中国社会管理模式重构的批判性诠释.docx

1、中国社会管理模式重构的批判性诠释中国社会管理模式重构的批判性诠释以服务行政理论为视角孔繁斌2012-7-13 14:37:35来源：行政论坛2012年1期【内容提要】 在现代与后现代交织的背景下，服务行政作为对现代性反思的理论结果，将重新改变有关社会治理的认识。服务行政模式深刻地回应了生活政治对解放政治置换这一趋势，将公共服务作为判断国家建构和国家治理的正当性依据，是对现代性政治结构关注统治秩序的历史性超越。按照这一视角来看当代中国社会管理模式的旧与新，其思路是执政党选择服务行政为社会管理的制度工具，将治理公共服务作为新的意识形态诉求，将“人民正义”由执政的正当性辩护调整为人民对公共服务的期待

2、和实现。服务行政理论是反思现代性的理论成果，是解决当代中国社会管理模式转换的出路。 【关 键 词】社会管理模式 服务行政理论 服务型政府一、引言在中国社会即将实现初次现代化的阶段，社会管理体制改革以某种顶层设计的姿态进入国家治理的议程之中，成为体制改革谱系中的一个新单元。作为国家治理顶层设计之构成的社会管理，执政党为其预设了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的格局，明确了全面提高社会管理科学化水平、确保人民安居乐业和社会和谐稳定的目标，在学术思想界，社会管理体制改革被理解为是实现“维稳是硬任务”战略意图的布局。尽管对社会管理里体制改革目的和范围的认同还存在差异，但更为关键的是需要对这场

3、改革的正当性进行论证。观察将要迈入初次现代化的中国社会，重构社会管理模式以适应社会变迁的需要固然重要，但正如经济管理体制改革实质上表现为在市场经济培育中逐步重塑政府权能一样，社会管理模式的改革也呈现着政府与社会关系的重塑。然而，在社会管理议题的解释和讨论过于依赖社会学知识的氛围下，社会管理体制改革的设计忽视或回避了它与行政模式的关系。其实，在“中国模式”推进下将要迈入初次现代化社会的中国，行政模式问题始终是理解相关问题的中轴。因此，本文拟以服务行政模式为视角，将关注和讨论的重心放在这样的议题上：第一，究竟什么样的政府才能承担起促进人民安居乐业和社会和谐稳定的责任？第二，社会管理体系的创新是在行

4、政模式不变的框架下进行，还是需要首先调整行政模式这个制度基础？在批判性解释这些问题时，本文拟以现代性政治结构为背景，以分析阐释社会管理模式的正当性选择为重点，并据此做出体制机制建构的描述。二、概念辨析与视角选择从现代社会生成和发展来看，社会作为一个独立领域的存在是一个典型的现代性事件，但这一领域是以与国家相分立的市民社会身份被认同的。这一独立的领域，一方面被视作具有自治的能力而无需政治权力的介入和治理，另一方面这一独立的领域并不像今天这样拥有某种正当的身份，只不过是现代性生成的一个结果。当下中国国家治理中的“社会管理”一词，与社会这一独立领域的生成和演进并没有直接的关联，而是应对中国模式发展中

5、社会结构失衡现象而形成的，其要义在于获得对中国现代化的全面认同，即不仅要获得经济增长，同时还要保证避免因社会保障的滞后、社会流动的凝固而形成发展的断裂。在这一背景下被视作政府职能之一的“社会管理”的出现，其含义和范围就具有较多的独特性，而不能从知识学的一般理论层次进行理解。在学术研究中，有的研究者试图对社会管理进行一般化的界定，认为“社会管理就是规范协调社会关系、社会行为和社会组织，以维护社会秩序的活动”1。这一界定阐释了社会管理的目的和范围，但这一界定并不能对社会管理和政治管理、经济管理等作出实质性区分，因为政治管理、经济管理无疑也是维护社会秩序的活动，同时，这一界定也不能和社会自治等概念加

