中日行政监督体制比较原稿.docx

1、中日行政监督体制比较原稿中日行政监督体制比较前言行政监督是指有关国家机关、社会组织或公民对行政机关及其工作人员是否依法行政所进行的监督。包括国家权力机关的监督；行政系统内部特设的行政机关的监督，如监察部门、审计系统和会计系统实施的监督等；司法机关实施的监督和政党、各种社会组织、人民群众及社会舆论的监督。简言之就是对行政的监督，那么，依据行政机关的行为方式，可以把对其的监督分为两个部分，其一是对抽象行政行为的监督，其二是对具体行政行为的监督。实质是监督主体的行政机关行政立法和行政执法的监督，看其是否符合国家宪法和法律的规定。同时，行政监督依据行政执行和行政立法行为，也有对其行为是否合法，以及程序

2、是否合法做对应的监督。日本已经颁布了行政程序法。正在进行中的行政程序立法除了中国的立法法中涉及行政立法程序的部分以外，韩国正在着手起草中的行政程序法也令人瞩目。胡锦涛总书记在党的十七大政治报告中说：“中国共产党的性质和宗旨决定了党同各种消极腐败现象是水火不相容的。坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务。”胡锦涛同志还说：“如果不能坚持不懈地做好反腐倡廉、拒腐防变工作，党的执政地位就有丧失的危险，党就有可能走向自我毁灭。”二、中日行政监督体系的理论比较（一） 中国行政监督体系的理论马克思主义在中国传播后，随着中华人民共和国的建立，马列主义、毛泽东思想、

3、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观作为官方的意识形态，通过“政治社会化”的各种途径，对每一个中国人的价值观念、行为方式产生了巨大的影响。这些思想文化和价值观念在实践中形成了中华人民共和国当代特色的行政管理体系。改革开放以来，现代西方文化通过各种途径逐渐传入中国，中国通过立足于“中国特色”形成了当代具有中国特色的社会主义行政监督理论体系。1我国监督理论强调监督的体系是全面、系统、多层次、多渠道的监督体系 毛泽东同志所构建的人民监督体系，既包括自上而下的监督，又包括自下而上的监督；既包括立法监督，又包括司法监督；既包括内部监督，又包括外部监督；既有权力部门的监督，又有非权力部门的监督，是

4、一个全面、系统、多层次、多渠道的监督体系。邓小平认为监督来自三个方面。第一，是党的监督。对于共产党员来说，党的监督是最直接的。党对党员的监督要严格一些，团对团员的监督要严格一些。第二，是群众的监督。要扩大群众对党的监督。第三，是民主党派和无党派人士对党的监督。2我国监督理论监督的重点对象是加强对领导干部的监督毛泽东认为，监督尤其是要加强对领导干部的监督，只有严厉打击和惩处那些位高权重的腐败分子，才能教育全党。提出要扩大社会主义民主，反对干部中的官僚主义和特权思想，要限制领导人的权力，加强对领导人的监督。邓小平也强调监督的重点是领导干部，尤其是高级干部。他要求高级干部以身作则，自觉接受人民群众和

5、下面干部的监督，不搞特殊化。（二） 日本行政监督体系理论日本政府的行政监督与其民主制度是一脉相承的。与行政监督密切相关的理论主要有人民主权思想和分权制衡的思想，其宪政体制的建立、监督体系的形成和运行在某种程度上与这两种思想有关。1人民主权思想“人性的首要法则，是要维护自身的生存，人性的首要关怀，是对于其自身所应有的关怀。”卢梭从抽象的人性论出发，人为了保全自己，得摆脱在自然状态下的种种不便进入社会状态。正是“主权在民”的原则，才产生了现代行政监督的可能性，人民才有可能在宪法和法律的保障下通过各种形式和途径对行政机关及其工作人员的监督；正是人民主权的实现形式的代议制民主制，才产生了行政监督的必要

