监督法和全国人大常委会的监督工作.docx

1、监督法和全国人大常委会的监督工作监督法和全国人大常委会的监督工作十一届全国人大常委会专题讲座第三讲全国人大常委会副秘书长 乔晓阳中国人大网 日期： 2008-05-30浏览字号：大 中 小打印本页 关闭窗口报告内容提要：一、监督法的制定过程二、监督法的主要内容（一）总则（二）人大常委会的经常性监督工作（三）人大常委会的非经常性监督工作三、全国人大常委会的监督工作立法和监督是宪法赋予人大的两项重要职权。这两项职权的行使，都需要有相应的法律使之制度化、规范化、程序化。对立法权的行使，2000年通过的立法法已经作了规范，从立法权限的划分、立法程序到立法监督都作了规定，统一了各立法主体的立法行为。对监

2、督权的行使，各级人大常委会进行了多年积极的探索和实践，积累了有益的经验，但长期没有一部统一的法律来规范。2006年8月27日通过的监督法填补了这一空白。这是对人民代表大会制度的一个重要完善，对于加强人大监督工作，促进依法行政、公正司法、推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化，维护最广大人民的根本利益，具有重大意义。一、 监督法的制定过程回顾总结这部法律的制定过程，了解制定过程中遇到的重大问题及对重大问题的决策考虑，对于准确领会、把握好监督法的精神实质，认真学习、宣传好监督法，切实贯彻、实施监督法具有重要作用。监督法从1986年开始酝酿，到第七、八、九届全国人大常委会组织起草，2002年8

3、月将监督法草案提交九届全国人大常委会第二十九次会议初审，此后十届全国人大常委会又经过三次审议，于2006年8月27日由十届全国人大常委会第二十三次会议表决通过，前后历时20年。监督法的制定工作历时20年，为什么这么长时间？第一， 这部法律政治性很强，涉及我国的政治制度和国家体制。我国的政体是人民代表大会制度，不是“三权鼎立”，“一府两院”均由人大产生、对人大负责、受人大监督。在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，对行政机关、审判机关、检察机关的职权又有明确划分。人大与“一府两院”的关系，既有监督又有支持，既要依法监督，又不代行行政权、审判权、检察权。人大与“一府两院”都是党领导下的国家机关，

4、虽然职责分工不同，但工作的出发点和目标是一致的，都是为了维护国家和人民的根本利益。这是我国政治制度的特点和优势。人大监督权的行使，涉及这两个方面的关系，既涉及到党和国家机关之间的关系，又涉及到国家机关之间即人大常委会与“一府两院”的关系。胡锦涛总书记2006年10月8日在党的十六届六中全会第一次全体会议上的讲话中指出：“监督法是一部十分重要的法律，涉及我国政治制度和国家体制，各方面都很关注。中央政治局高度重视，强调制定监督法是发展社会主义民主政治、实施依法治国基本方略的必然要求，在制定过程中要正确处理加强人大监督工作和加强党的领导、支持一府两院依法开展工作的关系。”制定监督法需要处理好这两个关

5、系，准确反映国家的政治制度和国家体制，准确把握人大监督的特点，充分发挥人大监督的优势。这都是非常重大的问题，需要通过实践，积累经验，统一认识。第二， 人大的监督工作应当如何定位，人大监督的地位和作用是什么。人民群众和社会各界对监督法的期望值很高，希望监督法把什么问题都能管起来。实际上，人大的监督工作只是党和国家监督体系中的一个组成部分。经过多年努力，我们已经建立了党内监督制度，以解决违犯党纪的问题；已经建立了行政监督制度，以解决违犯政纪的问题；已经建立了司法监督制度，以解决违犯法纪的问题；在司法诉讼中，有司法机关相互间的监督，有上下级法院的审级监督，有检察院的法律监督。此外，还有政协民主监督、

