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1、探索香港轨道交通建设以及经营理念对西安的启示修改1香港轨道交通规划理念以及经营理念对内地轨道交通规划的启示以西安市为例摘要：香港在轨道交通建设中因坚持“轨道与土地同步经营”理念以及“独立审慎的商业运作”模式，使轨道交通这一城市最大的公益性基础设施项目兼顾了社会、经济、环境多重效益，有效地促进了城市健康发展。本文以西安“轨道交通二期工程详细规划”为例，介绍了内地在现行管理体制下，引人轨道建设新理念新模式的收获与困顿。在城市轨道交通等大型市政基础设施建设中，仍有不少技术细节值得深究，较为迫切的包括:加大政府监管力度，提高技术评估能力，建立相应的政策法规等。关键词：香港轨道交通；轨道与土地同步经营；

2、独立审慎的商业运作，内地轨道交通；西安市1香港轨道交通的规划理念坚持城市轨道与城市土地的同步经营。香港在轨道交通这一城市最大的公益性基础设施项目经营中兼顾了社会、经济、环境多重效益。成功的关键在于秉承先进的规划理念和独特的经营模式。前者表现在总体规划层面上“以轨道为骨干的交通系统与城市空间格局高度融合”，以及在详细规划层面上“以车站为核心的珠链式土地利用模式和交通设施无缝接驳模式”;后者体现在公私合营的行业结构、独立审慎的商业运作以及规范健全的法制环境中。1. 1以高效率的交通系统支择高度集约化的用地结构，引领城市健康发展香港城市空间格局与交通系统高度融合。全港地域面积1108平方千米，人口约

3、690万，但草地、林地面积高达79%，建成区面积仅占约21%。独特的地理、地貌特征及地权因素决定了香港高度集约化的土地利用结构，而这种结构必须在高效率的交通系统支撑下才能实现城市的协调发展。香港各类公共交通每日载客量超过1100万人次，其中轨道交通成为政府多年来优先发展的对象。截至2005年，香港拥有超过200km的轨道网络，主要包括九广铁路(东铁及西铁)、地铁、机场铁路及轻铁。根据政府制定的铁路发展策略2000，预计至2016年全港人口增至890万人，将建成250km以上的轨道线路。届时，轨道车站500m半径步行范围内居民约占全港人口7成，就业岗位约占8成，轨道交通在公共运输系统中所占比例将

4、由目前的31%增至45%，成为世界上效率最高的公共运输系统之一，大大降低了市民对道路交通工具的依赖。与此同时，每年还将减少约60公吨氧化氮和可吸人悬浮粒子以及16公吨二氧化碳，带来可观的环保效益。为实现轨道与土地的同步经营，香港在轨道网络布局阶段遵循了两个原则：其一，线路尽可能地穿越城市战略发展地区;其二，配合轨道建设，对轨道沿线土地及其他公共交通作出相应的优化调整。在此策略指导下，自1973年开始，香港政府借助以轨道交通带动新市镇开发的TOD模式，在旧工业区、村落、薄田、荒坡、滩涂上建设了世界上最庞大的新市镇组群之一，目前已容纳超过300万人，“消化”了香港近30年来新增的几乎所有人口。轨道

5、交通将新市镇与港九母城紧密联系，“以时间换空间”，促进了香港母城与新区紧密结合的新城市格局的形成。1. 2两个模式的集中体现-以车站为核心的珠链式土地利用和以轨道为骨千的综合交通模式 根据轨道交通“廊道效应”理论，轨道建设将改变沿线土地的可达性，引起城市地价和土地利用方式的变化，从而促进轨道沿线土地开发、旧城改造以及人口分布形态的改变，对城市居民生活和出行产生深远影响。在香港，一个突出的表现是把高密度的住宅及商业发展项目放置在邻近轨道车站的地方。 通过对香港大量车站实例的解剖发现，香港在轨道线路规划及车站设计中，充分利用了两个典型的建设模式，即土地利用的“珠链式开发”模式和综合交通设施的“无缝