6、性。权力的所有者和权力的行使者发生了分离。在这种情况下，如何使公共权力的行使者、被委托者按人民的意志行事，防止他们“反仆为主”？行政监督体系的建立和有效运行是保证公共权力公共运用、防止公共权力与个人效用发生交换的必要条件。人民主权思想为行政监督提供了最基本的理论支撑。2分权制衡思想行政监督必须有一定的方式和手段，否则行政监督只能停留在理论范畴上。人民主权的思想解决了人民应该监督政府的问题，那么分权制衡的思想则解决了监督政府的方式和手段。分权制衡为行政监督特别是外部监督形式订立了基本的框架。要防止滥用权力，就必须以权力制约权力，实行行政、立法和司法这三权分立，相互制约，彼此平衡。三权分立的思想是

7、美国建立其政治体制的指导思想，它大大增强了立法机关、司法机关对行政的外部监督力度。在三权分立体制的指导下，没有任何一个国家机关可以凌驾在其它的国家机关之上，每一个机关都有制约其它国家机关的特殊权力，对行政机关的立法监督和司法监督也就由此产生并体现出来。 在当代日本公共行政体制的结构中尤其是突出物质形式的制度文化。该结构的特点为：一是在精神性行政文化制度方面，他以日本特有的民主精神为内核；在物质形式制度文化方面，日本能跟上时代步伐，不断引进西方的物质性公共行政体制精华，实现日本公共行政体制的推陈出新、与时俱进。尤其是在战后，日本更具体的公共行政规范以美国为原型。20世纪60年代日本开始慢慢立足与

8、适应现代行政的本土物质性行政文化的发展。由于善于学习、改造和融合，日本的公共行政体制成为典型的多元复合型。一方面嫁接了美国的公共行政原则，另一方面则继承了日本传统的公共行政价值观。和平宪法作为民主宪法深受美国影响，它以国民主权、和平主义、权力分立与议会内阁制为基本原理而展开。（三） 中日两国建立行政监督体系理论基础的比较从日本公共行政体制的结构与发展模式可以看出，日本非常优秀的应用了行政制度和文化建设上的“后发优势”，是从外部摄取现代政治文明最迅速、最成功的国家，这些方面是值得正处于社会主义现代化建设的中国借鉴的。中国社会主义制度下实行“议行合一”体制，而日本是实行资本主义制度下的的“三权分立

9、”。马克思曾经就资产阶级议会与政府的关系评论道：“议会形式只是行政权用以其骗人的附属物而已。”马克思也从国家与社会的角度去论述立法权与行政权分立只能导致行政权力的集中化，而这一集中的趋势只能加剧国家成为凌驾于社会之上的异己力量。不过三权分立毕竟是资本主义国家几百年以来崇尚的经典理论，我们在这里不评论阶级以及国家的性质问题，只就行政监督的有效性进行研究。权力对权力的制约这是学界普遍认可的，实践也反复证明它的有效性。其实我们在“议行合一”体制下，也存在着三权分立：我们的司法、行政、立法也分属三个系统，只不过三者之间还存在着其他微妙的关系而已。所以，在我们“议行合一”的体制下也可以学习三权分立思想的

10、具体“精神”。二、 中日行政监督体制的比较（一）政党监督的比较在中国中国共产党是执政党，其他民主党派是参政党。 1、中国的政党制度与日本政党制度的比较 （1）中国政党的基本状况建国后，结合中国的特殊历史状况和现实需要，中国政党制度形成了新型的中国特色的多党合作制度。这一制度有两个特点：一是多党合作；二是中国共产党的领导。中国共产党对国家行政机关的监督是通过下列途径实现的：中国共产党通过制定国家的大政方针、政策，把执政党的一支通过法律的形式表达出来，让行政机关去执行。中国共产党通过在各级政府部门工作的党员来约束监督政府的行为。共产党可以通过掌握国家行政机关的人事权来控制国家行政机关。但是随着社会

11、主义市场经济的发展，对党政关系也提出了新的要求。党政关系是整个政治体制中占有重要地位的有机一环，对这一问题的处理成功与否将直接影响到政治体制改革的成败，在社会主义条件下民主党派已经是拥护社会主义的一支重要力量，社会主义条件下根本任务和根本利益是一致的。中国的民主党派对政府的监督形式主要有：政治协商。即对国家和地方的大政方针以及经济、政治、文化和社会生活中的重要问题在决策前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。民主监督。民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关工作人员的工作通过建议和批评进行监督。这实质上是一种有组织的反应各方面意见和建议的准权力性监督，这

