上海城市网格化管理信息系统工程可行性报告.docx

1、上海城市网格化管理信息系统工程可行性报告上海城市网格化管理信息系统浦东新区工程可行性研究报告（初稿）浦东新区城市网格化管理委员会办公室（筹）上海城市发展信息研究中心2005.01.11概述工程建设背景2005年初，陈良宇书记、韩正市长、杨雄副市长等市领导分别在沿海省市动态摘报第537期关于北京东城区网格化城市管理新模式走在全国前列的文章上作了重要批示。根据批示精神，2005年3月中旬开始，由市建设交通委牵头着手实施上海城市网格化管理的建设，在建立市级监管平台的同时，先在卢湾、长宁两区试点，然后在中心各城区逐步推广。2005年9月29日，杨雄副市长视察了试点区工作，并召开了上海市城市网格化管理推

2、进工作会议，要求在中心城区推广网格化管理。10月14日，市建设交通委召集各区建委召开专题推进会。2005年10月11日，市建委领导赴浦东新区调研，希望新区按照市里的统一部署和安排，结合新区实际情况，主要领导亲自挂帅，建立强有力的工作班子，在新区中心城区范围内推进城市网格化管理。2005年11月21日，市建设交通委向市府常务会报告了网格化管理工作，报告中明确2006年要在浦东等区推开，实现中心城区全覆盖。当日，张学兵区长作出重要批示，要求新区在更高的起点上加快推进城市网格化管理工作。自市推进会以来，赛男副区长多次主持专题会议，研究浦东新区城市网格化管理工作，相关部门已着手开展前期准备工作。200

3、5年12月29日，陈良宇书记视察了城市网格化管理市级平台，强调城市网格化管理要实现4个全覆盖：管理区间、管理对象、管理环节和管理时限全覆盖，要加强协调各条线、各地区在网格划分基本单元上的一致性，做好信息共享。随后，浦东新区加快了城市网格化管理工作的步伐。上海实施城市网格化管理的总体思路及试点情况城市管理中存在问题初析上海市委、市政府高度重视城市综合管理，全市上下按照“建管并举、重在管理”的指导方针，积极贯彻实施上海加强现代化城市管理行动纲要，取得了初步成效。但对照新形势下的新要求，当前本市的城市管理还存在着不少疑难顽症和突出矛盾亟待解决。究其深层次的原因，主要在城市管理综合协调性不强，表现在体

4、制上存在职能交叉、界面不清以及基层力量薄弱等问题；在管理的每个环节上都不同程度存在不足，在方式上主要依靠行政管理模式，综合方式运用不够；在手段上主要依赖传统手段，先进技术运用不够；在管理监督上除了行业自我监督外，主要是市民投诉、媒体曝光，缺乏主动的、全面的、及时的监督，导致政府管理部门经常处于被动状态。如何进一步完善特大城市的综合管理，如何建立健全长效管理机制，如何将城市管理与社区建设紧密结合，市建设交通委会同有关部门，在学习借鉴其他城市管理经验，深入调研本市近年来的管理实际，提出应用城市网格化管理的方式对进行城市综合管理，通过走访部分区政府和相关部门，召开相关单位和部分街道办事处领导会谈，初

5、步形成了上海市开展城市网格化管理的实施方案。从特大型城市管理实际出发，站在不断满足市民群众基本生活需求，构建社会主义和谐社会，加强党的执政能力建设的高度，以“群众得实惠、管理出实效”为基本价值取向，以推进城市管理信息化作为实施“科教兴市”主战略的具体行动，通过“条块联手、整合资源、再造流程、强化监督”，建立职责分明、操作有序、管理到位、执法有力、监督及时的城市管理长效机制，全面提升城市综合管理效率。上海实施城市网格化管理的总体思路从特大型城市管理的实际出发，站在不断满足市民基本生活需要，构建社会主义和谐社会，加强党的执政能力建设的高度，以“群众得实惠、管理出实效”为价值取向，以推进城市管理信息

