题产生的原因分析5 （一）我国现阶段的经济发展水平的制约因素5 （二）传统城镇养老保险制度设计的缺陷6 （三）人口老龄化的日益严重与养老制度的现实矛盾7 五、改革我国城镇职工养老保险制度的对策8 （一）建立城镇职工养老保险改革的基本目标与原则8 （二）建立城镇统一的基本养老制度9 （三）改革养老保险基金管理9

6、（四）实现全国范围内养老社会保险统筹10 （五）提高养老保险覆盖面10 （六）发展各层次的养老保险10 结束语12 致谢13 注释14 参考文献15 一、我国城镇职工养老保险制度的演变历程（一）第一阶段：从新中国成立到城市改革初期这是与产品经济条件下的企业制度相适应的“企业自保”制度阶段。1951年政务院颁布的中华人民共和国劳动保险条例中初步规定了保险制度，完成三大社会主义改造之后，职工的养老问题则完全由两种公有制形式的企业包揽下来。（二）第二阶段：从1984年的城市改革到1993年这是养老保险制度不断改革研究探索阶段。随着全面改革的深入，原有的“企业自保”制度日渐显现出存在的弊端，迫切需要改

7、革。1984年改革首先在广东、江苏、辽宁、四川等省开始试点。其后1986年，1991年和1992年国务院都先后发布有关养老保险制度改革的文件。 养老保险制度即使在国际上也还没有一套被普遍接受的模式，改革不能照抄照搬，必须考虑到中国国情，所以这阶段突出的特点是新旧体制并存，而所谓新体制各地方做法也千差万别，没有从根本上找到一套定形的制度，基本上是对旧体制的修修补补。（三）第三阶段：从1993年确定“社会统筹与个人账户结合”的改革模式至今以1993年11月份召开的党的十四届三中全会做出的关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定为标志，养老保险制度改革有了历史性的重大突破，确定了“社会统筹与个人账

8、户相结合”的改革模式。1993年3月，新模式的试点，首先在离退休职工占30%的上海市试点，并取得巨大成功。之后，国务院在“上海模式”的基础上加以补充、修改，于1995年3月发出通知，肯定了“社会统筹与个人账户相结合”模式，并制定了两套方案，要求各地结合实际选择实施。 经过几十年的探索和实践，养老保险制度改革取得了显著成就，改革理论日渐成熟，方向和目标愈来愈明确，制度上有了创新。 二、我国现阶段城镇职工养老保险制度的现状及存在的问题（一）中国现阶段城镇职工养老保险制度的现状 养老保险是现代经济活动中社会保障体系的内容和核心，它直接左右着整个社会保障总体水平的高低。目前，我国城镇职工实行“社会统筹

9、”和“个人账户”相结合的养老保险基本制度。该制度规定养老金的缴费由企业和个人共同负担，其中，企业缴纳部分的比例不超过企业工资总额的20%，个人缴纳部分的比例为本人缴费工资的8%，按照个人缴纳工资的11%为职工建立基本养老保险个人账户，个人缴费全部计入个人账户，其他部分从企业缴费中划入。 养老保险基金的成本是由享受养老金的离退休、退职人数和人均养老金给付水平决定。从人均养老金水平来看，从1986年为1001元，到1998年上升为5972元，平均每年增长16%；同期职工平均工资从1329元上升到7479，平均每年增加15.5%，人均养老金水平增长速度高于在在职职工平均工资的比例即工资替代率来看，从

10、1986年为75.3%，1998年上升为79.9%，1992年为84.8%。90年代以来，随着工资货币化程度的提高，仍保持80%左右的基本养老保险的工资替代率。1990年到1999年，我国离退休职工数由3201万人增长到3727万人，年均增长5.5%；与此同时，养老金支出由396亿元增长到2421亿元，年均增长22%，占全部职工工资总额的比例由1990年的13.4%上升到24.5%。随着我国人口老龄化程度的不断加快，被负担老年人口的系数也将迅速上升。1978年，我国退休职工数与在职职工数的比例为1:30.3,1997年上升到1:3.7；预计到2030年将达到1：2.4,2050年达到1:1.8

11、左右。根据世界银行的预测，在现行的养老保险制度下，中国的基本养老基金将在2032年左右开始出现收不抵支。(二)中国城镇职工养老保险存在的问题1养老保险的覆盖面狭隘1.1养老保险覆盖率不高。养老保险制度的基本目的就是保障所有劳动者的养老安全。社会大量的个体从业人员、灵活就业人员和进城农民工游离于养老保险体系之外。当这些人逐步进入老年，而又得不到制度化保障，必然会带来贫困等各种社会问题，对社会稳定构成影响。1.2扩大覆盖面已经越来越难。扩面难的原因有很多，比如有关组织和个人的参保意识淡薄、政府的行政能力不足等，但核心的问题还是缴费率过高。过高的缴费率会提高企业的人工成本，同时也降低了赢利水平。企业