12、种监督与不具有权利效力，仅仅是发挥社会主义民主的一种途径与手段。参政议政。参政议政更是政治协商和民主监督的拓展和延伸，是参加政协的各党派和各界人士以多种形式参与国家政治生活的概括性表述。 （2）日本政党的基本状况明治维新以后，日本就出现了政党组织与政党活动。但是由于天皇制和全能政府对社会的统治，日本政党并没有取得广泛的社会基础。因此，日本的政党制度是在二战后才形成的。当时，日本在美国的干预下进行了所谓的政治改革，通过了新宪法，推行“议会民主”，实行多党制。政府由多党轮流执政。“1955年体制”的最大特点是保留了多党制的形式，实质上是由自民党独揽大权，也可以说是多党议会，一党政府，从而使日本变成

13、“一党独大”的议会内阁制。“2003年体制”日本迎来了以自民党与民主党为核心的两党对峙的新时代。在日本的政治过程中，最为重要的两大政治主体就是政党和官僚，他们是日本政治过程中的实际主导力量，是国家政策形成决定和执行的主体。日本官僚优势局面的形成，离不开历史传统。官僚集团的不断膨胀和优势地位的形成，使伴随着日本天皇一元政治的形成和行政权力的不断膨胀而逐渐确立的。加强执政党对行政官僚机构的领导作用和强化国会在国政中的主导地位，逐渐成为日本朝野上下的共识。但是，直到目前，日本的政官关系尚存在许多不规范甚至混乱之处。1993年体制，标志着日本由一党独大的政党格局解体和多党制的暂时形成。在这种体制下，多

14、数党组阁，政党的领袖和行政首长双重身份合一，使行政首长在法定的职权能力外，增加了党魁所特有的控制能力。政党分赃更是使得行政首长大大加强了对下属政治官员的控制。这是执政党对政府的控制形式。战后日本的宪政民主制赋予了在野党在国家和社会中的合法地位，使其能够充分发挥在野党的制约监督功能。日本在野党对政府行政监督功能主要是通过国会立法来实现的。日本国会的立法活动主要是由国会内的议会运营委员会决定，而该委员会中各党至少有一名成员是理事。而理事会对有关国会运营问题所做的决定要实行全会一致的原则，这使在野党能在立法活动的最基本问题上不受议席多少的限制，可以有效地影响国会的立法运作。再有，日本国会的立法审议实

15、行委员会中心制，议案要先由各相关的委员会审议通过，再由两院大会通过。在野党可以事先在特定的委员会中对立法审议产生影响，进而达到反对或监督的目的。在野党也各自为了夺取或参与政权而对执政党的内阁进行毫无保留的监督，虽然也可能政党间达成妥协但是，光从监督方面来说，两党比一党好，多党比两党好。 (3)比较结语 中国共产党领导下的多党合作有一个很重要的特点：这些民主党派和共产党没有根本利益上的冲突。他们是在根本利益一致的基础上展开的合作：“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”。共产党是执政党，民主党派是参政党，是亲密的友党，不存在为了夺取政权相互斗争的情况。所以这样更能保证在民主的前提下，实现人民当

16、家作主。他们监督的目的是看各级行政部门是否按照宪法和法律的规定很好地为人民服务。在日本，同其他资本主义国家一样，政党存在的目的就是为了各自所代表的不同利益集团通过选举夺取或者是参与国家政权。他们为了能在选举中获得更多的选票，不惜造成政局动荡、社会危机。他们的目的就是为了自己的利益夺取或参与政权。日本是这方面的典型，多少年来日本内阁更迭频繁时很好的例证。但是，事物总是一分为二的，日本政坛丑闻也是层出不穷，这就充分说明多党监督的有效性。这似乎说明来自对手的监督总比来自自己或者是朋友的监督刻薄。没有揭露的丑闻不代表它不存在，既然能够揭露说明监督还时挺有效的。不过谁是谁非也很难定论，我们要做的是尽量吸