6、以区分。从逻辑分析上看，“社会管理”还只是一个名词而不是一个概念，“社会管理”只是治理者作出的一个领域实践性陈述，它缺乏一个高度排他性的内涵，其含义只能由一组外延给予描述，因此，它是一个实践术语而不是理论术语，并不是一个有着知识沉淀的学术概念。对于这样一个主要是反映治理领域的“社会管理”一词，将其定位和理解为政府的一种职能，可能是比较贴切的做法。回到“领域实践性”视角而不是纯粹知识性的视角对社会管理作出公共职能的陈述，这意味着首先应该对社会管理作出规范性或批判性的诠释，因为任何公共职能的选择和履行都是一个治理者的设计过程，社会现代化不同阶段的公共职能也存在着范式性的差异。解读目前理论和学术界对

7、社会管理的阐释，观察政治体系的社会管理创新实践，不难发现其主流显现为在依然滞后的行政模式下机械地重复着对社会进行规训控制式的管理，社会管理体系的创新缩小为以强制性权力更积极地干预具有独立性的社会领域，社会管理体系创新只不过是政治体系维护社会稳定意图和行动的另一表达。从国家治理的角度来看，中国如果将社会管理作出上述理解，那么中国社会管理体制改革的问题就是政府某个治理领域的权能重塑过程，这一过程的实质应该是服务行政模式建构的一部分，或者说，目前的社会管理创新是深化服务型政府建设具体化。这一命题的提出，源自这么几个判断：判断之一：建设服务型政府是中国行政管理体制改革的目标，作为经济、社会、文化等领域

8、性的管理体制改革，是这一总目标的自觉回应，而不是摆脱这一总目标的自我设计，脱离服务型政府建设这一总目标的领域性自我设计，都只是将中国的行政管理体制改革变得碎片化。社会管理体制无疑是行政管理体制在独特领域治理中的体现，其本质依旧没有失去行政管理的性质。然而，我们观察案例不难发现，一些社会管理创新之举中并无服务型政府建设之理念，偏离服务型政府建设轨道提出一些所谓的创新，有的创新方向和工具选择甚至背离了服务型政府建设目标。所以，在领域性管理体制改革纷纷启动之时，重申服务型政府这一行政管理体制改革目标，在转变职能、组织改造、依法行政前提下进行领域性管理体制改革，是需要政治体系和治理者形成的战略性共识。

9、判断之二：行政模式转换是中国改革中具有现代性维度的结构性问题。中国作为后发现代化国家，支撑中国社会迈入初次现代化社会的“中国模式”，是一个高度干预的强政府行政模式。在这一模式下，经济绩效的取得支付了相对剥夺加剧、环境资源的破坏、人权成本的增生和社会发育受阻的代价，积累了需要启动社会管理创新加以解决的诸多公共问题。从深层结构来看，社会管理体制的创新承载着矫治“中国模式”弊端的历史使命，如果不能将“中国模式”核心的高度集权的政府干预模式给予改革，不仅社会管理难以获得真正的创新，同时积累在“中国模式”中的问题也得不到有效解决。在国家治理的总体性调试中，综合代价过大的发展模式，效率和公正的冲突，官民关

10、系的紧张，实质上都与高度集权、高度管制的行政模式有关。在中国推进服务型政府的建设，还不是一般意义上对所谓的官僚制做出调节，而是破解中国现代性难题的出发点。判断之三：纵观有关社会管理的阐释，主流知识几乎都受社会学束缚或支配，其积极意义是深入到社会结构、社会分层、社会身份等理论体系中，描述了社会秩序失范、社会流动僵化和社会运行断裂等现象，推动了社会建设进入治理者的政策议程。应该说，社会学知识和方法对提升认识和理解中国社会转型过程中积累下的现代性难题，有着十分重要的价值。但是，无论是社会管理还是其他领域的管理，其知识类型的首要归属都是公共管理。如果将阐释社会管理的知识视角从社会学移转至公共管理，那么

11、公共服务理论对社会管理创新给予的支持，则不仅更具有解释力，而且更直接将社会管理里体制改革还原为如何有效提供公共服务的议题。在高度集权和管制的行政模式下，作为实现公民、法人和社会组织权益的公共服务被遮蔽了，而正是公共服务的缺乏，积累下了诸多的公共问题，其突出表现就是安全、福利和官民关系的紧张。判断之四：从现代化社会生成和发展的普遍性逻辑来看，社会作为一个独立领域的存在是基本的趋势，一个社会通向现代化的过程一定意义上表现为社会领域从依附到独立的选择，而世俗社会取得自我独立的身份无疑是法治和民主存在的前提。然而，社会领域的独立又需要按照政治平等的原则建构政治伦理关系，在治理者和被治理者之间，体现的是