6、民主党派监督、群众监督、舆论监督，等等。人大监督尽管是国家最高层次的监督，但并不意味着人大监督可以涵盖和代替其他所有监督形式，人大监督与其他监督形式也不是主从关系。人大监督制度同其他监督制度一起，共同构成了党和国家监督体系。这个监督体系是全方位、多层次的，实践证明是符合我国的国情和实际、行之有效的。在党的统一领导下，把各方面的监督结合起来，形成监督合力，充分发挥党和国家监督体系的整体功能，才能提高监督实效，切实解决问题。作为党和国家监督体系的重要组成部分，人大监督什么？1990年党的十三届六中全会决定明确提出，“建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法”。依据宪法有关规定，各级人大

7、常委会所进行的监督总的来说是两种，一是工作监督，一是法律监督。所谓工作监督，是指通过听取和审议政府和法院、检察院的专项工作报告和组织执法检查，对“一府两院”的工作进行监督。所谓法律监督，是指通过对规范性文件的备案审查，维护社会主义法制的统一。工作监督和法律监督是人大常委会监督工作的主要内容。人大及其常委会行使国家权力的特点是只作决定，而自身并不具体执行。政府是国家权力机关的执行机关，要依法行政。法院、检察院是司法机关，依照法律规定独立行使审判权、检察权，要公正司法。人大常委会对政府和法院、检察院进行监督，目的在于确保宪法和法律得到正确实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使，确保公民、法人

8、和其他组织的合法权益得到尊重和维护。人大常委会如果不把工作监督和法律监督搞好，就会失职；如果具体办理依法应由政府和法院、检察院办理的事情，就会越权。人大常委会对政府和法院、检察院进行监督，既不能失职，又不能越权。这是人大监督在党和国家整个监督体系中的准确定位。第三， 如何正确处理地方人大常委会监督工作中涉及的两个关系。一是干部述职评议涉及如何处理加强人大监督与坚持党管干部原则的关系；二是个案监督涉及如何处理加强人大监督与法院、检察院依法独立行使审判权、检察权的关系。这是监督法制定过程中必须正确处理好的两个关系。20年来，地方各级人大及其常委会为加强对“一府两院”工作监督进行积极的探索和实践，大

9、体形成了“述职评议”和“工作评议”两种做法。总结这些监督工作的实践经验，经过深入调查研究，反复比较论证，较多意见认为，两种形式的探索实践，都为制定好监督法提供了积极有益的经验，相比较而言，开展工作评议，更能体现人大常委会监督的特点，发挥人大常委会监督的优势。调研中大家感到，人大常委会如果经常性地开展对“一府两院”工作的评议，而不是个人述职评议，可以紧紧围绕关系改革发展稳定大局和人民群众切身利益、社会普遍关注的问题，如评议“三农”问题、义务教育、医疗卫生、环境保护、生产安全、土地征用、拆迁补偿等问题，常委会组成人员都比较熟悉，能提出很多中肯的意见和建议，评议有深度，监督工作具有很强的针对性和实效

10、性。同时，把对有关部门主管领导干部的工作业绩和存在问题寓于工作评议中，实际上也体现了对他们履行职责情况的监督。人大常委会通过与党委组织部门沟通专项工作评议情况，可以作为组织部门评价、使用干部的依据。这样，就把对工作的监督和对个人的监督很好地结合了起来，既能够比较好地处理加强人大监督与党管干部原则的关系，又增强了监督的针对性和实效性。同样，开展对“两院”的工作评议，而不是个案监督，有利于更好地处理加强人大常委会监督与保障“两院”依法独立行使审判权、检察权的关系。依据宪法和有关法律规定，对“两院”的监督应体现在“类案”上，而不是“个案”。人大常委会通过听取和审议“两院”专项工作报告和组织执法检查等

11、形式，督促司法机关完善内部监督制度，重点解决审判工作、检察工作中人民群众反映强烈、带有共性的问题，如告状难、执行难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等这一类案件，促进公正司法。这样做，既能发挥人大常委会依法监督“两院”工作的职能，督促“两院”改进工作，增强监督实效，又能保障法院、检察院依法独立行使审判权、检察权。至于人大常委会办事机构将人民来信来访反映的涉法涉诉问题，按照规定转交“两院”依法处理，作为启动“两院”内部监督机制的一个渠道，是可以的，中央9号文件也有加强人大信访工作的要求，这不属于人大常委会集体行使对“两院”工作的监督权，也不是所谓的“个案监督”，而是属于处理涉法涉诉