17、收有用的成分。 （二）中日代议机关监督的比较 2、中日代议机关的监督 （1）中国代议机关的监督中国是社会主义国家，实行的是“议行合一”。中国的代议机关即中华人民共和国全国人民代表大会及其常务委员会和地方各级人民代表大会和其各自的常务委员会。从法定关系看，人民代表大会在整个国家机关体系中处于独立和超然的地位。在国家各级政权机关中，人民代表大会与同级行政机关是主从关系、监督与被监督的关系。它具体表现为：在组织上，其他国家机关当然包括行政机关都由人民代表大会及其常务委员会选举、任命产生；在职责上，行政机关向人民代表大会负责，并定期向人民代表大会报告工作；在监督上，人民代表大会更是对行政机关实行全面监

18、督。人民代表大会是代表和反映民意的主要渠道，同时也是政府权威合法化的源泉。人民代表大会有如下权利：选举与任免权。县及县级以上的人民代表大会有权选举本级政府正、副职主要领导人。县及县级以上人民代表大会的监督权包括：监督宪法、法律、行政法规和地方性法规在本行政区域内的实施；有权听取和审议本级政府的工作报告；有权撤销本级政府的不适当的决议和命令；有权罢免政府领导人员的职务等。 （2）日本代议机关的监督日本现行宪法，吸收了欧美一些资本主义国家的宪法中比较好的原则和条文规定，实行“三权分立”原则，采取议会内阁制，国民的权力和义务，财政公开制度，违宪审查制度等。新宪法规定，立法权、行政权、司法权分别由国会

19、、内阁、法院三种国家机构来行使，以互相制约、互相均衡，是任何一种机构都难以实行专权。但是，内阁的成立依存于国会，内阁行使行政权必须向国会负责。内阁是否继续执政，依赖于众议院的信任。如果众议院通过不信任内阁的议案，内阁或者是总辞职或者是在十日内解散众议院，举行大选。这些规定对于内阁的行政权有所约束。这些同欧美议会内阁制也没什么区别。此外，日本宪法规定：内阁总理大臣经国会议决在国会议员中提名；内阁总理大臣以及半数以上的国务大臣必须是国会议员；内阁必须得到众议院的信任才能成立和继续执政；内阁行使行政权必须向国会负责。日本国会的主要职能是立法和监督政府，由国会助理机构来履行这一监督职能。该机构分为两个

20、部分，“由调查局来进行，由委员会来运作。具体地说，前者为议会提供炮弹翔实而可靠的材料；后者安排如何发射通过一定的程序运作，使这些材料经审议后成为国会的政策或法律。由此可见，日本国会助理机构调查研究部门的工作，从接受委托到深入调查，到做出结论，提供决策依据的相关材料，为议员立法、监视政府形式其法定权力所发挥的具体作用是非常关键的。”（李益前：“日本国会助理机构调查研究部门设置”，载人大研究2003年第一期。）很多西方国家实行行政监察专员制度，包括日本在内。现代意义的行政监察专员制度为瑞典首创。 （3）比较结语日本国会由于自民党的稳定多数和党内集权型结构决定了日本国会议员比欧美西方国家国会议员更容

21、易控制内阁官僚机构；日本议会内阁制度的结构也决定了日本官僚机构对执政党的依赖性。因此，日本执政党、议员对日本官僚的统治，比西方议会对行政的统治要大些。“中国的人民代表大会制度尚在完善中，其实际地位和法定地位并不相称。首先，从人大与国家行政机关的关系看，当前，行政机关的权力往往超越于人民代表大会之上，人民代表大会的工作有时受制于政府行政机关，成为政府履行法律手续的工具，有的甚至是政府领导人大，而不是人大领导政府。（三）中日行政内部监督的比较 1、中日行政层级监督(横向监督与纵向监督) （1）中国的行政层级监督中国的行政复议是行政机关依申请的一种层级监督形式。国务院于1990年12月24日发布了行

22、政复议条例。行政复议的实质就是上级机关对下级的具体行政行为的监督，是指公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，按照法定的程序和条件向作出该具体行政行为的上一级行政机关或法定机关提出申请，由受理申请的行政机关对该具体行政行为进行复查并作出复议决定的活动。一般行政监督是指上级行政机关对下级机关行使权限实行监督，以及行政机关内部行政领导人对其下级工作人员的一般监督。根据我国宪法和地方组织法规定，国务院统一领导各部委及不属于各部委的全国性的行政工作，以及地方各级政府的工作。县以上各级人民政府领导和监督所属各部门和下级人民政府的工作及对设在本辖区内不属于自己管理的国家机关的监督，并