6、化作为贯彻落实“科教兴市”主战略的具体行动，通过条块联手、整合资源、再造流程、强化监督，大力推进城市管理的“三化”，即：以社区为基础，构建城市管理的网格化；以区县为单位，实现城市管理的信息化；以条线为依托，完善城市管理作业服务的市场化，从而使城市管理中的作业（服务）、管理、执法、监督等四个环节，真正形成有机衔接、科学合理、高效有序的闭合系统，全面提升城市综合管理的能力与水平。卢湾区、长宁区城市网格化管理工作试点情况2005年3月中旬开始，由市建设交通委牵头着手实施上海城市网格化管理的建设，在建立市级监管平台的同时，先在卢湾、长宁两区试点，然后在中心各城区逐步推广。上海城市网格化管理系统市平台、

7、长宁区、卢湾区城市网格化管理区平台于2005年10月1日开始试运行，10月14日，杨雄副市长视察了试点区工作，并召开了上海市城市网格化管理推进工作会议，要求在中心城区推广城市网格化管理。2005年12月13日，由建设部对长宁区、卢湾区城市网格化管理模式进行了验收，一致认为：上海的城市网格化管理模式，建立了完善的监管分离的组织体制，监督员管理体系、闭环的工作流程、相应的评价体系，及其与城建服务热线相结合的运行方式。创造性地采用了以市级平台建设为主线，以区级系统平台建设为重点，市区两级平台联动的技术路线，在国内率先实现了市、区两级数字化城市管理模式，；创造性地实现了与“12319”城建服务热线的有

8、机结合；探索了市级专业部门和试点区处置问题的联动机制，使得城市管理模式更加精细化。在具体推进城市网格化管理建设试点工作中，卢湾和长宁两区成立了由区长挂帅的城市网格化管理推进领导小组，又分别形成了以长宁区城市公共管理应用办公室和卢湾区建委为主导的，两区信息委为配合的组织机构，下设推进工作办公室，两区监督中心和指挥中心的负责人从筹建开始到位参与工作。从2005年3月中旬开始建设，10月系统建成投入试运行。其中卢湾区陆域面积7.5平方公里，全区人口35.7万（人口密度每平方公里4.76万人），划分了439个单元网格（每平方公里58.5个单元网格，平均每个单元网格服务人数813人）,汇总为30个责任网

9、格,部件18万个（每平方公里2.4万个，人均0.5个）。长宁区面积37平方公里，全区人口71万（人口密度每平方公里1.92万人），划分了1459个单元网格（每平方公里37.4个单元网格，平均每个单元网格服务人数487人）,汇总为111个责任网格,部件43万个（每平方公里1.2万个，人均0.6个）。两区城市网格化管理系统建成运行后，城市管理效果明显改善，体现在提高了主动发现问题的能力、解决问题的效率。据试运行首月数据统计，两区共立案3411宗，结案率达83%，并且，发现的问题基本都在规定时限内处置完毕。另外，试运行开始后，市、区两级及时建立了由相关部门参加的工作例会制度，对城市网格化管理试运行中

10、集中反映出的带有共性的11个历史遗留、疑难问题，分析研究专题方案，落实解决措施。最近两个多月来，12319城建服务热线来自卢湾、长宁两区的投诉，呈现了明显下降的态势。术语和定义网格 grid:一种地理数据模型，即将地理信息表示成一系列的按行列排列的同一大小的网格单元，每一网格单元由其地理坐标来表示，如1平方米或1平方公里。单元网格 basic grid:城市市政监管信息化所定义的基本管理单位，指在城市的1/500或1/1000比例尺的地形图上，根据实际城市市政监管工作的需要，划分的边界清晰的、多边形的、面积约为一万平方米的闭合图形。社区 community:指聚居在一定地域范围内的人们所组成的

11、社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。城市建成区 urban built area:指城市行政范围经过行政征用的土地、实际建设发展起来的非农业生产建设地段，也包括设置在近郊但与城市有着密切联系的其他城市建设用地（如机场、铁路编组站、污水处理厂、通讯设施等）。部件components:指道路、桥梁、水、电、气、热等市政公用设施及公园、绿地、休闲健身娱乐设施等公共设施，以及其他设施。本标准所指的城市管理部件，主要指城市市政管理的公共区域内的各项地上设施，不包括地下的市政管线和非公共区域内的设施。事件events:指人的行为活动或自然因素导致城市