12、的信访工作问题。讲到述职评议和个案监督，有必要讲讲如何看待地方人大在监督工作中的探索和实践的问题。20年来，地方人大在同级党委领导下，按照宪法和法律规定积极履行监督职权，做了许多富有实效的工作，得到了同级党委的肯定和“一府两院”的支持，人民群众也是满意的。总体上讲，地方人大监督工作，包括一些有创新性的探索，出发点是好的，成绩是主要的。这些工作为制定监督法提供了实践经验，全国人大常委会领导在有关监督法的多次讲话中都给予了充分肯定。吴邦国委员长在十一届全国人大一次会议上所作的全国人大常委会工作报告中指出：“监督法涉及我国政治制度和国家体制，从六届全国人大开始酝酿，到颁布实施历时20年。十届全国人大

13、常委会本着对党和人民高度负责的精神，在认真总结实践经验、广泛听取意见的基础上，对草案作了重大修改，调整了监督法的适用范围，重点规范了各级人大常委会最为关注、最希望规范的问题，正确处理了加强人大监督工作和坚持党的领导的关系，正确处理了加强人大监督工作和支持一府两院依法开展工作的关系，充分体现了坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。”二、 监督法的主要内容监督法的内容简洁明了，共有9章48条。为了便于掌握，可以概括为三个部分。第一部分是总则，第一章；第二部分是人大常委会的经常性监督工作，第二、三、四、五章；第三部分是人大常委会的非经常性监督工作，第六、七、八章，第九章是附则。（一） 总则一

14、部法律中的总则，规定的是这部法律最基本的问题，是管总的，对全面、准确领会整部法律设定的各项制度和各项规范非常重要。总则部分主要规范两个内容，一是监督法的调整范围，二是人大常委会行使监督权必须遵循的基本原则。关于监督法的调整范围，明确为规范常委会的监督工作，而不是代表大会的监督工作。在起草监督法的过程中，曾经确定本法既规范各级人大的监督工作，也规范各级人大常委会的监督工作。最后确定本法只规范各级人大常委会的监督工作。作出这样的改动，主要考虑：一是，依据宪法规定，各级人大和县级以上各级人大常委会都有对同级政府和法院、检察院的监督权，但人民代表大会与人大常委会的具体监督职权有所不同。人民代表大会主要

15、是听取和审议政府和法院、检察院的工作报告，审查和批准国民经济和社会发展计划与计划执行情况报告、预算与预算执行情况报告。人民代表大会听取和审议工作报告，对成绩给予肯定，对缺点提出批评，当然也是监督；审查计划、预算，最后要作出批准的决定，也包含了监督。但是，人民代表大会每年通常只开一次会，不可能对政府和法院、检察院的工作实施经常性的监督。依据宪法有关规定，对政府和法院、检察院工作实施经常性监督的职权是由人大常委会行使的。二是，这些年各地方为加强人大监督工作所进行的探索和迫切需要加以规范的，也集中在如何加强和完善人大常委会对政府和法院、检察院工作的监督问题上，而人民代表大会通过听取和审议“一府两院”

16、的工作报告行使监督权的程序相对已经比较规范。因此，制定各级人大常委会监督法，对人大常委会的监督工作加以规范，更为切合实际。监督法第一条规定，“为保障全国人民代表大会常务委员会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会依法行使监督职权，发展社会主义民主，推进依法治国，根据宪法，制定本法。”这是本法的调整范围。关于人大常委会行使监督权必须遵循的基本原则，归纳起来有5条：坚持党的领导、集体行使职权、依法行使职权、接受人民代表大会监督以及公开原则。第一， 坚持党的领导。邓小平同志深刻指出：“在中国这样的大国，要把几亿人口的思想和力量统一起来建设社会主义，没有一个由具有高度觉悟性、纪律性和自我牺牲的党员组