12、政治平等的主体间性关系而不是主体-客体关系。从这一立场反思，支撑一个良好的社会管理的政治伦理关系是否正当，直接决定社会管理的结果。如果说社会管理里体制改革显现为一套体制机制的创新，那么，这些体制机制的创新正当性则需要由政治平等的伦理关系予以确证。反观中国模式下的社会管理逻辑，缺乏的正是治理者和被治理者之间相互承认、相互尊重的伦理关系。正是在这一政治伦理关系意义上，服务行政替代高度集权的管制行政模式，是中国获得基于政治平等的社会治理的突破口。中国的国家治理的确需要转换社会管理的逻辑，但如何选择转换的视角依旧未能形成共识。中国经济管理体制改革昭示的轨迹，是从意识形态执政走向理论之争，再走向具体的政

13、策之争。同样，社会管理里体制改革若要取得成效，在探讨具体的体制机制设计之前明确价值视角并求得共识，应该是无法回避的过程。从服务行政视角阐释社会管理体制改革的路径和做出相关制度设计，或者说只有服务型政府才是能够真正担负社会管理体制体系创新的责任，恐怕是理论上需要认真对待的命题。三、社会管理模式旧与新的现代性释读在社会管理里体制改革提上政治和学术研究议程之后，相应基础性的理论探讨开始展开。既有的理论或学术研究，涉及了社会管理的基础范畴，当代中国社会管理变革的阶段，社会管理体制改革的路径和取向，以及执政党对社会管理体制改革认识和阐述的变化发展等。但理论和学术的注意力置于社会管理领域，还是在起步阶段，

14、相关的研究正好在两个尚未来得及对接的两个极端展开，其一端是社会管理研究中一般的知识学的演绎比较多，另一端是描述和解释案例比较多。中国的社会管理里体制改革，既是国家治理顶层设计之一，但也是十分值得做出学术研究的与中国政治现代性密切相关的议题。对社会管理体制改革能够做出怎样的规划，一定意义上也取决于能在中国政治现代性视角下对社会管理传统模式的批判性解释能达到什么程度。解释旧的社会管理模式与阐释新的社会管理模式，似乎是同一件事。在依照服务行政理念对社会管理体制改革进行讨论之时，回溯性地解释传统模式能使社会管理创新获得清晰的历史起点，当然，回溯性的解释也是充满学术范式竞争的，因为按照不同范式所作的解释

15、，其结论也就不同，这势必导致对未来创新路径选择的影响。但回到现代性的理论学术视野，从现代性结构和品质类型框架对当代中国传统社会管理模式予以批判性解释，应该具有理论框架的可靠性。有关现代性结构和品质的理论研究发现，现代性的结构大致可以分为世俗化自然法、自治性法和政党科层法三种类型，一些学者比较和解释了这三种现代性结构的。世俗化自然法属于习惯法类型，其特征是行为规范与社会习俗乃至宇宙论的正当秩序相连接，事实上发生什么与应当做什么未予区分，即传统的习俗观念与事实上的规则、习惯与义务浑然未分；此外，自然状态意义上的普遍平等理念和自然法权意义上的自然人性理念成为社会秩序的基石。自治性法的类型特征是，法律

16、与政治和行政分割开来，并在实质内容、机构、方法和职业方面具有自治性。当然，这两种现代性结构与当代中国传统社会管理无关，只有政党科层法直接决定了当代中国传统社会管理的内在秩序和逻辑。在当代中国研究中，政党科层法这一术语似乎鲜有运用，实际上它与较常使用的全能主义、威权政治等概念相比，应该说都是一种“症候阅读”式的术语，具有某种家族相似性的特点。但相比较而言，鲜有使用的政党科层法在描述当代中国政治现代性结构方面，更得其要领，更准确地抽象出了当代中国政治现代性的品质。总的来看，政党科层法首先是描述现代性结构类型的概念，其中的科层法的特征是，“区分习惯与义务，具有由一个政府制定并强制实施的明确的规则系统