6、接驳模式。一方面，在维持城市开发量的平衡前提下，城市建设围绕站点腹地展开，距离车站越近的地方开发强度越高，反之则逐渐降低。既实现车站核心区(一般在500m步行半径范围内)高强度综合开发，又保持核心区外良好的生态环境；另一方面，利用车站组织路网、公交、人行系统的无缝接驳，使轨道交通成为主要交通方式和主要接驳对象，实现包括网络与设施的交通整合。以上二者结合，实现了轨道交通与土地利用的双赢。2香港轨道交通的经营理念2. 1 坚持独立审慎的商业经营香港轨道建设放弃了国外多数城市沿用的依靠政府财政补贴的做法，而选择独立商业经营的模式。政府作为主要股东，投入初始资本金，交由铁路公司独立经营，公司借助轨道与

7、物业产权统一的权利，以及在规划、财务、管理、进度上精密统筹的安排，较好地完成成本控制与风险规避，保证了多重效益的实现。例如，就港铁公司的经营项目而言，香港政府自70年代开始累计投入340亿的初始资本金，目前获得共计977亿的总现金收入，加上一个完善的地铁网络以及由此所带来的社会和经济效益。政府的主要代价是提供沿线一定数量的土地供综合开发。香港地铁一期工程（1975-1989）选择了观塘线、荃湾线、港岛线三条穿越繁华市区的线路。线路总长43.2 km，投资260亿港元，其中20%为政府投入的股本金，65%金融信贷资本，15%来自沿线17处不动产发展利润。一期工程的选线反映出以地铁建设缓解交通压力

8、，并借助充足的客流资源及早实现运营效益的综合考虑。1992年，港铁公司与政府达成协议，兴建34 km的机场铁路线（1998年通车），总投资340亿港元。政府提供70%，即237亿港元的投资（包括沿线62公顷土地的增值地价）。时值经济低潮，地铁公司及时将经营风险转嫁地产开发商，最终获得180亿港元的房地产收益，公司依靠审慎的经营成功规避了风险。从香港地铁公司自1998年以来的收支情看，物业发展在公司经营中举足轻重。以2004年为例，公司总收入129亿，包括59亿的车费收入，24亿的车站内相关营业收入以及45亿的车站上盖物业发展利润；而含盖折旧、经营及财务开支等总支出约85亿，企业总利润约45亿。

9、如果没有物业发展利润，仅靠公司运营收入则仅能保持收支持平衡。2. 2 规范健全的法律制度香港政府分别针对九广铁路公司和地铁有限公司的运作制定了铁路条例和地下铁路条例，条例付予政府权力征用任何土地作为铁路项目之用，铁路公司拥有独立建设及经营权。其中，九广铁路原由香港政府经营，1982年成立为法定公共机构，政府拥有公司100%的股份。地铁公司1975年根据法例成立，2000年6月开始生效的地下铁路条例为地铁公司私营化制订法律构架。私营化后的地铁有限公司获批为期50年专营权经营地铁系统，政府拥有公司76%股份，约20%的股份在小股东手中。香港政府给予铁路经营公司相当大的自主权，铁路沿线物业发展规模通

10、过谈判明确，利润用作发展铁路项目。而法律对权益责任的明晰也简化了政府对轨道建设的管理职责，提高了管理效率。然而，随着地铁网络的不断扩大和完善，香港政府也面临着巨大的土地供给压力。以往的轨道建设已使政府划拨了大量包括填海区在内的可开发用地，沿用以上模式难以为继，这也是港铁公司北上寻求发展项目的原因之一。3 西安与香港轨道交通建设的差异西安是陕西省的省会，为世界四大文明古都之一。自我国实行“西部大开发”战略以来，西安已进入城市的高速发展时期，城市的经济实力和竞争力将大幅提升，城市空间将进一步扩大，城乡面貌也将发生巨变，迫切需要新的交通工具支持西安未来城市空间的发展。如果把1020年前的香港与现在的