12、市容环境和正常秩序受到影响或破坏，需要城市管理部门处理并使之恢复正常的事情和行为的统称。归属部门responsibility department:指根据城市管理各专业部门职能和“三定”方案规定的职责，对城市管理部件和事件问题进行任务分解，明确落实城市管理问题处理的责任单位，即归属部门。地理编码 geocoding:地理编码是建立地点坐标与地点描述的对应关系的过程。地点 locality:特定的地方与场所。地点描述 stated locality:使用规范化语言对地点地理位置进行的陈述。地点空间数据 locality spacial data:用于实现地理编码的包含标准地点描述和地理坐标的一组

13、地点空间数据。地名 geographical name:人为赋予的不同地域或地理实体的专有名称。标准地名 standard geographical name:根据国家有关法规经标准化处理，并由有关政府机构按法定的程序和权限批准予以公布使用的地名。 地址 address:地址提供一种关于人、构筑物及其它空间物体的定位实现，是用来唯一标识特定兴趣点、存取和投递到特定地点、及基于地点定位地理数据的一种实现。地名标牌 place name plates:在公共场所使用，以标示地理实体专有名称为主题的牌子。街牌 road name plates:标示较宽街道（明确划分车道和人行便道）名称的地名标牌。巷

14、牌 lane name plates:标示较窄街道（如巷、胡同、里、弄等）名称的地名标牌。门牌 household number tablet:标示院落、独立门户名称的地名标牌。注：本标准中也指门牌数据。楼牌 building number tablet:标示编号楼房名称的地名标牌。注：本标准中也指楼牌数据。地片 zone:指有地名意义的的地理区域。区片 block:指城镇居民点内部的区域，包括居民小区。浦东新区城市网格化管理平台建设的总体思路工程的指导思想以浦东新区综合配套改革试点为动力，以信息化为核心，结合新区体制机制创新，围绕精深化管理、精细化养护、人性化服务的城市管理要求，切实转变政府

15、职能，理顺关系、优化流程，提高公共服务效能。在新区全面建立监督、处置、评价“三分离”，作业、管理、执法、监督、评价“五个环节”形成有机衔接、高效有序的城市网格化管理系统，实现管理对象、管理过程、管理决策“三个数字化”，推进新区城市管理运作模式和工作机制的转变，提高浦东城市管理效能和现代化水平。工程的建设目标按照上海市的统一要求和部署，借鉴卢湾等试点区经验，结合浦东的实际情况，在统一基础数据、进行部件普查、事件分类、管理资源整合的基础上，建立浦东新区城市网格化管理信息平台，实现区和功能区两级监督中心和指挥中心分层管理、协同工作的新模式（如图）。工程建设的必要性和可行性浦东新区实施城市网格化管理的

16、必要性论证转变政府职能，提高浦东新区城市管理水平的要求在20世纪90年代以来发展的基础上,新一轮城市总体规划明确了上海城市发展的战略目标到2020年,把上海建设成为经济繁荣、社会稳定、环境优美的国际大都市。而坐拥浦东机场、陆家嘴金融区、张江高科技园区、外高桥保税区、三林世博园区的浦东新区，毋庸置疑地成为上海建设国际经济、金融、贸易、航运中心的重中之重。由此围绕上海发展战略及浦东新区的特殊地位，浦东新区必须积极转变政府职能，提高城市管理水平，为新区本身及全上海的发展营造一个优良的城市环境。在新一轮城市发展中,浦东新区城市管理面临着“硬件”需要继续建设完善,“软件”亟待改善提高的要求,城市管理既要