17、，以便有效地规定不同群体可行使的权力和拥有的义务”2122，但科层法由一个支配性政党做出界定时，政党科层法就成为现代性政治结构的一种类型，成为一些民族国家的国家建构和国家治理的基础，实际上当代中国建国后的现代性政治结构类型，主要归属于政党科层法。与基本上取自自由主义的世俗性自然法和自治性法不同，“政党科层法的正当性资源来自作为准自然法的政党意识形态”2131，具体到当代中国的国家建构和国家治理中，政党科层法以执政党意识形态的“人民正义论”营构的自然法理念为基础，执政党为人民的代理人，也是国家机构的科层干部，执政党的意识形态具有了法律和社会秩序的功能，政党伦理和社会准则相混融，执政党的意志支配和

18、规约着实在法和公共性。由于国家建构与国家治理受到政党科层法支持，执政党的意识形态为社会秩序提供出强制性的意义共识，但与此同时，政党科层法支持下的国家建构的自治性程度不高；由于意识形态追求彼岸世界的个人自由和解放，所以政党科层法界定实在法中权利和义务的性质都是过渡性的工具，与世俗性自然法中的权力与义务关系的自由契约式界定完全不同，是不以个人法权和财产权为内容的一种权利与义务关系界定。如果说政党科层法是支配当代中国政治现代性结构的根本法则，那么正是这一法则塑造了当代中国传统社会管理模式的品质和功能，这一传统的社会管理模式的风格大概由这样一组记忆构成：第一，社会管理的目标并不在于获得现代性的社会秩序

19、，而是首先和直接地服务于执政党实现意识形态追求的需要。在这一过程中，不同阶段主导性的意识形态同时也是社会管理的主题，执政党的意识形态既有社会历史形态的表述，实际上也常常以阶段性国家治理的战略任务来表达，例如，早期的“一化三改造”、“大跃进”、“四个现代化”，等，这些诉求既是某一阶段国家治理的目标，但同时也是根本意识形态的阶段性表达。在执政党意识形态落实中，一切社会问题和矛盾，都被处理成阻碍和不利于意识形态实现的现象而加以政治化应对，根本的阶段性的意识形态成为国家治理中的“准自然法”，成为判断社会秩序的依据。第二，社会管理的方式采取中心边缘的模式，由执政党的核心、干部和群众组成由内到外的管理圈，

20、执政党核心在民主集中制和“四个服从”的原则下达成意志一律，通过将阶段性意识形态任务化、政治化向干部提出纪律要求，以干部为传输系统实现对群众行为的控制和约束。这一方式具有十分典型的“政党科层”的色彩，阶段性的意识形态是以高度组织化的途径散布到全社会，社会管理的成效也体现为边缘认同核心意志的广度和深度。其中，提高社会管理效果的方式基本上来自政治运动。第三，社会管理常态化的形式具有泛军事化的色彩，尽管改革开放之前很长时期，独立而非依附性的社会事实上并不存在，但对被城乡分割制、户籍制、单位制等体制机制高度组织化的社会，采取了类似军事化的管理模式。所谓类似军事化的管理模式，指的是假设管理对象的无差别化，

21、具有同质性的身份，通过思想、身体的规训控制，形成服从伦理至上的行为，社会管理运行中大量使用着军事术语。当然，最重要的是对社会做出的同质化的假设，这是以消除差异、突出大局、强化纪律为机制的管理模式。这一体制机制下，对社会管制的程度是较深的。传统社会管理模式留在社会记忆中的这些特征，一方面，如以今天的思想观点来看，显得很封闭、很僵化，另一方面，社会管理的传统模式又是深受政党科层法支配而形成的，那么在社会管理创新或者说以新模式替代旧模式的过程中，如何评价政党科层法呢？其实，这也是当今社会管理模式取向转换中最有争议的问题，是寻找中国社会主义特色社会管理体系，还是移植西方公民社会模式？撇开目前主流话语中

22、对社会管理具体任务的关注，在纯粹理论模式上可以看到，当代中国传统社会管理模式之后的选择之争，根源依旧出自三种现代性结构的冲突与竞争，是基于政党科层法做出适应环境变迁的调整，还是转换到世俗性自然法或自治性法的现代性结构类型？当然，这里隐含的判断是世俗性自然法、政党科层法和自治性法这三种支配社会管理模式的现代性政治结构具有正当性的差异，然而转换问题意识之后，则可以看到另一种图景三种类型的现代性结构，都具有如何摆脱前现代约束的共同性质，从自反性现代性视角看，也都具有解放政治的色彩。但是，毕竟历史已经进入现代与后现代交织的阶段，生活政治作为对解放政治的超越已经推到了国家治理的前沿。当代中国社会管理模式