12、为追逐经济利润目的，结果必将导致企业借助各种方式逃避拒保。2养老保险基金管理滞后2.1基金的统筹层次比较低。各地在缴费基数和比例等方面存在较大差异，造成了各地的养老金待遇也不一样。造成职工在不同地区之间流动的时候，养老保险关系转移就存在一定困难。由于各个地方利益的驱动原因，以致出现一些地区拒缴或少缴省级调剂金现象。没能发挥出调剂功能应有的效果，也大大削弱了基金本身应有的抗风险能力。2.2基金缺乏相应的保值增值功能。个人账户积累的基金是职工退休才用的，经过几十年的时间缴费，会积累起一笔庞大的资金。面临通货膨胀因素的贬值威胁，平均收益不高，从一定程度上增加了基金的风险。若不进行有效的投资使基金保值

13、增值，就难以保障职工退休时养老金的充足性。3退休制度滞后3.1退休年龄偏低。一方面随着人均生活水平的提高带来的人均寿命的延长这个现象，而另一方面退休年龄却没有变动，这个结果直接导致退休人员领取养老金时间变长。同时导致了在职人员与退休人员比例关于养老金收支比的失调。3.2提前退休现象严重。改革开放以来，我国非但没有延长法定退休年龄，不少地方反而把提前退休作为降低失业的重要手段。提前退休给养老保险制度造成的负面影响是多方面的，一方面加重了养老保险基金的支付压力，另一方面也给就业市场的造成了一定的压力。4养老保险社会统筹跨地区转移接续难4.1我国养老保险制度存在着城乡分割、区域分割、社会人群分割等多

14、重分割，统筹层次很低。劳动者在不同统筹地区流动，不但养老保险关系难以接续，而且，按照原来的规定，跨地区流动时只能转移养老保险个人账户，不转移社会统筹资金，这就意味着劳动者社会统筹账户资金为当地政府作贡献了。从而妨碍劳动力生产要素的自由流动，阻碍人力资源的重新配置和优化组合，不利于形成全国统一的劳动力市场。三、国外养老保险制度的改革及借鉴. （一）日本：力争养老基金开支平衡日本养老保险制度改革的主要内容是：第一，提高保险费。将缴纳保险费的比例在原来占工资总额13.58的基础上，每年以0.354的幅度提高，到2017年，将保险费提高到占职工工资总额的18.3。第二，逐年降低向被保险者支付保险金的数

15、额。计划到2023年，将平均养老金支付额逐年降低到50.2。第三，调整养老金发放方法。日本政府从2002年开始制定了一项“物价联动型养老金支付办法”，就是根据物价跌幅，减少养老金的支付额。为了解决部分人拒缴保险费问题，日本政府已经决定采取查封银行存款、冻结个人资产等非常手段，强制人们缴纳养老保险费。（二）德国：干满45年才能拿全额退休金德国是世界上最早颁布养老保险法的国家。德国养老保险制度有以下几大招数：第一，努力实现政府、企业和个人三者间的平衡。目前，德国政府每年拿出700亿欧元补贴，并用部分生态税补充养老基金。据德国专家估计，在该计划的激励下，德国私人养老保险在整个养老保险金的比例将从近期

16、的15增至30。第二，实现养老金缴纳和支出平衡。由于老龄化问题日益严重，养老金供求比例失调。为稳定养老保险体系，政府努力创造就业机会，增加就业人口，鼓励生育，希望增加未来养老金支付群体的数量。第三，提高退休年龄和工龄，控制提前退休。（三）美国：企业年金成为养老金主体美国的养老金制度靠“三条腿”支持：“第一条腿”是每个公民必须参加的社会保险，政府每年给予大量补贴；“第二条腿”是企业年金（即企业资助的职工个人储蓄账户）；“第三条腿”是个人资金的各种收益。（四）智利：个人账户为基础，私营化管理的养老金模式智利的养老保险制度改革的具体内容包括：政府强制性规定公私单位的所有雇员都必须参加养老保险，每人每

17、月将不少于工资10%的资金存入自己的个人账户，形成养老基金；政府的养老基金监管局只负责规范与监督基金的管理，而不具体参与实际管理事务。私营性质的养老基金管理公司（AFP）是法定的经营管理者。基金所有者有权选择和更换养老基金管理公司，这迫使各个养老基金管理公司在价格和服务方面展开竞争。政府对养老基金管理公司的设立标准、财务状况、资产结构进行监管，并要求其交纳风险准备金；养老基金管理公司严格按照分散化、透明化和独立化的原则来进行管理，基金可以用于购买政府债券、企业证券和民营化的公共设施；基金所有者达到法定退休年龄后，可以从自己选择缴费的养老基金管理公司领取养老金，或者将积累的养老金连本带利转向人寿