17、成的能够真正代表和团结人民群众的党，没有这样一个党的统一领导，是不可能设想的，那只会四分五裂，一事无成。”“坚持四项基本原则的核心，就是坚持党的领导。”党的十五大继承并在新形势下发展邓小平民主法制思想，把依法治国提到了党领导人民治理国家的基本方略上来。江泽民同志在那次大会上所作的报告中强调指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”这就把坚持党的领导、发扬人民民主和

18、严格依法办事统一了起来，从制度上和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，从而也就准确地确定了党、人民与法的关系，就是：党领导人民制定宪法和法律，党又领导人民遵守、执行宪法和法律，党自己也必须在宪法和法律的范围内活动。因此，人大常委会在其全部活动包括立法活动和监督活动中必须坚持党的方针、政策，贯彻党的重大决策，依照法定程序，在充分发扬民主的过程中实现党的正确主张和人民共同意志的统一，保证党的主张得到贯彻落实。监督法第三条规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权，应当围绕国家工作大局，以经济建设为中心，坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁

19、主义、毛泽东思想、邓小平理论和三个代表重要思想，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放。”坚持党的领导，是人大常委会在监督工作中必须遵循的政治原则，是必须遵循的基本原则的核心。第二， 坚持依法行使职权。国家机关严格依法办事，是依法治国的内在要求，它不仅有利于维护法律的尊严和权威，而且可以为广大人民群众起到示范和带头作用。严格依法办事，包括两层含义：一是要严格依照法定的权限办事，即职权法定；二是要严格依照法定的程序办事，即程序法定。所谓职权法定，一方面是国家机关的职权必须由宪法和法律规定，限于宪法和法律规定的范围内，越权违法、越权无效；另一方面是宪法和法律规定的国家机关的职权，国家机关

20、必须认真履行，切实负起责任，失职违法、失职问责。所谓程序法定，就是国家机关行使职权必须严格遵循法律规定的程序，程序违法无效。人大及其常委会的监督权是宪法和法律赋予的，离开了宪法和法律，人大监督就失去了法律依据。人大监督的对象、内容、范围和方式都要严格符合宪法和法律的规定，在法律规定的职权范围内，按照法定的程序，对法定的对象进行监督。是否需要行使监督权，如何行使监督权都要以法律为准绳。只有坚持依法监督，监督才能有权威性和法律效力。监督法第二条明确规定：各级人大常委会“依据宪法和有关法律的规定，行使监督职权”。依照法律规定的权限和程序行使监督职权，是人大常委会在监督工作中必须遵循的法制原则。第三，

21、 坚持集体行使权力。宪法第三条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”在我国，民主集中制是一切国家机关开展工作的基本原则。在民主集中制原则基础上，宪法规定了两种责任制，即集体负责制和首长负责制。各级人大及其常委会行使职权，实行集体负责制，由全体组成人员集体讨论，按照少数服从多数的原则，集体作出决定。人大作为国家权力机关，它的运作方式既不同于党委，也不同于政府，更不同于企事业单位，既不是首长负责制也不是分工责任制。彭真同志说：“人大和政府的任务不同，因此，它们的工作制度、方法也就不同。宪法规定，行政机关实行首长负责制”，“人大是集体负责制，人大代表、常委委员的权力是很大的。但是，

22、人大这种权力是由集体来行使、来作决定的。”吴邦国委员长在十一届全国人大常委会第一次会议上的讲话中指出，“集体有权，个人无权。也就是说，人大是集体行使职权。不管是委员长、副委员长、秘书长，还是委员，都是一人一票。审议中，大家畅所欲言、各抒己见，包括提出不同意见，在集思广益、基本取得共识的基础上再进行表决，按多数人的意见作出决定。”坚持民主集中制，集体行使权力，集体决定问题，是人大常委会的全部活动包括监督活动的特点。监督法第四条明确规定：各级人大常委会“按照民主集中制的原则，集体行使监督职权”。这是人大常委会在监督工作中必须遵循的组织原则。政治原则、法制原则、组织原则是人大常委会行使监督权必须遵循