23、的转换，需要在现代与后现代交织的坐标上做出全新的审视，纠缠于世俗性自然法、政党科层法和自治性法这三种类型的现代性结构，无论哪一种都因存在着需要继续改善治理公共服务的问题，因而无论哪一种都不充分具备社会管理模式选择的正当性，即使是选择了以世俗性自然法和自治性法为现代性政治结构的共同体，治理公共服务的困境并不显得弱化。在现代与后现代交织的背景下，服务行政作为对现代性反思的理论结果，将重新改变有关社会治理的认识。服务行政模式深刻地回应了生活政治对解放政治置换这一趋势，将公共服务作为判断国家建构和国家治理的正当性依据，是对现代性政治结构关注统治秩序的历史性超越。按照这一视角来看当代中国社会管理模式的旧

24、与新，似乎可以做出这样的诠释政党科层法的现代性政治结构需要由执政党调整其意识形态诉求，将治理公共服务作为自己的目标；新的社会管理模式并不是彻底颠覆政党科层法类型，而是将关键词由规训控制转换为治理服务，并进而将“人民正义”由执政的正当性辩护调整为人民对公共服务实现的期待。毕竟，服务行政理论是反思现代性的理论成果，也是解决当代中国社会管理模式转换的出路。四、社会管理模式重构原则的辨析未来中国社会管理的中轴应该是公共服务，这是在国家建构中需要补充的一个维度，也是社会科学知识增长的方向。如果对现代性政治予以整体审视，则会发现围绕统治秩序中轴的国家运行已显得陈旧而力不从心，其结果反而是双重失效，它既难能

25、拯救统治的不足，亦不能缓解当今高度不确定性和高度复杂性社会的风险。因为，国家建构的主题已经在现代性反思中趋向于治理公共服务的选择，甚至在社会管理问题上可以做出进一步阐述，社会管理作为一个理论范畴可能会消解于公共治理，而作为历史性范畴则可能完全由公共服务管理取代。从理论上解释，按照治理公共服务的逻辑重构社会管理模式，这是基于服务行政范式批判性阐释。现代性流动与国家建构的相互碰撞，社会共同体在后工业化条件下的重新构设，都使得服务行政成为社会治理的范式选择。服务行政范式为社会管理提供了一些规范性的新原则，体现为对几组基础性关系的辨析和选择，当然这些原则的共识性尚需在理论和学术研究中进行论争。辨析的第

26、一个原则是执政与施政的关系，或者合法性与公共性的关系。政党政治的出现并主导国家治理，是现代性政治生成中具有进步性质的现象，有关政党如何赢取执政权的合法性理论一直是民主政治理论的趣味所在，但是，伴随现代性政治的流动，执政党的角色问题，即究竟执政党的角色是执政还是施政，却始终未能获得清晰的理论解释。当代中国政治学的发展，曾经对革命党和执政党角色的历史转换做出了成功的理论阐述，但却未能进一步质问执政党执政和施政双重角色的关系。如果这一问题未能获得理论的彻底性，那么社会管理模式的创新或转换就不容易真正实现。因为，如果执政党的角色定位于执政，则社会管理怎么都是巩固执政的工具，如果执政党的角色主要是施政，

27、社会管理才有可能定位于公共性的维度，才有可能趋向于公共服务的功能。很显然，服务行政是以执政党的施政角色为前提的，是对执政党如何实现公共性、选择什么样的行政模式作为施政的组织载体而做出的反思，服务型政府是执政党有效施政的行政模式。明确执政党的双重角色，社会管理模式的改进与完善才有可能走出维稳追求至上的误区，还原社会管理的公共服务旨趣。需要阐明和辨析的第二个原则，是治理结构范畴中的中心边缘结构与多中心结构的关系。现代性政治的生成，其初始关怀是民族国家的建构，但也是一个世界性政治秩序扩张的过程，由于历史的局限性，现代性政治的结构想象呈现出中心边缘的图景，当代中国政党科层法之下建构的现代国家，也以中心