23、对上一级人民政府负责和报告工作。根据民主集中制原则，下级行政机关也有权向上级机关提出批评、建议，履行自下而上的监督。 （2）日本的行政层级监督日本建立了一套严密完整的、内外结合的行政监察体制。内部监察机构主要由总务省的行政监察局和行政监察审议会组成，其主要监察方式是由行政监察局制定计划，全国各地派出监察机构具体提出监察问题，经审议会进行调查、讨论、审议后，通过总务省的有关长官向各省大臣提出劝告。外部监察机构主要是行政监察委员会和吸收民间知名人士组成的地方行政交谈委员，日本重视建立行政交谈制度，从政府外部加强对政府各部门工作的监察，谋求全面促进政府行政工作的改善和提高。日本的行政监察制度主要是中

24、央计划监察和地方监察两种。中央计划监察，由行政管理厅的监察局、行政监理委员会和行政审议会三个部分组成。其目的是谋求全盘改善中央政府的行政制度和方针政策。其监察活动方式，是由行政管理厅监察局制定计划，责成下属的全国调查网（管区监察局、四国行政监察支局、冲绳行政监察事务所以及地方行政监察局）搜集改善行政工作的有关资料，由行政管理厅长官集中提出问题，向各省厅大臣进行劝告。地方监察，是在行政工作直接开展的各个地区，广泛地联系居民群众，谋求当地行政的改善。其活动方式，是由管区、地方局等单位，召开民间各界知名人士参加的行政恳谈会，或由行政交谈委员会直接听取居民的呼声，解决与居民生活密切相关的行政问题，以及

25、提高各地行政机关等单位的工作效率。如果涉及到有关整体制度问题，可提交有关省厅解决。此外，还有邮政监察、人事行政监察、预算执行监督等。日本的邮政省内有监察局，全国有10个地方邮政监察局，下设59个支局，从内部掌握和控制邮务行政，促进邮务行政的现代化和效率化。人事行政由人事院进行监察。预算执行由大藏省队各省厅进行监察。在各省厅中，建设和海上保安厅又各自设立监察官，对所管行政进行经常监督。 （3）比较结语中国的行政层级监督理论上强调上下之间相互监督，横向之间也相互监督，其实现实中往往是上级对下级的监督比较多，而下级很少对上级监督。上级机关对下级的监督也往往是局限于下级行政机关作出的具体行政行为。而日

26、本则虽然实行地方自治，但因其有广泛的政治参与而使得行政监督无论是自上而下，还是自下而上都相当充分。地方有自己的监督体系，在全国中央的监督体系也遍布地方，再有，无论是中央还是地方都强调公开透明，这样为有效的行政监督创造了良好的环境。相比之下，中国的行政内部层级监督还有待于进一步完善。 2、中日行政部门专门监督（行政监察与审计） （1）中国行政部门的专门监督中国在政府内部设立专门行使监察权的行政监察机构，主要职责是：检查国家机关遵守和执行法律法规以及政府决定命令中的问题；受理对监察对象违反行政纪律行为的控告、检举并进行调查处理；对行政机关及其工作人员的日常活动进行专门的监督。我国行政监察的基本特点

27、有：行政监察是一种经常性的、具体的行政监督。即对行政机关及其工作人员的日常活动进行专门的监督、检查，侧重于追究个人行政责任；行政监察机关实行双重领导体制，国务院监察机关主管全国监察工作，受国务院领导，县级以上地方人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上级监察机关负责并报告工作，监查业务以上一级监察机关领导为主。政府审计是指政府审计机关对会计帐目、财务收支真实、合法性进行独立的检查。我国政府审计包括中央、地方以及行政单位预算决算审计。政府审计（2）日本行政部门的专门监督日本的行政审议会是日本国民参与对官僚行政机构进行民主控制和监督的重要途径。日本各行政部门对应的审议会具有反