11、西安进行对比，将发现西安的现在与1020年前的香港有许多相似之处。如:都是工业与加工业城市，道路资源大部分为货运交通使用等。当然,西安与香港也有很多差异的地方，如西安的城市结构与香港有明显的差异：人口与香港相比较少，但城市建成区却是香港的1.64倍，西安平均人口密度是香港的0.11倍。因此,西安轨道交通的模式在借鉴香港经验的同时应结合自身的特点。3. 1 轨道交通发展模式的差异3. 1. 1 远景规划比较香港地铁得益于高密度城市建设。香港人口高度集中使得公共交通能在较短的距离内拥有相对较多的使用对象，这意味着为相同人口规模服务的地铁线路要短很多。因此,香港政府根据自身人口多、建成区面积小的特点

12、，客运运输策略一直以来为发展“地铁+步行”的出行方式，优先发展轨道交通项目，相比内地许多城市，其轨道交通运营效率和收益率要高很多。而西安轨道交通要满足城镇连绵带的城市发展模式,整体上看,西安更像一个没有郊区的，长大的市区带，这种人口分布范围大、相对均衡而集中的形态,并不适合采用香港轨道交通的网络形态，而应采用中运量、低密度的轨道交通系统，服务于全市域范围内的快速运输，加强各镇、区的交通联系和区域交通接驳。西安轨道交通网远景规划见下图。3 .1 .2 轨道交通规模线网比较 香港地铁客流现状。香港目前的轨道交通网络规模为165 km，客流量为346万人次/日，公共运输总载客量约为1107万人次/日

13、，,则轨道交通出行约占公共交通的31.3%。轨道交通车站步行范围内(半径500 m)的居民约占全港人口70%，而80%的就业岗位也在此范围。即70%的地铁乘客步行到地铁站，80%的乘客下车后步行到目的地。西安市轨道交通客流预测。根据西安市轨道交通建设安排，预计2020年将建成586.7km的轨道交通线路(线网规划图见上图)，客流量约为1204.7万人次/日，公共交通总客流量为2509.8万人次/日，轨道交通出行占公共交通的48%。2020年西安市轨道交通建设规模是目前香港的3.5倍，但轨道交通客流量基本相同。产生这样的差异，除社会经济发展水平、城市结构形态、城市交通条件等因素外，更重要的原因是

14、城市交通政策与相应的对策措施。要充分发挥西安轨道交通的作用，引导城市可持续发展，,除了加强轨道交通和一体化公共交通体系的建设外，还必须加快城市交通政策的研究，加强对策措施的落实。3. 2 交通政策的差异香港经过90多年的发展，现今已成为国际大都市，交通政策制度也逐渐得到完善。例如,通过专营权、牌照、法例等3种规范管理方法对地铁、公共汽车、轮渡、出租车等进行管理，确保了以轨道交通为骨干的交通政策。政府对香港地铁有限公司实行专营权管理，经营期限为50年；对九广铁路公司实行法律管理,以九广铁路公司条例为基本准则。两者的管理均通过政府代表出席董事局。票价制定必须通过既定的咨询程序、开展乘客满意程度调查

15、、对服务水平进行评价等监督管理。 西安总体上是循着以工业为主的综合型城市这一轨迹发展的城市，工业化水平虽然高，但经济真正高速发展期是近10年。距离香港目前的社会经济发展水平还有很大差距，交通管制尚未起步。西安目前的交通政策可以总结为：自由发展私人小汽车，支持发展公共交通，鼓励发展货运和物流产业,限制摩托车发展。虽然西安目前的交通压力已很大，但仍然可容纳私人小汽车的增加，还没有到实行交通管制的时期，市民出行的需求也还没有达到以公共交通为骨干的时期。西安市私人机动化的发展即将进入高速膨胀时期，交通压力已逐步显现并有加速恶化的趋势。西安市已加快城市交通政策的研究，并逐步加强对策措施的落实,以应对即将

16、到来的交通压力，轨道交通规划建设的提出就是其中的一项重要措施。4 借鉴香港经验发展西安市的轨道交通 西安市域轨道交通尚处于规划研究的起步阶段，离较大规模轨道交通建设、运营并发挥主要交通作用，还有一段时间，但轨道交通的发展理念已开始引导城市的发展，规划建设轨道交通线路沿线的土地开发已显升值迹象，特别是房地产商已开始利用轨道交通概念作为卖点宣传。西安与香港城市的发展有类似的阶段，虽然在轨道交通的功能作用、客流量等方面存在较大差异，但在轨道交通发展的政策配合、规划建设、运营管理、土地开发、物业发展和经营理念等方面，香港的经验很值得西安借鉴与学习。4. 1 加强轨道交通与其他交通方式的接驳,做好站点周