17、保障大规模建设的顺利推进,更要服务于城市功能的整体提升。一方面,大建设所提供高质量物质基础和载体,将对城市管理提出新的更高要求。另一方面,现有城市基础设施的优化运作,将要求城市管理手段不断更新。随着基础设施容量的不断扩大,市民对城市交通、环境、居住等质量要求日趋增强,城市网格化管理和动态调控的需求也越来越高,将促进管理从定性变为定量、静态变为动态、单一变为综合,从而发挥现有基础设施的最佳效能,进一步提高城市的运行效率,不断满足城市生产和人民生活的需要。化解管理疑难，增强浦东新区城市管理能力的要求近几年，尽管浦东新区在城市管理中积极摸索创新，比如通过办公自动化、电子政务等科技手段来提升城市管理水

18、平，但从总体的效果和水平来看，还有待于进一步的改善。问题主要表现在： （1）数据采集的不完整，不利于管理的深化。城市管理中需要摸清“家底”的基础资料数字化总量偏低，无法形成定量的分析，对城市管理和公共服务的判断只能停留在定性的、静止的层面。虽然开发了许多应用系统，但缺少具有全局性，能够带动整个管理流程的改造、优化，并以此来突破城市管理和公共服务工作中障碍和瓶颈的信息化应用系统，更缺乏能支持决策过程的数字化指标体系。（2）发现问题和处理问题为单一主体，不利于问题的发现、解决和监督。在现行的管理体制中，专业管理部门承担了发现问题和处置问题的职责，但由于管理对象的数量庞大，管理区域的广泛，使得发现和

19、处置总是处于被动、应付状态，有时只有采用突击、专项运动的方式来集中整治，同时，由于发现和处置为同一主体，对发现和处置的效率和质量无法进行有效地监控和评价。（3）职责的重叠与交叉，不利于管理流程的调整和建立量化的考核标准。在日常的城市管理各专业部门中，存在着职责的交叉与重叠，在管理对象的分类属性、处置标准、处理流程、业绩考评等环节的内涵和标准不一致，即存在重复又出现盲区，在管理力量的配置上也往往有多支队伍，但都执行单一任务，出现了管理、处置队伍总量不少，却都疲于应付的现象，不利于管理流程的调整和建立量化的考核标准。因此，要实现以城市管理信息化为突破口的现代化城市管理和公共服务目标，信息技术的深化

20、应用必须有利于动态掌握监测、管理和服务对象现势、动态情况；有利于城市管理多层面、多专业集成，通过整合协调，发挥它们的整体效能；有利于为城市管理和公共服务决策、运作提供全面、准确、有价值的的参考依据；有利于城市管理主体与客体之间双向沟通，促成良性互动的要求。浦东新区实施城市网格化管理的可行性论证浦东新区城市管理信息化工作已有一定基础 经过多年的信息化建设，浦东新区各部门基本都建立了面向社会公众的政府网站，架起了政府与社会市民信息沟通的桥梁；绝大部分行政机关建立了机关局域网，基本形成政务信息化的工作环境。主要表现在：城市管理和公共服务管理机构普及了计算机的使用。建立了各自办公自动化及公文处理系统，

21、方便了内部管理和服务数据、信息的传输。全系统各部门都建立了面向社会公众的政府网站，架起了政府与社会市民信息沟通的桥梁，为城市管理和公共服务管理部门之间、管理部门与公众之间开辟了迅捷的沟通渠道，也为公开和简化城市管理和公共服务办事流程、公开政府有关城市管理和公共服务的政策法规、文件、信息，增加政府办事透明度搭建了基础平台和良好的网络环境。据核查，在网络上实现政务互通的部门主要包括：区四套班子、区委办、区府办、区监察委、区发展计划局、区社会发展局、区科学技术局、区劳动和社会保障局、区建设局、区环境保护和市容卫生管理局、上海市公安局浦东新区分局、上海市工商局、浦东新区分局。因此在推广城市网格化管理过

22、程中，上述单位由于网络已连通，可以利用已有终端设备接受和查询信息即可，无需新设网络终端。实施城市网格化管理的技术手段趋于成熟基础数据标准化标准化工作有利于基础数据和部件事件监管数据的统一管理，在项目实施过程中必须重视标准化工作。城市网格化管理项目数据采集、处理、编码原则依托中华人民共和国建设部2005年8月1日发布的行业标准，结合上海的实际情况制定的。包括如下内容：（1）行政区划编码（2）城管网格的编码（3）责任网格的编码（4）部件编码部件共5类，84种。（公共设施46种、道路交通22种、环卫环保6种、园林绿化9种、其它设施1种）（5）事件编码城市管理事件大类分类包括：市容环卫、设施管理、突发