23、的最重要、最基本的原则。第四， 坚持接受人民代表大会的监督。宪法和法律规定，人民代表大会常务委员会是人民代表大会的常设机关，是人民代表大会闭会期间行使国家权力的机关。它对本级人民代表大会负责并报告工作，接受其监督。人民代表大会设立常务委员会，是我国人大同其他许多国家议会组织制度不同的一个重要特点。国外的议会制度，无论是两院制或一院制，其权力都统一由全院会议行使，只有全院会议才能作出具有法律效力的决定。我国的人民代表大会常务委员会，在人民代表大会举行会议期间，一般不行使职权，而是在人民代表大会闭会期间才行使由宪法、法律赋予的职权。它既是人民代表大会的常设机构，又是行使国家权力的机关。监督权是宪法

24、、法律赋予人大常委会的一项重要职权，人大常委会行使监督职权的情况，与人大常委会行使其他法定权力一样，应当向本级人民代表大会报告并接受监督，各级人民代表大会有权改变或者撤销其常务委员会的不适当的决定。监督法第六条规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，应当向本级人民代表大会报告，接受监督。”同时，监督法第十四条、第二十条、第二十七条等条文规定，人大常委会在具体监督工作中的有关报告及处理情况等，要向本级人民代表大会代表通报，这一方面是为了保障代表对人大常委会工作的知情权，同时也便于人民代表大会监督常委会的工作。第五，坚持公开原则。人大行使监督权，要接受人民群众的监督，这是由我国人民代

25、表大会的性质和地位所决定的。我国宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。为了保证人民代表大会代表人民的利益，按照人民的意志决定问题，宪法和法律规定，各级人大对人民负责，受人民监督。在这个意义上，人大常委会行使监督权，对“一府两院”进行监督，应当把行使监督权的情况向人民公开，以使人民能够了解人大常委会监督工作的情况。吴邦国委员长在十届全国人大四次会议上所作的全国人大常委会工作报告中指出：“进一步提高人大监督工作的透明度。常委会组成人员在执法检查、审议专题工作报告中提出的重要意见和建议，有关问题的整改情况等，要采取多种方式向社会公开，进一步

26、发挥舆论监督和群众监督的作用。”可以说，公开原则是保证人大常委会的监督符合人民的意志、代表人民的利益，同时也把人大常委会的监督工作置于人民的监督之下的重要保障。人大常委会只有加强与人民群众的联系，自觉接受人民群众的监督，才能真正代表人民的意愿，人大的工作才有坚实的群众基础，并保持蓬勃生机和旺盛活力。将人大常委会行使监督权的情况向人民公开，保证人民的知情知政权，也是建设社会主义民主政治的重要内容。监督法第七条规定：各级人大常委会“行使监督职权的情况，向社会公开。”这是我国法律首次明确规定人大常委会行使监督权的公开原则。公开原则在监督法中有多处体现，第八条、第十四条、第二十条、第二十三条、第二十七

27、条规定，人大常委会行使监督职权的情况，凡是向本级人大代表通报的内容，同时要向社会公布，接受人民监督。（二） 人大常委会的经常性监督工作人大常委会的经常性监督工作，主要规范两个内容，一是工作监督，一是法律监督。1. 关于工作监督的具体内容工作监督，是指人大常委会对“一府两院”在工作中是否正确实施法律和依法行使职权，是否正确贯彻国家的方针、政策，是否正确执行人大及其常委会作出的决议、决定的情况进行监督。工作监督包括：专项工作监督、计划和预算执行情况监督和法律法规实施情况的监督等。第一， 对“一府两院”专项工作的监督。“一府两院”工作繁重，涉及面广，人大常委会的监督不能事无巨细什么都管。什么都管，势