17、边交通设施规划,实现轨道交通与常规公交的并重发展西安的城市建成区较分散，轨道交通只能到达各个组团的交通接驳中心，作为中长距离客运工具，要充分发挥轨道交通在交通运输中的骨干作用，就必须与其他中短途交通方式做好规划接驳，保证客流能方便、快捷地到达或离开轨道交通站点，使其他交通方式和轨道交通客流相互对接和补充,而不是相互竞争。香港轨道交通在这方面有非常好的经验借鉴，在轨道交通设计时，充分考虑了轨道之间的接驳、轨道交通与其它交通方式的接驳、预留巴士、的士和个体交通等其它客运交通方式的停车设施和用地。同时，应做好行人系统与轨道交通站点的接驳，在城市规划中考虑机动化的飞速发展与行人争夺有限空间的问题，保证

18、轨道交通与其他交通方式和周边设施(商场、办公楼、停车场等)之间的良好联系。因而近期在加强对城市轨道交通的投入和规划建设的同时，城市交通的发展仍需优先发展常规公共交通，以实现轨道交通与常规公共交通的并重发展。4. 2 结合轨道交通规划建设制定相应的土地政策，实施土地开发建设集约化西安的土地资源较香港多，但不可再生的土地资源同香港的一样珍贵。目前西安土地利用粗放和浪费严重,通过轨道交通建设,为轨道交通沿线的土地实施集约化和高强度综合开发提供了外部动力和条件，以此为契机制定相应的土地政策并向轨道交通倾斜,可在土地利用和产业升级的同时,实现城市空间结构的调整。香港地铁沿线的地块容积率平均在10以上,部

19、分地块的容积率达15,离开地铁500 m半径的地块容积率约为8。通常内地城市在轨道交通500 m腹地的容积率应达到3.5,一般地区也应达到2.0,而西安市目前大部分土地的容积率在1.3左右,仅有少数地块的容积率达到3.5。因此,应借助轨道交通的建设引导土地集约化发展。西安市在轨道交通规划建设的同时,已着手根据城市总体规划,进行轨道交通站点周边土地利用规划的调整,近期的重大公共设施和人流高度集中的建设项目有意识地向轨道交通站点聚集,从全市域范围搭建围绕轨道交通的居住、就业、休闲和商业的黄金走廊。4. 3 构建合理管理体制,建立有效的协调机制香港地铁和铁路的高效运作得益于在地铁和铁路方面完善的管理

20、构架、法规制度。目前,香港分3个层面来组织管理香港铁路:政府决策局、职能部门和铁路服务经营机构。环境运输及工务局代表政府行使决策权利;路政署、运输署、规划署等政府部门代表政府研究并制定发展计划和策略,为拓展铁路网络进行规划、制订新的铁路项目组合,以及协调铁路项目的建设;铁路服务经营机构包括香港地铁有限公司及九广铁路公司,负责投资建设及运营管理等具体事务,各部门按照政府制定的地铁公司管理条例行使自己的权利。这种格局使得各层次管理机构充分发挥各自的优势,保证轨道交通即能服务于公众,又能服从政府主导的发展需求。西安市城镇高度连绵化发展，2020年轨道交通将连接全市80%区域,如何确保轨道交通在政府宏

21、观管理及市场条件下健康发展,香港的经验值得借鉴。西安轨道交通建设和运营管理同我国其他城市的轨道交通一样,需要长期存在决策机构和协调机构。为了参与各方有效的协调,必须制定一套完善的制度,使参与轨道交通的各利益相关者能充分发挥主观能动性,正确行使在轨道交通建设和管理中的权利与义务,保证轨道交通的规划、建设、运营管理有条不紊地推动。参照香港的做法和经验，制订轨道交通管理条例,明确各管理层次的职能，成立轨道交通决策机构和轨道交通协调管理机构，贯彻执行决策机构的决定，监督轨道交通运营机构的运作，协调轨道交通与其他部门的矛盾；成立轨道交通法人机构，进行轨道交通的建设、运营和管理，提出需要与其他部门协调的重