18、保险公司以支取年金。新的养老保险制度取得了令人瞩目的成功。通过借鉴国外的改革经验和考虑国内的实际情况，本文认为，我国应该建立完全积累型的个人账户制，社会统筹和企业与个人缴纳的资金都应该进入到个人账户，同时，现阶段应该选择公营管理模式来对积累的资金进行投资管理。当然，在进行养老保险制度改革的同时，相关配套政策的实施也是非常重要的。一个兼顾公正与效率的养老保险制度对于我国在今后20年的战略机遇期内实现经济的持续、快速、健康发展一定会产生积极的推动作用。 四、中国城镇职工养老保险问题产生的原因分析（一）我国现阶段的经济发展水平的制约因素1.经济发展水平制约城镇职工养老保险的范围在社会保险发展的初期阶

19、段，受经济发展水平的制约，其保障范围是非常有限的，参加社会保险和享受社会保险待遇的人数也相当有限。随着经济发展水平的提高，社会保险的保障范围逐渐得到提高。我国是发展中国家，经济发展水平处于社会主义初级阶段，相对于发达的西欧国家，仍然存在着巨大的差距，社会保险的覆盖范围也相对低的很多。这是由于受经济发展水平的制约，大多数劳动者收入低下 并且相当不稳定，使有支付能力的人保险需求很低，这些均限制了我国城镇职工养老保险保障面的扩展。2经济发展水平制约我国城镇职工养老保险的保障程度经济发展水平和程度决定和影响养老保险的保障程度，这已被西方国家养老保险的发展历程所证实。我国现阶段的经济发展水平决定了我国现

20、阶段的城镇职工养老保险的保障程度必须与经济发展水平相适应，只有把保障水平与经济发展水平的实际相适宜，才能保障二者的相得益彰。（二）传统城镇养老保险制度设计的缺陷1我国现行的城镇职工养老保险制度安排上缺位严重第一是立法滞后，养老保险是一种强制保险，它的内容需要法律来界定。目前，我国还没有较健全的养老保险法规体系，使得养老保险主观随意性很大，如养老保险费的提取比例、给付标准、管理营运、筹资渠道都没有相应的刚性制度进行规范；第二是管理体制混乱。从1984年起逐步恢复养老保险社会统筹，全民企业养老保险由劳动部门经办，集体企业养老保险由保险公司负责，到90年代初出台的一系列文件，又规定城镇企业职工养老保

21、险除煤炭、邮电、铁路、电力、银行等11个部门进行行业统筹管理外，逐步向由劳动部门进行统筹和管理过渡，同时又把劳动部门管理的自收自支单位职工和机关事业单位合同制工人的养老保险, 以及机关事业单位公务员的养老保险划归人事部门管理, 工会系统实施了城镇职工补充养老保险, 保险公司虽缩小了对集体企业职工的养老保险范围, 但仍从事一定社会保险业务。现在, 养老保险基金分散在省、市、自治区劳动厅主管的机构当中。中央机关事业单位由国家财政部掌握, 乡镇企业职工的养老金有的在民政部门, 有的在保险公司, 省级统筹管理远未实现。以上管理的混乱导致诸多弊端标准不一, 政出多门, 基金管理与行政管理在部门内“ 政事

22、合一” 。从统筹看, 由于地区、行业、企业差异很大, 难以真正实现社会调剂同时不同经济类型的城镇职工、社会劳动者在社会基本养老保险方面标准的不统一, 对扩大保险覆盖面, 实现劳动力的自由流动极为不利。另外难以形成对基金管理的有效外部监督, 使养老保险基金的挪用、挤占、浪费严重。管理机构多元化、机构重叠,使养老基金过于分散, 导致管理成本上升, 效率低下。2社会统筹与个人账户相结合的模式以下简称“统帐模式”存在许多缺陷它没有改变养老保险基金代际转移支付的本质, 没有直面养老保险金的历史欠账和转账成本问题, 仍囿于养老保险金的给付方式上绕圈子, “ 穿新鞋走老路” , 使城镇职工养老保险改革难以有

23、大的突破。事实上, 统帐结合后, 统筹仍占绝对主导地位, “ 个人账户”退化成一种养老金支付标准的约定, 并没有实质性的资金积累, 养老保险的代际转移支付性质并未改变, 人口年龄结构的老化越来越严重又将加重我国城镇职工退休金支付能力不足的问题。另外, 统帐结合模式削弱了社会统筹的再分配功能。虽然“ 个人账户” 的个人自我平衡性质增加了退休职工自我保障意识, 能一定程度减轻政府的财政压力, 但此消彼长, 收人再分配的功能大大削弱。（三）人口老龄化的日益严重与养老制度的现实矛盾人口老龄化是人口出生率降低、人口增长速度减慢、人均寿命延长的一种状态或趋势。我国社会从年轻型、成年型过渡到老年型只用了20