28、必什么也管不好，也管不了，也不利于充分发挥“一府两院”的积极性、主动性、创造性，甚至可能对“一府两院”的工作造成不必要的干扰，影响工作效率。彭真同志1985年担任委员长时指出，国家权力机关的工作应当是“重大原则问题，该管就管，少一事不如多一事；日常工作问题，不必去管，多一事不如少一事。”人大常委会行使监督权，必须学会“抓大放小”。胡锦涛总书记指出，人大应该把关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题作为监督重点，综合运用听取和审议工作报告、执法检查等形式，切实加强对带有普遍性、倾向性的问题的监督，进一步增强监督工作的针对性和实效性。监督法第八条规定，各级人大常委会每年选择若干关系改

29、革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。党的十六届六中全会决定，把“解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题”作为构建社会主义和谐社会的指导思想。这就要求人大常委会在监督工作中更加关注关系人民群众切身利益的问题，把群众关心的难点热点问题作为监督工作的重点，认真抓、反复抓，一抓到底，直至问题得到切实解决。这样，人大常委会的监督工作才不致流于形式，才不会辜负人民群众的期望。人大常委会开展专项工作监督的主要形式，是听取和审议“一府两院”专项工作报告。监督法第九条规定，人大常委会听取和审议“一府两院”专项报告的议

30、题，根据6个途径反映出的问题确定，这6个途径是：（1）本级人大常委会在执法检查中发现的突出问题；（2）本级人大代表对政府、法院和检察院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题；（3）本级人大常委会组成人员提出的比较集中的问题；（4）本级人大专门委员会、常委会工作机构在调查研究中发现的突出问题；（5）人民来信来访集中反映的问题；（6）社会普遍关注的其他问题。从这6个途径反映出来的问题都是关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，是“人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题”。针对这些问题听取“一府两院”专项工作报告，集中监督解决“一府两院”工作中的倾向性、普遍性的重大问题。专题

31、、专项，目标集中，可以审议得更加具体，更接近实际，提出更具针对性的意见、建议和解决措施，而且对同一问题可以事先组织力量进行专题视察或专题调研，还可以事后继续跟踪监督，直至见到改进和纠正的实效。这种专题性的监督，更具有经常性、及时性、针对性和实效性。人大常委会这种监督是全面的、基本的，并且具有法律效力。根据宪法和有关法律规定，总结实践经验，监督法第二章对人大常委会听取和审议专项工作报告，作了进一步规范化、程序化的规定。第二， 对计划和预算执行情况的监督。对国民经济和社会发展计划以及财政预算执行情况进行监督，是各级人大常委会的一项重要职权。计划，是对未来一定时期经济和社会发展所作的安排；预算，是对

32、未来一年财政收入和支出所作的安排。计划和预算，是关系国计民生和群众切身利益的重大事项，依照宪法和有关法律规定，审查和批准计划、预算及其执行情况的报告，是人民代表大会的职权。计划和预算经人民代表大会批准后，具有法律效力，必须得到切实执行。为了保证经人民代表大会批准的计划和预算得到正确执行，宪法、预算法和其他有关法律规定，人大常委会监督计划和预算的执行。监督的具体形式，就是人大常委会在每年中期，听取和审议本年度前一阶段计划、预算的执行情况（第十六条）；审查和批准计划、预算在执行中所必须作出的部分调整方案（第十七条）；审查和批准决算，同时，听取和审议关于上一年度预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告（第十九条）。实践证明，加强对计划和预算执行情况的监督，对维护计划和预算的严肃性、权威性、促进经济和社会的健康发展，贯彻科学发展观，具有重要意义。根据宪法和有关法律规定，总结实践经验，监督法第三章对人大常委会审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告，作了进一步规范化、程序化的规定。其中有两个有新意的内容，一是为了明确审查的重点，第十八条规定了常委会对决算草案和预算执行情况报告重点审查的内容：“（一）预算收支平衡情况；（二）重点支出的安排和资金到位情况；（三）预算超收收入的安排和使用情况；（四）部门预算制度建