22、大事项。协调管理机构应赋予轨道交通法人机构对站点周边土地开发建设的建议权、站点周边一定范围地块的物业开发与管理权，并给予轨道交通法人机构政策倾斜与支持，使轨道交通能持续健康的发展。参考文献1 、香港特别行政区政府运输局.铁路发展策略2000R. ,2000.2、香港特别行政区政府路政署.香港道路与铁路R. 特别行政区政府路政署,2000.3、鲁军,徐明天.香港地铁成功/秘诀0EB/OL.(2004-01)地铁建设“香港模式”为何在内地难以复制2008-12-241.3 香港模式的核心优势 香港模式的核心是“地铁+物业”，就是把轨道交通项目与沿线土地开发项目在规划、设计、投融资、建设、经营等五个

23、环节统筹考虑，有机结合，同步运作，实现规划更优、投资更省、客流更多、换乘更便、土地利用价值更高的积极效果。从短期来讲，“地铁物业”模式的解决了地铁建设和运营资金筹措，同时促使地铁及沿线土地规划设计结合更合理，经营开发更有效；从长期来讲，促使地铁运营及沿线土地开发的经济效益和社会效益最大化，将地铁巨大的外部正效应内部化，达到“地”与“铁”之间互动的良性循环，实现地铁项目的盈亏平衡。另外，“地铁物业”模式的优势也体现在以下三方面： 有利于TOD(交通引导开发)理念的实施。通过地铁规划和新城规划的互动结合，提升新城的城市品位，加快规划新城的城市建设，加速引导中心城区人口向外转移。如香港的将军澳，原为

24、几个小村落(人口约16万)，将军澳线通车后，2006年发展为人口为34万的新市镇，超过80%的居民住在站点的500米服务范围内。 有利于提高投融资效率。筹措建设资金，减少建设期的政府现金投入；减轻政府还本付息压力，减少补贴运营亏损负担。 有利于优化设计理念，提高建设效率。规划、设计、建设等环节的统一，将实现地铁与周边建筑在工期、功能等方面的无缝衔接，减少协调难度。如果地铁投资建设和房地产开发如果由不同主体在不同阶段分别操作，将使地铁与周边建筑出现大量衔接问题，建设成本高，也给乘客造成不便。香港模式在内地难以复制的原因分析 香港模式极大地推进了香港地铁的建设，也造就了其地铁盈利的奇迹。此类模式若

25、能在内地嫁接成功，必将加速内地城市地铁建设的速度，改善地铁建设、运营环境。令人遗憾的是，“香港模式”至今无法在内地落地，就连签署了合作协议的深圳目前也已搁浅，着实让人产生探究原委的好奇。 土地政策是最大障碍 香港模式的核心是“地铁物业”，而“地铁物业”的核心基础是政府协议出让土地给地铁公司。通过近几年一系列的改革，内地的土地政策已发生了翻天覆地的变化，使得“地铁物业”的核心基础已不复存在。 行政划拨供地有严格的法律限制 2001年10月22日国土资源部第9号令发布划拨用地目录，严格限定了划拨用地的范围。城市基础设施用地和公益事业用地属于划拨用地的范围，其中包括城市轻轨、地下铁路线路、公共交通车

26、辆停车场、首末站（总站）、调度中心、整流站、车辆保养场。按照此规定，地铁项目中有关地铁线路、站点、调度中心、车辆保养场等用地可以按照国家规定采用行政划拨方式供地，除此之外，其他非基础设施、非公益事业建设用地均无法享受划拨供地待遇。 协议方式供地的范围逐渐缩小 国土资源部于2006年5月31日发布、2006年8月1日开始实施协议出让国有土地使用权规范（试行），其中规定了协议出让国有土地使用权范围。出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，方可采取协议方式，主要包括以下情况：一是供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以外用途的土地，其供地计划公布后同