24、多年时间（而世界发达国家的过渡时间都在50年至100年),其老年人口速度高于世界平均水平，至2000年，我国65岁以上人口占人口比例7%以上，而人均GDP不过800美元，我国是在经济还不发达的时期就面临着比发达国家还要严重的老龄化问题。人口老龄化进程必将大幅度提高老年人口赡养率、负担率。有关资料显示，我国老年人口赡养率将从1987年的13.55%上升到2010年的18.08%，2030年的34.79%，2040年的37.9%，人口老龄化必将大幅度地增大社会保险费用支出负担。由于长期以来我国一直推行现收现付的养老保障模式，职工在职时无须缴纳任何保障金，即可在退休后领到一笔相当于在职时工资一定比例

25、的生活保障金，而这笔保障金实际上是由目前的在职职工代为支付的，因而部分积累制实际上是一种完全的代际支付模式，即后一代人用自己未来的养老金来养活前一代人。然而，随着老年人口比重的不断上升，需要养活的老年人越来越多，由于养老金具有较强的刚性，这要求现今的在职人员必须多支付养老保险金，这势必减少在职人员的现期收入。据统计，1982年我国平均12.6个劳动人口负担一个老年人；2000年比例下降到9.4；2025年继续下降到5.4；到2050年将降到3.4。从离退休、退值的绝对人数来看，1986年为1721万人，1998年增加到3472万人，是1986年的2.02倍。而在职职工人数1986年为12583

26、.5万人，1998年增加到13502.5万人，仅是1986年的1.07倍。1986年离退休、退职人数与在职职工人数比例为1:7.3，到1998年上升到1:3.9，平均每年增长5.4%。仅2000年，企业离退休人员增加了200万左右，总量达到了3100多万人，养老金全年支出预计达2000多亿元。由于老年人口抚养系数的提高，要求劳动年龄人口除了为自身生存进行生产劳动的同时，还要负担更多的老年人口。这种费用，随着未来社会的发展将进一步提高。这势必会极大地影响未来养老金的收缴、支付与运营管理。五、改革我国城镇职工养老保险制度的对策（一）建立城镇职工养老保险改革的基本目标与原则1我国城镇职工养老保险制度

27、改革的基本目标：建立起资金来源多渠道、保险方式多层次、权利和义务相对应、管理和服务社会化的完整的养老保险体系。2. 我国城镇职工养老保险制度改革的基本原则2.1努力实现法制化。养老保险制度是政府的社会政策行为，在具体的推行过程中，需要国家法律、法规赋予其合法性、权威性、以规范实施过程中遇到的各种复杂利益关系。第一，筹资手段上要以法律形式来规范国家、企业和个人三者的权利和义务关系，规范养老金费用的提取比例，使养老金的筹资有法可依，克服随意性，确保养老金能够按时足额提取。第二，在资金管理上，要对各项养老保险基金管理和投资经营原则及方法进行规范，确保养老保险基金专款专用。2.2努力实现社会化。第一，

28、养老筹资上的社会化。具体地说，就是由国家、单位、个人共同负担养老费。国家的作用要表现在税收优惠，以及划拨部分国有资产充当国企中退休职工的养老费；企业或集体作为社会的经济组织，也应负担一定养老费，这部分可通过计入商品成本，出售后实现社会统筹；公民自身应是以后养老金负担的“主体”。第二，养老金管理上的社会化。首先，改变目前养老保险基金与养老保险行政事业混合管理的局面，设立专门的养老金管理机构。其次，提高基金的社会化统筹层次，增加可调剂基金总量，增大可可调剂空间。从目前来看，建立省级层次统筹是可行之道。最后，养老金发放上的社会化。即指企业和个人按规定参加养老保险并向社会保险经办机构足额缴纳养老费用后

29、，养老金的发放则由社会保险经办机构统一负责。发放形式主要有三种：通过银行发放，通过邮局寄发，通过社会保险机构直接发放。2.3努力实现规范化。首先，必须建立全国统一的养老保险管理机构，彻底改变多头管理、分工不明的模糊状态，提高机构的办事效率。其次，应建立全国统一的养老保险方针、政策，包括规定各种不同领域的收支标准，避免不同社会保险对象之间的不必要摩擦、对立。再次，应实现养老保险的行政管理与事业性管理相分离。最后，应实现养老保险管理与监督的分离。管理由养老保险行政性与事业性机构协同实施，在此基础上，分设养老保险行政监督委员会和社会监督委员会。前者主要由政府审计、监察部门牵头，由财政、银行等机构的人员参加，挂靠在审计部门。后者由人大、工会牵头，吸引企业代表、职工代表、民主人士和专家参加，挂靠在各级人大常委会，负责监督政策的执行情况和基