23、事件、街面秩序、综合管理。城市管理事件小类分类：市容环卫分13类、设施管理分2类、突发事件分5类、街面秩序分7类、综合管理分5类。（6）上海城市管理部件、事件处理流程和处理时限成熟通信技术平台在城市网格化管理信息系统中主要使用了如下的计算机应用和通信技术：（1）移动通讯技术手机已成为公众日常的主流通讯工具，其通讯技术和手段已十分成熟，利用移动GPRS数据通讯和短信方式，可以很方便地实现手机和计算机通讯，一方面可以方便网格监督员随时随地发现问题并及时上报区监督受理中心，将图片信息和文字信息及录音一道上报给监督受理中心，方便事件的确认和核实。另一方面还可通过短信群发方式进行城管调查，了解群众重点关

24、注的城管事件，掌握当前城管现状，从而为城管事件的处理和城市管理决策提供参考依据，调查结果更可以成为城管监督考核的重要指标依据。手持式无线终端通过无线网络将城管员自身的位置信息发送到监督中心接受设备，监督中心接收设备接收到的位置信息经过格式化后存入数据库或者发给基础GIS功能模块。 在长宁、卢湾2试点区中，手机操作系统采用微软Windows Mobile，可以在手机上编制特定通讯程序和定制界面。城市网格化管理系统与中国移动之间的网络通过移动线路搭建。（2）网络通信在05年网格化管理信息系统项目中，已经建立了市平台和长宁、卢湾网格化管理信息系统的网络，浦东新区的组网方式仍然采用长宁、卢湾模式，通过

25、租用上海电信线路，连接到城市网格化管理市平台。市级平台和区级平台通过上海电信MPLS/VPN方式组网。区级监督指挥平台与处置单位网络使用区现有的通信网络基础数据资源（1）地形数据包括各区1：500、1：1000、1：2000全要素地形图。以1：500、1：1000、1：2000全要素地形图为基础进行整理、封闭。内容包括道路数据、水系数据、建构筑物数据等基本内容。1：500、1：1000、1：2000全要素地形图道路数据主要道路面状道路道路边线道路中心线铁路水系数据市级河流区级面状河流河流双线河流中心线建筑物数据面状建筑物（2层楼以上的建筑物）地形注记（2）行政区划网格数据包括市、区、街道、社区

26、三级行政区划界线形成的行政管理网格和以100米 X 100米为基础的万米网格、监督员巡视的若干万米网格所形成的责任网格六个层次。市、区、街道、社区三级行政区划网格，对应区政府、街道办事处、社区三级行政管理机构。以100米 X 100米为基础的城管网格，按照方便城市管理的原则，将以城市道路、街坊、院落、行政区划为参照，对100米X100米网格进行适当调整，划分出1万平米左右大小的城管单元网格，对应基本的城管单元。城管部件的调查、城管案件的举报、查处、核查等业务都是以1万平米的基本城管单元网格为基础。每个监督员巡视若干个万米网格形成的区域。通过市、区、街道、社区、万米网格、责任网格六级城管网格单元

27、，可以实现对城市部件和案件的有效空间定位和行政管理属地定位，提高城管的直观性、可视化程度和管理协调、信息共享交换沟通的有效性和工作效率。上海市行政区划各区县边界街道乡镇街道乡镇点街道乡镇边界中心城区点郊县点居委会居委会点居委会边界责任网格责任网格点责任网格边界万米网格万米网格点万米网格边界（3）地理数据以标准性建（构）筑物、重点单位、街路巷信息、门牌号信息、小区信息为基础，调查、总结上海市各区城市地名命名与门牌号编码规则，建立起上海市城市地名地址数据。以此为基础，通过地理编码定位平台，实现非空间数据的快速空间定位。门牌地名图兴趣点（4）栅格影像数据在应用系统中，栅格影像数据，作为大比例尺应用环