27、一宗地只有一个意向用地者的；二是原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式；三是划拨土地使用权转让申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式；四是出让土地使用权人申请续期，经审查准予续期的，可以采用协议方式；五是法律、法规、行政规定明确可以协议出让的其他情形。 可见，当前我国协议出让土地的范围已经得到明确的限定，并且与改革开放初期相比，协议供地的范围正在缩小。 招拍挂出让已经成为经营性土地供应唯一合法的方式 2002年5月9日，国土资源部第11号令发布招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定。该政策规定，所有的经营性用地（商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地）一律实

28、行招标拍卖挂牌出让，同时还明确规定了竞价出让土地的组织实施程序，旨在统一国有土地出让的制度规范，力求优化土地资源配置，建立公开、公平、公正的土地使用制度。随后，国土资源部和、监察部等部门相继发布了关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知、关于开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作方案、关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知等文件，重申国有土地使用权招标拍卖挂牌出让必须公开进行，进一步推进经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度的建立和完善。关于土地使用权出让的一系列政策法规的持续发布表明，经营性用地招拍挂出让已经成为唯一合法有效的供地渠道。 地方

29、政府自主决策的空间较小 根据我国现行的土地管理法规和政策，非农建设项目涉及农用地转用、征用的，其农用地转用、征用和土地出让的审批权限在省级以上政府，任何单位和部门都无权违背。另外，很多城市在审批土地时也有面积限制。如根据浙江省的规定，单宗用地面积超过6公顷的具体建设项目都必须提交省政府审批。由此可见，地方政府在供地过程中的自主决策的空间较小。 由于香港模式中的“地铁物业”涉及的基本是经营性用地，地铁沿线土地又大量涉及农用地，以上土地政策的限制，基本上封杀了“地铁物业”模式在内地的推广。 3.2 香港模式的成功有其特殊条件 “地铁物业”模式在香港成功实施与其拥有很多特殊条件有关，而在内地难以“复

30、制”这些条件，如： 在“一国两制”框架下，特区政府拥有土地最终审批权； 港铁公司有权根据沿线土地可开发量调整地铁线路走向，实施的是地铁导向型开发战略； 香港地铁公司虽然是政府全资拥有的一家公用事业企业, 但并不由政府直接经营, 由港府委任有关人员组成董事局, 按“商业原则”进行地铁的修建、运营和管理。 在目前的客观条件下，内地城市在地铁建设上想要照搬香港模式尚不成熟。但香港模式中运用的“地铁物业”理念，却给我们的地铁建设及运营资金的筹措打开了思路，使我们真实感受到地铁沿线物业开发的巨大价值。也许，在经过一番取舍、创新之后，香港模式的“本土化”会成为现实，这需要从事地铁建设实际工作和理论研究的专

31、业人员的不懈努力。 参考文献 1周建非.香港地铁建设物业开发模式简介.地下工程与隧道.2003(2). 2庄焰,王京元,吕慎等著.深圳地铁4号线二期工程项目融资模式研究.建筑经济.城市综合体跟着地铁走 规划专家解析香港东京经验【http:/www.newssc.org】 【2012-01-12 08:13】 【来源：四川新闻网】近日举行的市委经济工作会上提出，成都将从今年起借鉴香港发展地铁上盖物业的经验，沿着正在建设和即将建设的轨道线路，规划建设一批超大空间尺度、高密人口聚集、多功能、高效率的大型城市综合体，形成以轨道交通为轴线的服务业聚集走廊和人口聚居走廊。日前，成都市规划局局长张樵在接受采访时表示，今年起我市将注重用好地铁站点，对已经建成的地铁1号线和在建的地铁2号线、4号线周边的空间资源进行全面梳理。而未开工的地铁3号线、7号线以及今后规划地铁线路都将提前把城市综合体布局进去。地铁沿线的城市综合体目前成都还没有一个建成，将来的“地铁上城市综合体”会是什么样？会给老百姓的生活带来什么变化？昨日，成都商报记者采访了部分规划专家，通过解析中国香港和日本东京轨道交通与城市综合体建设情况来为我们勾勒成都未来愿景。城市综合体就是将城市中的商业、办公、居住、旅店、展览、餐饮、会议、文娱和交通等城市生活空间的三项以上进行组合，并在各部分间建立一种相