28、映民意，防止行政部门独断专行的作用。这是日本很独特的行政监督方法，它此外，日本依照宪法第90条的规定：“国家的收支决算，每年均需由会计检查院审查，内阁必须于下一年度将决算和此项审查报告一并向国会提出。会计检查院之组织权限由法律规定之。”据此，日本会计检查院法详细规定了会计检查院的地位和权力，即日本会计检查院是一个不受任何其他国家机关支配的、依法享有审计权力的独立机构。另一个值得关注的是对独立行政法人的审计，2001年日本通过了独立行政法人通则，根据该法第二条定义：所谓的独立行政法人，就是对关系到国计民生、社会、经济稳定的重要公共事务，没有必要由国家直接实施管理，又无法委托给民间组织或者由一个主

29、体垄断来实施更有效，以此目的根据本法以及其他单行法而设立法人。独立行政法人是为了提高行政服务的质量和运营效率，赋予原来由国家直接管理的政府部门、博物馆、研究所、国立大学等等独立的法人资格，这些组织需要独立承担财政以及人事方面的事务。每个省都会成立相应的独立行政法人评价委员会，对所属的法人进行业务绩效进行考评等，除此之外，根据通则法第39条规定，凡是符合法律规定条件的独立行政法人还必须接受注册会计师或审计法人的外部审计，当然凡是接受国家财务以及补助金的独立行政法人需要由会计检查院负责审计。（3）比较结语中国的行政监察实行双重领导制，这就导致地方行政监察部门一方面受地方政府的领导，它必须“听话”，

30、另一方面，又有监督政府各部门的职责，它必须“嘴硬”，这是一个矛盾，从根本上决定了这种监督的不合理性。在自身财权首任控制的情况下很难独立行使行政监察权。审计机关要有一定的独立性，不受外部干扰，才能有效地展开工作。日本设立的会计检查院在在法律的前提下财政、人事、规则制定方面都具有保障，为日本实现独立审计创造了良好的条件。会计检查院与国会的关系较为紧密，通过国会来保障自己的财政来源，因此，对内阁的监督力量进一步加强，而我国实行的行政审计制度，导致检查者和检查对象同时又是管理者和被管理者的关系，审计工作在一定程度上会受到牵制。日本在人事方面，检查官会议由两院同意才能当选，并且明确在任期内，除非发生违反

31、法律的失职行为，否则是不能罢免的。另外，会计检查院有专门的会计检查院规则，而不需要接受内阁的政令来展开工作。我国实行的是议行合一的人民代表大会制度，尚不具备实行完全独立审计的条件。从日本政府审计的实践来看：一方面审计范围随着行政权力的扩张而扩大；另一方面，特别是对行政有效性和政策绩效的审计偏重越来越大。可见日本的行政审计的方向是相当明确的。而中国的主要情况可能较多的还停留在以合法性为主的财务监督上，比如有无违反法律法规行为、政策方针和预算的目的邓是否规范以及对政府各种财政支出方面的正确性进行审计，但真正要使政府行政有质的提高还需要加强对政府政策、预算的绩效的审计。日本行政监察的几个重要特点：选

32、择重点课题和确定特定的对象；公布监察结果是行政监察的一项重要的原则，因此，监察结果是透明的；通过官民结合吸引群众监督行政，因此，过程也是透明的；行政监察的制度化、法律化是保证日本行政监察工作迅速发展的重要条件。（四）中日司法监督的比较 1、中日司法审查监督的比较 （1）中国司法审查监督制度的内容和权限 在我国司法监督是指检察机关、审判机关依照法定的职权和程序对行政机关及其工作人员的监督。其最大特点是解决行政机关具体行政行为的违法问题，直接产生法律效果。检察机关对行政机关及其工作人员除具有一般行政监督权外，只限于对触犯刑律、已构成犯罪的人员进行侦查、拘捕和提起公诉，以及对公安机关的侦查活动，对刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法进行监督。审判监督是人民法院通过审判活动对行政机关及其工作人员进行的监督。我国的行政诉讼救济监督是审查行政机关针对特定事或人所为的只有一次性效力的行政行为，换句话说就是审查具体行政行为的合法与否。我国现有法院主管的行政案件按行政决定的性质主要有两类：一类是当事人