28、境的背景图，非常形象、直观的反映城市的实地情况，增强了地理参照与定位的准确性和应用环境的直实感。（5）部件数据以城管对象和业务为核心，调查上海市各区公用设施、道路交通、环卫环保、园林绿化、其它设施城管部件等5大类84种城管部件的位置信息、产权单位、管理单位等城管相关信息。可以借鉴卢湾区、长宁区的成功试点经验市区联手、组织有力、各方协同，是卢湾、长宁区两区成功推行网格化管理的关键。纵观整个城市网格化管理实施过程，市区两级紧密合作，为具体的操作部门提供了政策上、人力、物力、财力上的大力支持，是项目实施的坚实后盾。两试点区的具体操作部门也高度重视项目的推进，各责任单位相互协同，形成合力，积极梳理明确

29、不同层面、不同部门的工作职责，建立和完善条与块之间、条与条之间、综合执法与专业执法之间的积极沟通、主动协调和密切配合的机制，最大限度地发挥协同效应和综合优势，为最终的顺利实施铺平了道路。浦东新区的基础准备工作有序进行近几年来，浦东新区在城市管理中，进行了相关探索和实践，开展了精细化养护管理、社区网格化管理、建立了环境热线，创新了管理方法，为城市网格化管理奠定了良好的工作基础。 浦东新区在新区领导在2005年9月29日参加了市城市网格化管理现场会后，根据市里的安排和工作要求，明确由环保市容局牵头，建设局为主要业务部门，其他各有关部门和单位密切配合，分项负责，着手部署实施新区的城市网格化管理；随后

30、区领导、各相关委办局、功能区的主要领导和工作人员多次到长宁区、卢湾区和杭州进行了城市网格化管理参观、调研，多次邀请有关专家进行培训，在此基础上拟定了浦东新区城市网格化管理推进工作方案，并成立了浦东新区城市网格化管理推进工作委员会办公室（简称网格办），落实专人负责日常推进工作，为推进工作提供组织保障。在借鉴两试点区经验的基础上，按照市里的统一标准和要求，已由发展计划局负责着手新区网格划分工作。市专业队伍已经进场实施部件普查工作，同时对新区的网络现状，尤其是拟定联通网络的单位进行了调查摸底，认为网络基础条件较好。场地的落实工作，目前已经落实了区监督中心和区指挥中心办公场地,在新区的市民办公中心内；

31、还落实了陆家嘴功能区的区监督中心和区指挥中心办公场地。主要研究结论通过上述的分析，可以得出：推进浦东新区城市网格化管理势在必行。从技术上，现有资源的组织和利用能够支撑整个系统的建设，网格监督员和平台之间互通性、部件调查数据的准确性、各单位之间的协调性、信息资源汇集和整合的有效性，将是本项目实施中需要重点解决的问题。从浦东新区的现状条件和应用需求来看，建设城市网格化管理信息平台已经具备了必要的基础条件，这个项目也将成为推进全市网格化管理的重要步骤。参考资料中华人民共和国城镇建设行业标准城市市政监管信息化部件和事件分类与编码中华人民共和国城镇建设行业标准城市市政监管信息化地理编码中华人民共和国城镇

32、建设行业标准城市市政监管信息化单元网格划分与编码上海市网格化管理信息系统工程可行性研究报告浦东新区城市网格化管理单元网格划分工作方案浦东新区城市网格化管理体制框架浦东新区城市网格化管理推进工作方案浦东新区城市网格化管理需求浦东新区城市网格化管理职能单位网络终端连通方案浦东新区推行城市网格化管理的工作汇报北京东城区城市网格化管理考察报告长宁区、卢湾区城市网格化管理验收汇报上海城市网格化管理市级平台10月份运行数据分析建筑与建筑裙综合布线系统工程施工及验收规范(CECS 89:97)GB/T 18726-2002 现代设计工程集成技术的软件接口规范GB/T 8567-1988 计算机软件产品开发文件编制指南 GB/T 9385-1988 计算机软件需求说明编制指南 GB/T 18726-2002 现代设计工程