28、边缘的结构安排了一系列制度。20世纪80年代，在后发现代化社会的政治发展或国家建构研究中，对中国影响最为深刻的莫过于政治稳定的理论，该理论提出的政治稳定说为强大政府控制提供了理论依据，受政治稳定理论的影响，中心边缘结构几乎很少引起反思。其实，中心边缘的结构既不是唯一的政治体系安排方式，也排斥了对更为有效的公共服务的关怀。服务行政范式固然不否定政治共同体应有稳定的秩序，但强调构成政治秩序的各政治主体之间拥有相互承认的平等地位，体现的是相互服务而不是命令服从的逻辑，强调的是以多中心的结构解决政治秩序的获得，并由此满足有效公共服务提供对治理结构的需要。对中心边缘和多中心两种治理结构，可以发现社会管理

29、的功能和命运是不同的，前者视社会管理为巩固中心边缘结构的途径，而多中心治理结构下，社会管理的性质已经变成为实现更有效的公共服务而提供合作秩序。因此，辨析清楚中心边缘和多中心两种治理结构，还具有重大的现实和理论意义，例如，在社会管理模式创新中如何对待公民社会的声音？如果将公民社会纳入多中心结构之中，它只不过是丰富公共服务的一种治理工具而已。公民与群众的关系也是社会管理模式重构时需要面对的问题。在当代中国社会管理传统模式下，社会管理的对象似乎是群众，管理的方式是正当意识形态的教化和规训、权利与义务的政治化设定，等。群众作为政治学术语，其对应的主体关系是政党，一般而言，群众并不具有独立的主体性，其角

30、色构造来自执政党的期待，而群众按照执政党的期待做出角色认同的期许，恰恰是检验群众是否忠诚于执政党的意识形态的标准。在近来的理论研究中，出现群众与公民对立的看法，是按照公民还是群众的假设创新社会管理模式，也成为有争议的问题。辩证地看，服务行政的关键不是在群众和公民两者中选择，而是更关注公共服务过程中能否形成主体主体关系，群众或公民只成为独立的主体才是根本。在政党科层法下，群众是执政党、干部、群众关系链中的一环，如果将其中的群众换成公民的角色，则游离了这一法则的语境。但值得注意的是，群众同时是一个历史性范畴，伴随改革的推进，公民权利与义务关系已经获得重新勘定，特别是随着社会经济权利的建构，在政党科

31、层法语境下的群众实质上已经不再是传统社会管理模式中所界定的缺乏主体性的、以阶级身份整体面貌出现的群体了。如果执政党能够辨析清楚和明确认同施政者的角色，并能够选择服务行政模式为施政的载体，那么即使在政党科层法的语境下，群众话语并非必须消除，只是需要清醒看到群众的主体性已经在公民身份、公民经济社会权利建构下发生了历史性转变。群众与公民关系辨析所给予的一个启示，在于获得主体性的群众在社会管理中既是公共服务的接受者，也是合作治理者。服务行政范式下对社会管理中涉及的执政与施政关系、中心边缘与多中心结构的关系、群众与公民关系的辨析，体现出了新旧社会管理模式建构的差异，为社会管理里体制改革或创新预设了正当性

32、标准。如果能够在这三组关系上形成共识和认同，如果社会管理受服务行政范式的支配和约束，那么在社会管理体制机制创新选择上，可以有这样的构想：社会管理的根本目的在于改进和完善公共服务，在于生活政治时代社会成员福利、安全等需要的有效获得；社会管理是执政党施政行为的一个部分，但强制性权力的使用应最小化，强制性权力主要用来维护公共服务中的合作关系；从执政角色向施政角色发展的一个要求，就是要在限制强制性权力的同时提高公共服务的能力。基于前面两项设想，社会管理的体制需要完善解决部门化问题的综合监管机制、解决行政权分割的合作机制、解决共识形成的协商对话机制、解决宽容社会抗争的适度震荡机制，以及解决施政能力滞后的学习机制。在政党科层法的基本政治结构基础上，通过建立权利社会、合作社会乃至公民社会，完善执政党干部群众的互动关系，探索中国特色国家治理的制度模式，形成与这一制度模式相吻合的中国特色社会管理体系。尽管社会管理议题已经进入社会科学多学科研究之中，但